Dziedziny wiedzy

Najnowsze komentarze

Newsletter

Wpływ członkostwa w międzynarodowych organizacjach gospodarczych na politykę gospodarczą Polski PDF Print Email
Ekonomia
DATE_FORMAT_LC2

Wydaje się, że spośród licznych międzynarodowych organizacji ekonomicznych i finansowych największy wpływ na kształt polskiej polityki gospodarczej wywierają: Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW), Grupa Banku Światowego (Grupa BS), Porozumienie Generalne w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT)/Światowa Organizacja Handlu (WTO) oraz Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD).

Relacje Polski z Grupą Banku Światowego i Międzynarodowym Funduszem Walutowym

Głównym celem statutowym Międzynarodowego Funduszu Walutowego, którego Polska jest członkiem od 1986 roku, jest nadzór nad przestrzeganiem w krajach należących do organizacji pewnych reguł postępowania, dotyczących m.in. polityki walutowej, płatności międzynarodowych i wymienialności walut. Funkcja ta jest traktowana jako instrument promowania polityki gospodarczej, prowadzącej do trwałego wzrostu gospodarczego.

Praktyczny wkład MFW w proces koordynacji polityki gospodarczej polega zarówno na prezentowaniu przez jego przedstawicieli globalnej perspektywy - co pomaga w analizie wzajemnego oddziaływania polityk w skali międzynarodowej - jak i na opracowywaniu podstawowych wskaźników gospodarczych (realny wzrost PKB, poziom realnego popytu krajowego, inwestycje sektora prywatnego brutto, deflator PKB, ceny podstawowych artykułów i in.) i alternatywnych średniookresowych scenariuszy ekonomicznych.

Niezwykle doniosłą rolę odegrał MFW w procesach urynkowiania gospodarek, początkowo krajów Ameryki Łacińskiej, potem - od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku - krajów ESW, w tym Polski. Fundusz współuczestniczył w opracowywaniu i wdrażaniu programów gospodarczych, mających na celu liberalizację, przywracanie równowagi i stabilizację gospodarki oraz finansował przejściowe deficyty płatnicze w poszczególnych krajach.

Doświadczenia zgromadzone w ciągu około trzydziestu lat stosowania programów dostosowawczych w wielu krajach rozwijających się pozwoliły na wypracowanie pewnego schematu programów MFW. Według definicji program dostosowawczy stanowi kompleksowy zestaw posunięć polityki gospodarczej, nakierowanych na osiągnięcie pewnych ogólnych celów makroekonomicznych. Podstawowym celem finansowanego przez Fundusz programu dostosowawczego jest zlikwidowanie makroekonomicznej i strukturalnej nierównowagi tak, aby pobudzić wzrost gospodarczy, zapewniając zarazem trwałą w średnim okresie równowagę w bilansie płatniczym. Podstawowym kierunkiem przywracania równowagi jest najczęściej ograniczanie popytu krajowego, zwłaszcza w sektorze publicznym oraz polityka "przesuwania" wydatków, która powoduje zmiany w strukturze produkcji i popytu.

MFW opowiada się z reguły za szybkim dochodzeniem do równowagi, nawet za cenę dużych kosztów społecznych. Jest to podyktowane uzasadnioną obawą, że nadmierne rozciąganie w czasie realizacji programu grozi utrwaleniem w gospodarce zachowań obronnych, które w końcu uniemożliwiają poniesienie pewnych ofiar, koniecznych dla odzyskania równowagi. Realizacja programów stabilizacyjnych zamykana jest przeważnie w okresie 12-18 miesięcy (w wyjątkowych przypadkach w okresie trzech lat), co wymaga dużego skoncentrowania działań stabilizacyjnych w czasie.

Znaczący był wpływ MFW na kształt zapoczątkowanej w roku 1990 transformacji gospodarczej. Sytuacja polskiej gospodarki w 1989 roku odbiegała w wielu aspektach od typowych sytuacji, w których realizowane były programy dostosowawcze. Cechowała ją głęboka nierównowaga wewnętrzna i zewnętrzna, a przede wszystkim system gospodarczy Polski wciąż nie miał charakteru systemu rynkowego - nie istniały praktycznie rynki zasobów produkcji, gospodarka była silnie zmonopolizowana, relacje cen krajowych były wysoce zdeformowane i w niewielkim stopniu odzwierciedlały relacje cen światowych, mierny był faktyczny stan samodzielności przedsiębiorstw itd.

W tych warunkach rząd polski zdecydował się wprowadzić w życie radykalny program stabilizacyjny, uzgodniony z MFW jesienią 1989 roku. Pośpiech był uzasadniony, gdyż 0 jak pisze D. Rosati - "gospodarka rozpadała się w oczach", grożąc hiperinflacją i ostatecznym załamaniem produkcji.

Opracowany program był w głównych punktach zgodny ze standardowym podejściem MFW - ostre rygory fiskalne i pieniężno-kredytowe, głęboka dewaluacja złotego, drastyczne ograniczenia wydatków budżetowych oraz zapowiedź zasadniczych zmian instytucjonalnych. Jednocześnie, ze względu na fakt, że istniejąca w Polsce gospodarka niedoboru mocno różniła się od typowych gospodarek państw rozwijających się, wobec których programy MFW były stosowane, polski plan odbiegał w kilku ważnych punktach od standardów.

Po pierwsze, odsunięto w czasie moment odzyskania równowagi płatniczej i skupiono się na przywróceniu w pierwszej kolejności równowagi wewnętrznej - poczynając od jak najszybszego wyeliminowania niedoborów.

Po drugie, zastosowano "szokowy" sposób realizacji transformacji i niespotykaną gdzie indziej ostrość i radykalność zmian; kształt programu świadczył wyraźnie o niepewności autorów co do skuteczności tradycyjnych narzędzi stabilizacyjnych w warunkach polskich.

Po trzecie, nałożono silne ograniczenie podatkowe na wzrost funduszu płac w przedsiębiorstwach państwowych (tzw. popiwek).

Jak już wspomniano, "plan Balcerowicza" zyskał akceptację MFW, co zaowocowało przyznaniem kredytu stand-by w wysokości około 720 min USD na wsparcie programu stabilizacyjnego oraz uruchomieniem kredytów rozwojowych BŚ w wysokości 810 min USD, a także wsparciem finansowym OECD, EWG i innych organizacji w łącznej wysokości ponad 1 mld USD.

Drugie znaczące porozumienie z MFW zawarto w 1991 roku6. Dotyczyło ono trzyletniego programu dostosowawczego na okres 1991-1993 i składało się z memorandum rządu, dotyczącego polityki ekonomicznej i przekształceń strukturalnych gospodarki w latach 1991-1993, listu intencyjnego prezentującego program finansowy rządu na 1991 rok oraz wniosku o dostęp do funduszy, które umożliwiłyby dodatkowe finansowanie ze środków MFW, w razie wzrostu cen na importowane surowce energetyczne.

W ramach porozumienia udostępniono Polsce około 2,5 mld USD, z czego część miała być przeznaczona na finansowanie redukcji zadłużenia wobec banków komercyjnych, po zawarciu ugody z Klubem Londyńskim. Inne pożytki, jakie wypłynęły z tego porozumienia, to:

  • uzyskanie większego dostępu do kredytów międzynarodowych instytucji finansowych, takich jak: Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Międzynarodowa Korporacja Finansowa czy Europejski Bank Inwestycyjny,
  • podpisanie układu z Klubem Paryskim o redukcji i reorganizacji zadłużenia wobec państw wierzycielskich,
  • przedłużenie działania funduszu stabilizacyjnego, który wykorzystany został przez Polskę w 1990 roku jedynie w 65,5%, na skutek niespełnienia wszystkich kryteriów wykonawczych.

Generalnie, Polska zawarła z MFW cztery porozumienia, otrzymując pożyczki w łącznej kwocie około 1,8 mld USD. Pożyczki spłacone zostały przedterminowo. Zmieniło to formy wzajemnej współpracy Polski i Funduszu: ten ostatni pełni już jedynie rolę opiniotwórczą i doradczą.

Podsumowując, realny wpływ członkostwa w tej organizacji wyraził się zarówno wsparciem koncepcyjnym, jak i finansowym w konstruowaniu i realizacji strategicznych planów dochodzenia do gospodarki rynkowej i stabilizacji polskiej gospodarki. Główne i trwałe skutki działalności MFW w Polsce to: zmniejszenie ciężaru zadłużenia zagranicznego oraz udział w uporządkowaniu polskiego systemu pieniężnego i redukcji galopującej inflacji. Dodać należy, żc MFW 0 podobnie jak opisane poniżej BŚ i OECD - dalej dokonują ocen i wysuwają propozycje reform w różnych sektorach gospodarki.

Nadrzędnym celem Grupy Banku Światowego jest udzielanie pożyczek w celu zredukowania biedy i poprawy warunków życia przez wspieranie rozwoju i inwestowanie w rozwój potencjału ludzkiego, które to działania koordynowane są z MFW. W jej skład, oprócz samego BŚ, którego oficjalna nazwa brzmi Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju, wchodzą trzy powołane przezeń instytucje finansowe: Międzynarodowa Korporacja Finansowa (IFC), Międzynarodowa Agencja Rozwoju (IDA) i Wielostronna Agencja Gwarancji Inwestycji (MIGA).

BŚ udziela kredytów długoterminowych na okres 15-20 lat z pięcioletnią karencją spłaty i oprocentowania - w ostatnich latach - w granicach 7% rocznie10. Do połowy września 1999 roku Polska skorzystała z kredytów w kwocie niemal 4 mld USD, przy wskaźniku wykorzystania pomocy finansowej około 80%.

Po roku 2000 Bank ograniczył swoje zaangażowanie finansowe w Polsce, widząc swoją misję w:

  • formułowaniu i realizacji polityki zapewniającej zrównoważony wzrost gospodarczy, niezbędny dla skutecznej integracji z UE,
  • wsparciu finansowym i doradztwie w sektorach, w których przystosowanie do warunków UE pociąga za sobą duże koszty, i w takich, gdzie spodziewana jest zmiana polityki UE (rolnictwo, ochrona środowiska, rynek pracy),
  • zmniejszaniu zakresu biedy i bezrobocia.

Członkostwo Polski w GATT/WTO

GATT wszedł w życie 1 stycznia 1948 roku i stał się głównym w okresie powojennym forum liberalizacji handlu międzynarodowego. Do czasu zastąpienia go przez WTO z początkiem 1995 roku pełnił funkcję umowy wielostronnej, nakładającej na sygnatariuszy określone prawa i obowiązki, a jednocześnie funkcję organizacji międzynarodowej, pod auspicjami której podejmowano konkretne inicjatywy i działania w sferze polityki handlowej.

Głównym celem GATT była stopniowa obniżka stawek celnych i osłabienie innych barier w handlu międzynarodowym oraz eliminowanie dyskryminacji i przyczynianie się w ten sposób do jego rozwoju. GATT/WTO jest oparta na kilku podstawowych zasadach, tworzących swego rodzaju kodeks dobrego postępowania w handlu międzynarodowym. Są to: niedyskryminacja i równość traktowania, zasada wzajemności, zasada określająca możliwości interwencji i handlu oraz klauzula narodowa.

Podstawową jest zasada niedyskryminacji i równości traktowania, co znajduje wyraz w klauzuli największego uprzywilejowania (KNU), obowiązującej w stosunkach między stronami Układu. Jej istotą jest równość traktowania zagranicznych partnerów, co oznacza, że nie można przyznać szczególnych korzyści wybranym krajom, gdyż oznaczałoby to dyskryminację pozostałych. Najważniejszym dopuszczalnym odstępstwem od KNU jest możliwość tworzenia stref wolnego handlu i unii celnych.

Zasada wzajemności oznacza, że żaden członek WTO nie jest zobowiązany do redukcji swoich stawek celnych ani do udzielania innych koncesji, bez uzyskania wzajemnych przywilejów od partnera. Wyjątkiem są jednostronne preferencje krajów rozwiniętych wobec rozwijających się.


Zasada określająca możliwości interwencji w handlu stanowi, że jedyną dopuszczalną formą są cła, gdyż nie naruszają one zasadniczo mechanizmu rynkowego i są przejrzyste. Podstawowym wyjątkiem jest możliwość stosowania ograniczeń ilościowych w celu: ochrony bilansu płatniczego, ochrony zdrowia obywateli, zapewnienia bezpieczeństwa itp.

Zgodnie z klauzulą narodową produkt importowany nie powinien być traktowany mniej korzystnie niż analogiczne produkty pochodzenia krajowego.

Głównym instrumentem liberalizacji handlu międzynarodowego prowadzonej na forum GATT były odbywające się co kilka lat negocjacje handlowe, nazywane rundami.

W każdej kolejnej rundzie uzgadniano obniżkę stawek celnych na większość towarów przemysłowych. Do Rundy Tokijskiej, ze względu na duże znaczenie polityczne dla wielu krajów, wyłączone z negocjacji były artykuły rolne. Zdecydowanie najdonioślejsze zmiany przyniosła Runda Urugwajska. W jej wyniku ustalono m.in., że:

  • w ciągu kilku lat nastąpi dalsza redukcja stawek celnych na artykuły przemysłowe o 39%,
  • rozpocznie się większa liberalizacja handlu artykułami rolnymi: wszystkie środki pozataryfowe zastąpi się cłami, a następnie nowe, podwyższone stawki celne będą obniżane w ciągu 6 lat, przeciętnie o 36%,
  • zacznie się proces obniżania subsydiów w eksporcie rolnym, regulacjami objęte zostaną inne dziedziny: handel usługami, ochrona praw własności intelektualnej, handlowe aspekty polityki inwestycyjnej i inne14. Realizację wymienionych postanowień scedowano na nowo powstałą WTO. Warunkiem przyjęcia do tej organizacji jest zaakceptowanie przez dany kraj wszystkich porozumień uzgodnionych w czasie Rundy Urugwajskiej.

Długofalowym celem WTO jest obalenie wszelkich barier w handlu międzynarodowym do 2020 roku15. W ramach WTO odbyły się następujące negocjacje handlowe: w 1996 roku w Singapurze, w 1998 w Genewie, w 1999 w Seattle, w 2001 w Doha oraz w 2003 roku w Cancun. Podczas tych spotkań podjęto próby ukonkretnienia deklaracji złożonych podczas Rundy Urugwajskiej.

Dwoma głównymi punktami negocjacji w Cancun były: cła i rolnictwo. UE położyła nacisk na redukcję górnych progów taryfowych oraz politykę rolną, która umożliwi wzrost w krajach rozwijających się, bez niekorzystnego oddziaływania na rozwój tego sektora w Europie. Na poziomie Unii została podjęta decyzja o reformie WTO, która przewiduje stałą redukcję pomocy wewnętrznej. Unia domagała się natomiast gwarancji ochrony środowiska i ochrony nazw pochodzenia geograficznego produktów. Jak zaznaczono, rolnictwo w Europie jest sektorem, kdjry ma właściwości szczególne: jest ważne dla jakości środowiska i życia. Nie można dopuścić do wyludnienia wsi16. Unia deklarowała gotowość specjalnego traktowania krajów rozwijających się, ale ostatecznie (podobnie jak w poprzednich rundach) nie doszło do przełomu w dziedzinie liberalizacji rolnictwa. Dodatkowo, UE zaproponowała, aby mandat WTO rozszerzyć o inwestycje zagraniczne i zamówienia publiczne, w efekcie czego delegaci Afryki demonstracyjnie opuścili konferencję. Niestety, różnice interesów między USA, Japonią, UE i krajami rozwijąjącymi się są w dziedzinie rolnictwa nadal bardzo duże. Najwyraźniej też te ostatnie kraje obawiają się, że stracą przy dalszych postępach procesu globalizacji.

Jak wynika z przedstawionej charakterystyki, członkowie WTO muszą w pewnym stopniu podporządkować swoją politykę handlową zasadom przyjętym przez organizację. Dotyczy to również Polski, która członkiem GATT jest od 1967 roku, a WTO od 1 lipca 1995 roku18. Ograniczenia te dają jednak pewne wymierne korzyści. Przede wszystkim sprawiają, że dostęp do rynków zagranicznych jest bardziej pewny i zmniejsza się ryzyko zawierania transakcji handlowych. System wielostronnych, jednolitych norm w większym stopniu ułatwia rozwój handlu niż porozumienia bilateralne o różnym zakresie koncesji i zobowiązań. Oczywiście pamiętać należy, że nasza polityka handlowa jest przede wszystkim podporządkowana wspólnej polityce handlowej UE.

Polska w OECD

Założona w 1960 roku OECD jest organizacją skupiającą 30 krajów, cieszącą się, ze względu na udział w niej najlepiej rozwiniętych gospodarczo państw oraz swoje cele i osiągnięcia, poważnym autorytetem międzynarodowym. Opinie Organizacji uznaje się powszechnie za jedne z najbardziej wiarygodnych; zanim np. MFW podejmie decyzję o udzieleniu jakiemuś krajowi kredytu, z reguły zapoznaje się z raportami OECD na temat stanu gospodarki potencjalnego kredytobiorcy. Ocenia się też, że Akt Końcowy Rundy Urugwajskiej GATT nie mógłby zostać sfinalizowany bez aktywnego udziału OECD w wypracowaniu zbliżenia stanowisk między USA, Japonią i UE. Statutowymi celami OECD jest:

  • dążenie do osiągnięcia możliwie najwyższego wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i stopy życiowej w państwach członkowskich, przy utrzymaniu stabilności finansowej,
  • przyczynianie się do rozwoju państw niezrzeszonych oraz do rozwoju handlu światowego na zasadzie wielostronnej, wolnej od dyskryminacji.

O ile w sprawach liberalizacji handlu działalność OECD ma charakter wspomagający i uzupełniający w stosunku do rozwiązań stosowanych w ramach WTO i regionalnych porozumień o wolnym handlu, to w kwestiach finansowych niewątpliwie wysuwa się na czoło. Syntetycznym tego wskaźnikiem są dwa obowiązujące od 1961 roku kodeksy liberalizacyjne: "Kodeks liberalizacji przepływów kapitałowych" oraz "Kodeks liberalizacji bieżących transakcji niewidzialnych".

OECD - zajmując się także analizą współzależności między handlem międzynarodowym z jednej strony, a ochroną środowiska, inwestycjami, polityką pobudzania konkurencji, zatrudnienia, płac i transferów z drugiej i stara się wypracować "reguły gry" w międzynarodowych stosunkach gospodarczych.

Polska została oficjalnie przyjęta do OECD w 1996 roku. Po Czechach i Węgrzech była trzecim krajem EŚW w tej organizacji. Wśród warunków przyjęcia państw tego regionu był wymóg przebudowy gospodarki centralnie planowanej w gospodarkę rynkową z przewagą własności prywatnej, posiadającą instytucje prawno-gospodarcze, sprzyjające konkurencji oraz liberalizujące obrót czynnikami produkcji i handel zagraniczny.

Klik więc przyjęcie Polski do OECD było sygnałem, że gospodarka polska staje się bardziej stabilna i wiarygodna, co pośrednio przyczyniło się do pobudzenia inwestycji zagranicznych w Polsce, łatwiejszego dostępu do kredytów, szerszego otwarcia się dla polskich wyrobów rynków państw OECD; realizowane jest na nich 2/3 obrotów handlu zagranicznego Polski. Podobnie jak MFW i BS, OECD pełni funkcje doradcze w zakresie realizacji kierunków polityki gospodarczej przez kraje członkowskie.

Stowarzyszenie z EFTA

W 1992 roku podpisana została umowa o wolnym handlu artykułami przemysłowymi między Polską a Europejskim Stowarzyszeniem Wolnego Handlu (EFTA). Był to kolejny ważny krok - po wynegocjowaniu Układu Europejskiego - w kierunku tworzenia nowych instytucjonalnych ram stosunków gospodarczych z krajami Europy Zachodniej. EFTA tworzy z państwami UE Europejski Obszar Gospodarczy (EEA).

Z uwagi na to, że kraje EFTA nie prowadzą wspólnej polityki handlowej, umowa wielostronna była uzupełniona dwustronnymi umowami z poszczególnymi państwami tego ugrupowania, dotyczącymi również handlu artykułami rolnymi. Poza sprawami handlowymi umowa uregulowała też takie dziedziny, jak: ochrona praw własności intelektualnej, monopole produkcyjne i handlowe oraz zasady pomocy państwa. Budowanie strefy wolnego handlu sprzężone było z podobnym działaniem między Polską a UE w ramach Układu Europejskiego.

Utworzenie CEFTA

W 1992 roku ówczesna Czecho-Słowacja, Polska i Węgry podpisały Środkowoeuropejską Umowę o Wolnym Handlu (CEFTA), która weszła w życie 1 marca 1993 roku. Po rozpadzie Czecho-Słowacji na dwa odrębne państwa oraz przyłączeniu w 1996 roku Słowenii, w 1997 roku Rumunii i w 1999 roku Bułgarii CEFTA zrzeszała do czasu przyjęcia krajów ESW do UE siedem państw.

Cechą szczególną umowy był bilateralny charakter uzgadnianych między krajami list towarowych, na które istnieje odpowiednio zróżnicowany harmonogram redukcji środków polityki handlowej.

W podstawowej sprawie - zakresu i kalendarza liberalizacji - strony przyjęły zasadę symetrii i ekwiwalentności wzajemnych ustępstw oraz korzyści.

Towary objęte liberalizacją ceł podzielono na trzy kategorie - A, B, C.

Kategoria A obejmowała surowce i mniej przetworzone wyroby przemysłowe oraz te towary, które nie były konkurencyjne wobec produktów krajowych. Cła na te towary zostały zniesione w momencie wejścia w życie porozumienia.

Lista C dotyczyła towarów wrażliwych - wyrobów hutniczych, tekstyliów, elektroniki, motoryzacji. Ich liberalizacja miała przebiegać najdłużej i łagodniej: od 10% w 1995 roku, corocznie o 15% aż do 2001 roku.

Lista B zawierała pozostałe towary przemysłowe, których nie obejmowały wyżej wymienione kategorie. Cła w tej grupie miały być redukowane w trzech rocznych transzach: w 1995 roku do poziomu 2/3 roku 1992, w 1996 - do 1/3 i w 1997 do zera.

Dnia 1 stycznia 1996 roku kraje CEFTA postanowiły znieść cła na większość towarów rolnych i przemysłowych we wzajemnym handlu i znacznie obniżyć stawki na towary wrażliwe.

Źródło: H. Ćwikliński (red.), Polityka gospodarcza, Gdańsk 2004.