Wspólnota Niepodległych Państw

Motywy instytucjonalizacji

Nieudane próby przekształcenia ZSRR w związek suwerennych państw, zrozumienie konieczności, przynajmniej tymczasowego, utrzymania jedności postradzieckiego obszaru ekonomicznego i obronnego, dążenie do zerwania z systemem komunistycznym oraz uspokojenia zdezorientowanych społeczeństw republikańskich legło u podstaw powołania Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP), instytucjonalizując w ten sposób współpracę między byłymi republikami radzieckimi.

Dokonali tego przywódcy Białorusi, Rosji i Ukrainy 8 grudnia 1991 r., podpisując porozumienie . Z czasem podpisy pod tym dokumentem złożyli jeszcze przywódcy: Armenii, Azerbejdżanu, Gruzji, Kirgistanu, Kazachstanu, Mołdowy, Tadżykistanu, Turkmenii i Uzbekistanu. Poza WNP pozostały tylko Estonia, Litwa oraz  Łotwa.

Dla większości państw postradzieckich głównymi motywami poszukiwania nowych fonu współdziałania, polegających na instytucjonalizacji reintegracji, były obok spraw ekonomicznych również kwestie bezpieczeństwa, dotyczące: podziału postradzieckich sił zbrojnych i uzbrojenia, obawy o zdolność do samodzielnego przetrwania (Białoruś, Kazachstan), wewnętrznego zagrożenia ze strony ekspansywnego fundamentalizmu islamskiego (w republikach środkowo-azjatyckich). Dla słabych państw postradzieckich regionalna integracja była jedynym sposobem na przetrwanie i rozwój w sytuacji zaostrzania się globalnej konkurencji. Mimo pojedynczych sukcesów (poza Rosją i Kazachstanem) pozostałe państwa WNP nie uzyskały zdolności do samodzielnego rozwoju. Prointegracyjne tendencje wymuszała także potrzeba utrzymania obszaru kooperacyjnego b. ZSRR, bowiem zasadą radziecką był rozwinięty system kooperacji republikańskiej. Większość złożonych technologii dzielono między przedsiębiorstwa w różnych republikach. Do motywów Kremla należy jeszcze dodać nadzieję na utrzymanie b. republik radzieckich w swojej strefie wpływów oraz utrzymania jedności obszaru obronnego po b. ZSRR.

Organy instytucjonalne

WNP jest instytucjonalną strukturą integracyjną o charakterze uniwersalnym. Kierowanie i koordynowanie nią należy do organów międzypaństwowych i państwowych. Wśród międzynarodowych najważniejszymi są: Rada Przywódców (Szefów) Państw (RPP) - najwyższy organ Wspólnoty. W jej skład wchodzą prezydenci lub przewodniczący parlamentów państw członkowskich, posiedzenia rady odbywają się dwa razy w roku. Ma ona kompetencje do podejmowania decyzji o użyciu sił zbrojnych krajów członkowskich i ustanawiania mandatu dla sił pokojowych WNP; Rada Szefów Rządów koordynuje współpracę organów wykonawczych Wspólnoty, zbiera się na posiedzeniach cztery razy w roku; Rada Ministrów Spraw Zagranicznych (RMSZ) koordynuje politykę zagraniczną państw członkowskich, prowadzi konsultacje w sprawach wspólnego zainteresowania i ważnych problemów międzynarodowych; Komitet Konsultacyjno-Koordynacyjny pełni zadanie techniczno-organizacyjne w zakresie bieżącego funkcjonowania Wspólnoty; Rada Ekonomiczna jest głównym organem wykonawczym w sferze współpracy ekonomicznej; Rada Ministrów Obrony (RMO) jest organem RPP i wspomaga ją w sprawach obronnych, rozpatruje koncepcyjne podejście do problemów polityki wojskowej, współpracy wojskowej członków WNP i uzgadnia wysiłki ministerstw obrony w sprawach realizacji porozumień oraz innych dokumentów z zakresu obrony, a także bezpieczeństwa wojskowego, koordynuje także współpracę wojskową. Opracowuje propozycje dotyczące realizacji wysiłków, skierowanych na: zapobieganie konfliktom zbrojnym na terytorium WNP i jego granicach zewnętrznych, przygotowanie i użycie grup obserwatorów wojskowych w Zbiorowych Siłach Pokojowych Utrzymania Pokoju. Obraduje w zależności od potrzeb, najmniej raz w roku4. Połączony Sztab do spraw Koordynacji Współpracy Wojskowej podlega RMO. Koordynuje współpracę wojskową armii państw członkowskich w prowadzeniu operacji pokojowych i ma koordynować podczas wojny "zewnętrznej". Rada Bezpieczeństwa Zbiorowego (RBZ) nie odgrywa istotnej roli w polityce bezpieczeństwa WNP; zasadnicze decyzje w tej dziedzinie podejmuje RPP. Antyterrorystyczne Centrum - stały organ branżowy koordynujący współpracę organów WNP w walce z terroryzmem międzynarodowym i różnymi przejawami ekstremizmu politycznego oraz religijnego.

Państwowymi organami tworzonego systemu są organy politycznego i wojskowego kierownictwa państw-sygnatariuszy porozumienia.

Efektywność instytucjonalizacji

W dokumentach konstytuujących WNP można odczytać zamysł reintegrcji państw postradzieckich praktycznie we wszystkich dziedzinach6. Próby jej zinstytucjonalizowania podejmowano niejednokrotnie w różnych formułach. Przeważnie jednak sprowadzały się do schematu, w którym Rosja była Jądrem" ekonomicznych związków, jednoczonych na podobieństwo UE.

W latach 1992-1994 była popularna myśl zachowania obszaru ekonomicz-nego byłego ZSRR, a następnie jego reintegracji, czyli odbudowania istniejących wcześniej związków. Była to koncepcja "euroazjatyckiego obszaru ekonomicznego" - Unii Gospodarczej w składzie dwunastu państw, mającej objąć obszar prawie całej Wspólnoty. Odmówił tylko Turkmenistan. Na tak szeroko i głęboko posuniętą integrację partnerzy nie byli przygotowani. Nawet inicjatorka - Rosja - nie miała szczegółowej wizji, a pozostałe państwa nie były tym szczególnie zainteresowane. Moskwa nie ustawała jednak w próbach, zgłaszając kolejne pomysły w innych formułach: dwójkowej, czwórkowej, piątkowej. Zmieniały się również idee leżące u podstaw instytucjonalizacji współpracy. Z czasem skonstatowano, że w warunkach wolnego rynku i rosnącego poczucia suwerenności byłych republik instytucjonalizacja na wzór byłego, choć zmodernizowanego, ZSRR nie ma szans. Nowe pomysły oparte zostały nie na reintegracji, ale instytucjonalizowaniu od nowa postradzieckiego obszaru jako wspólnego obszaru ekonomicznego (WOE) . Niezmienny w tych planach był tylko model, budowanie związków ekonomicznych na wzór UE, który przeszedł kilka okresów dojrzewania - od strefy wolnego handlu do stowarzyszenia walutowego. Niezmienne były też efekty, a raczej ich brak. Inicjujący tę koncepcję rosyjscy politycy nie rozumieli, nie mieli świadomości, że proces integracyjny od Wspólnot do UE trwał dziesiątki lat.

Krach największego projektu - Unii Gospodarczej (układ z września 1993 r.) spowodował przejście do idei integracji o różnych prędkościach i poziomach. Doprowadziło to do regionalizacji postradzieckiego obszaru i współpracy w formie - związki regionalne plus więzi dwustronne. Ponadto planom i spoistości Wspólnoty szczególnie zaszkodził kryzys finansowo-ekonomiczny w Rosji jesienią 1998 r., skrajnie destrukcyjnie wpływając na stan gospodarki państw WNP, umacniając tendencje dezintegracyjne i pobudzając niektóre z nich do samozachowawczego ograniczenia stosunków z Rosją.

W efekcie WNP od początku okazała się strukturą mało efektywną. Większości planów współpracy nie zrealizowano. Wiele porozumień nie uzyskało wsparcia w aktach wewnętrznych ani w międzynarodowych mechanizmach ich realizacji. Około 30% podpisanych w WNP dokumentów nie doczekało się realizacji.

Większość państw WNP nie osiągnęła odpowiedniego poziomu rozwoju techniczno-ekonomicznego nieodzownego do dojrzałości integracyjnej. Państwa te, z ich wąskim asortymentem podstawowych zasobów (paliwo, surowce rolne i mineralne oraz żywność) stały się z konieczności konkurentami walczącymi o rynki zbytu. W efekcie nie tylko słabo uzupełniają się, ale odgradzają się barierami celnymi.

Dominującą rolę na tym obszarze odgrywa Rosja i ona przede wszystkim decyduje o kierunkach i formach integracji oraz sposobie instytucjonalizacji. Pomysłem rosyjskim jest też realizowana w WNP koncepcja integracji wielopoziomowej o różnych prędkościach, wskazująca, że poszczególne części obszaru postradzieckiego traktowane są przez Moskwę niejednakowo. Spowodowane jest to umacniającą się wielokierunkowością polityki zagranicznej większości podmiotów wspólnotowych i powstaniu wśród nich kilku koalicji, co może nasuwać wniosek o dzieleniu się obszaru postradzieckiego na części.

Mimo licznych porozumień i powołaniu organów mających usprawnić funkcjonowanie Wspólnoty rozbieżności interesów poszczególnych państw oraz obawa przed dominacją Moskwy nie pozwoliły na stworzenie sprawnie funkcjonującego organizmu integracyjnego. Nie bez znaczenia był także fakt, że Rosja nie wypracowała koncepcji długofalowej strategii w odniesieniu do WNP. Członkowie WNP różnią się dynamiką interpretacją i zakresem realizacji przyjętych postanowień. Analiza sytuacji i tendencji przemian pozwala wątpić w możliwość znalezienia silnego wspólnego czynnika integracyjnego w najbliższej przyszłości.

Prointegracyjne ukierunkowanie mają natomiast czynniki, których źródłem jest wspólny radziecki rodowód. Przede wszystkim jest to przejęty po ZSRR wertykalny charakter stosunków między byłymi republikami i Moskwą. Ta zależność spaja je z Rosją, a jednocześnie ze Wspólnotą Kreml i niektóre państwa (Białoruś, Tadżykistan, Kirgistan) starają się zachować i umocnić ten system. Inne republiki (Ukraina, Azerbejdżan) dążą do osłabienia lub zracjonalizowania zależności od Moskwy i dywersyfikacji kontaktów w płaszczyźnie poziomej, ale żadne (nawet Gruzja) nie chce go zerwać.

Wszyscy, choć w różnym stopniu, są zainteresowani pomocą Rosji, mimo iż sposoby realizacji ich interesów są często sprzeczne z rosyjskimi i w długoterminowej perspektywie zakładają przełamanie bezalternatywnej zależności od Moskwy. Dotyczy to również najbardziej lojalnych względem Moskwy: Białorusi, Kirgistanu i Kazachstanu. Przykładem jest dążenie Mińska do zwiększenia niezależności energetycznej. Rosja bowiem wspiera niektóre byłe republiki, udzielając im różnorodnych preferencji gospodarczych, będących głównym, choć już malejącym, źródłem ich pośredniego subsydiowania. Moskwa jest także ogromnym rynkiem pracy dla wielomilionowej legalnej i nielegalnej migracji zarobkowej z państw WNP. Od 2005 r. Kreml z przyczyn politycznych i ekonomicznych racjonalizuje politykę w tym zakresie, zastępując iluzję postradzieckiego braterstwa rachunkiem ekonomicznym i politycznym.

Niemniej Wspólnota trwa i podejmuje próby reformowania. Świadczą o tym decyzje z ostatniego szczytu, w którym wzięło udział dziewięć państw (bez Białorusi i Ukrainy). Wśród przyjętych dokumentów znajdują się Koncepcja dalszego rozwoju WNP i Plan podstawowych przedsięwzięć dotyczących jej realizacji. Potwierdzono w nich, że podstawowym, długofalowym celem WNP jest budowanie ekonomicznego i politycznego zintegrowanego stowarzyszenia zainteresowanych państw, zapewniającego ich efektywny rozwój. Ustalono też priorytetowe kierunki działania: integrację ekonomiczną zapewnienie stabilności i bezpieczeństwa, współpracę w sferze humanitarnej.

W sferze ekonomicznej przewiduje się m.in.: wprowadzenie reżimu wolnego handlu na szeroką skalę, budowanie sieci korytarzy transportowych na obszarze WNP, pogłębienie współpracy energetycznej z wydobyciem i transportem węglowodorów włącznie, realizację wspólnych dużych inwestycji, tworzenie grup finansowo-przemysłowych i korporacji transnarodowych. Jednym z najbardziej pożądanych obszarów współpracy pozostaje sfera bezpieczeństwa, walka z przestępczością umocnienie stabilności międzynarodowej, przeciwdziałanie nowym zagrożeniom. W sferze humanitarnej podstawowy pozostaje dalszy rozwój wspólnych przestrzeni: oświatowej, naukowej, informacyjnej i kulturalnej.

Współpracy w sferze bezpieczeństwa i walki z przestępczością nadano szczególny priorytet. Świadczą o tym m.in. przyjęte dokumenty: Międzypaństwowy program wspólnych przedsięwzięć w walce z przestępczością na lata 2008-2010; Program współpracy państw-uczestników WNP w walce z nielegalnym obrotem środkami narkotycznymi, psychotropowymi na lata 2008-2010 i Program współpracy państw-uczestników w walce z terroryzmem i innymi siłowymi przejawami ekstremizmu na lata 2008-2010.

Analiza przyjętych dokumentów i problemów w nich zawartych wskazuje, że Rosja znalazła poparcie wśród większości państw WNP i dąży do zdynamizowania ociężałej dotychczas Wspólnoty. Jest też świadectwem, że Moskwa schładza współpracę z Zachodem i poszukuje wsparcia w bliskiej zagranicy. Usiłuje też umocnić dominację na obszarze WNP, szczególnie w tak ważnej sferze jak wspólna polityka energetyczna. Wymienione zagrożenia są czynnikiem łączącym i pozwalają na zbliżenie interesów.

Gdyby realizacja przyjętych ustaleń poszła śladem poprzednich, to WNP i tak przetrwa jako organizacja wygodna dla wszystkich, pozwala bowiem utrzymać jej organy jako instytucjonalne forum konsultatywne ułatwiające współpracę wszystkim państwom, a przede wszystkim Rosji. Nie grozi natomiast nadmiernym nasileniem ingerencji Moskwy w ich politykę zagraniczną i wewnętrzną.

Ocena

Zarówno w trakcie powstawania WNP, jak i później nie było wystarczającego wzajemnego zrozumienia wśród państw członkowskich dla wielu zasadniczych problemów.

Baza prawna Wspólnoty została w znacznej mierze uzależniona od zmieniającej się koniunktury politycznej.

Przyjmowane dokumenty miały w przewadze deklaratywny charakter, tworzone liczne struktury były niesprawne, a mechanizm WNP okazał się skupiskiem różnych organów, których działalność nie dawała oczekiwanych wyników.

Baza prawna posiada szereg istotnych wad i nierozwiązanych problemów, niepozwalających na progresywny rozwój WNP jako organizacji integracyjnej, a nie tylko organizacji współpracy.

Ostrożny, a niekiedy nieufny stosunek państw postradzieckich do nadania organom Wspólnoty funkcji ponadnarodowych spowodował, że nie utworzono nawet takich mechanizmów wykonawczych, które funkcjonują na płaszczyźnie międzypaństwowej i nie wymagają poziomu ponadnarodowego.

Wspólnota jest strukturą o luźnych więzach, bez efektywnego systemu odpowiedzialności za wykonywanie przyjętych zobowiązań. Ponad połowa członków nie przyłączyła się do ogromnej liczby umów i porozumień. Według rosyjskich źródeł we Wspólnocie wykonuje się nie więcej niż 10% przyjętych zobowiązań.

Wspólnota nikomu specjalnie nie przeszkadza, jest bowiem wygodną platformą dialogu nie tylko dla przywódców państw członkowskich, ale też władz resortowych i elit biznesu.

Werbalnie jednym z niezmiennych zwolenników Wspólnoty jest Białoruś. Jednakże problemy integracyjne związane z Państwem Związkowym oraz racjonalizowanie przez Rosję cen ropy naftowej i gazu działają dezintegracyjnie.

W perspektywie Moskwa może zachować rzeczywiście sojusznicze stosunki tylko z państwami Azji Środkowej: Kazachstanem, Uzbekistanem, Tadżykistanem i Kirgistanem. Jednakże u ich podstaw nie leżą interesy polityczne, a pragmatyczne związane z ropo- i gazociągami oraz liniami energetycznymi.

Choć większość państw członkowskich odnosi się sceptycznie do perspektyw Wspólnoty, to będzie ona trwać nadal. Setki zawartych porozumień wielostronnych mimo wszystko łączą postradzieckie państwa, tworząc swoisty system sieciowy. Rozpad WNP oznaczałby rozpad tego systemu, co wpłynęłoby bardzo negatywie na życie milionów ludzi.

Źródło: A. Legucka, K. Malak (red.), Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw, Warszawa 2008.

Zobacz też:

Newsletter



Wiadomość HTML?

Używamy informacji zapisanych za pomocą cookies w celach statystycznych i w celu dostosowania strony do indywidualnych potrzeb użytkowników. Ustawienia cookies mogą być kontrolowane za pomocą przeglądarki.

EU Cookie Directive Module Information