NAFTA - Północnoamerykańska Strefa Wolnego Handlu

Porozumienie o powołaniu do życia Północnoamerykańskiej Strefy Wolnego Handlu (North American Free Trade Agreement - NAFTA) zostało podpisane przez prezydentów USA, Meksyku i premiera Kanady 31 grudnia 1992 r. Na ratyfikację jednak musiało czekać ponad rok, wywołało ono bowiem wyraźne wewnętrzne opory we wszystkich trzech stronach umowy - w Meksyku, Kanadzie i USA. W pierwszym z nich, Meksyku, były one stosunkowo najmniejsze i dotyczyły głównie rolników ze stanu Chiapas, dla których otwarcie granic mogło oznaczać upadek ich niewielkich gospodarstw. W Kanadzie ratyfikacja pociągnęła za sobą zmianę układu politycznego - rządząca Partia Konserwatywna utraciła w wyborach na jesieni 1993 r. znakomitą większość miejsc w parlamencie. Debata o NAFTA w Stanach Zjednoczonych podzieliła Kongres niemal na pół (243 kongresmenów było "za", 200 "przeciw") i do ostatniego dnia przed debatą trwała walka o głosy dla NAFTA. Zakończyła się sukcesem. NAFTA weszła w życie 1 stycznia 1994 r.

NAFTA jest specyficznym rodzajem strefy wolnego handlu. Nim powstała, oceny szans jej powodzenia wśród ekonomistów były bardzo podzielone. Jednym z warunków powodzenia strefy wolnego handlu jest bowiem podobny poziom rozwoju gospodarczego (sensu largo rzecz jasna) wszystkich stron ją tworzących. Ten warunek w przypadku NAFTA nie był spełniony. Oto bowiem dwie duże, silne ekonomicznie gospodarki (które już wcześniej związane były umową o preferencjach celnych CUSFTA) zawarły porozumienie ze słabym, od niedawna reformującym się Meksykiem. Dysproporcja potencjałów i poziomów rozwoju gospodarczego (wysoko rozwinięte gospodarki USA i Kanady z rozwijającą się gospodarką Meksyku) była na tyle znacząca, iż niektórzy ekonomiści pokusili się o prognozy klęski takiego układu. Układ, w tych okolicznościach, postrzegany był jako specyficzny rodzaj eksperymentu - czy z ekonomicznego punktu widzenia liberalizacja wymiany między państwami o znacznej różnicy potencjałów może przynieść korzyści wszystkim uczestnikom tego porozumienia?

Każde a państw uczestniczących w porozumieniu miało nieco inne oczekiwania związane z NAFTA. W przypadku motywów Stanów Zjednoczonych dominowały elementy polityczne. Chodziło bowiem o utrzymanie proamerykańskiej polityki Meksyku oraz utwierdzenie przemian gospodarczych, jakie podjęto w tym kraju od połowy lat 80. Meksyk jako przykład udanych reform miał stanowić atrakcyjny wzór do naśladowania dla innych państw zachodniej hemisfery.

Nieobce były Stanom Zjednoczonym przesłanki natury ekonomicznej, które zadecydowały o udziale w NAFTA. Dominowały wśród nich rachuby na ograniczenie nielegalnej emigracji z Meksyku, na rozwój południowych stanów (Kalifornii, Teksasu, Nowego Meksyku czy Arizony), na rozwój niektórych sektorów gospodarki (głównie energetycznego), a także na niskie ceny towarów importowanych z Meksyku (co jest atrakcyjne dla amerykańskiego konsumenta) oraz na wzrost eksportu do Meksyku (a co za tym idzie - wzrost zatrudnienia w amerykańskich przedsiębiorstwach produkujących na ten rynek). Ponadto realizacja koncepcji NAFTA była rodzajem zapewnienia ciągłości wizji polityki Stanów Zjednoczonych wobec pozostałych państw obu Ameryk. Już w koncepcji Ronalda Reagana to właśnie liberalizacja handlu, swoboda inwestycji i wreszcie polityka, która ułatwiałaby nierestrykcyjne rozwiązywanie kwestii ekonomicznych, były gwarancją dobrobytu. Bush zmodyfikował tę koncepcję, nadając jej postać trade, not aid (handel zamiast pomocy), podkreślając, iż to właśnie wolny handel jest najlepszym gwarantem stabilnych, wewnętrznych reform.

W przypadku Kanady i Meksyku dominowały natomiast motywy ekonomiczne, choć w każdym z tych państw wynikały z nieco innych przesłanek: w przypadku Meksyku - z dysproporcji rozwojowych (to właśnie małe i średnie państwa są największymi beneficjantami integracji), w przypadku Kanady natomiast - z tradycyjnych już "liberalizujących" związków ze Stanami Zjednoczonymi. Za istotne czynniki warunkujące udział obu tych państw w NAFTA można uznać to, iż USA były dla nich zawsze geograficznie naturalnym, handlowym partnerem, komplementarność posiadanych zasobów gwarantowała sukces wymiany. W przypadku Meksyku istotnym czynnikiem był wzrost znaczenia maquiladoras.

Prócz zasygnalizowanych tu motywów dla samego Meksyku istotnie było także postrzeganie liberalizacji handlu w strefie jako kontynuacji reform zapoczątkowanych w połowie lat 80. Wśród nich bowiem celem było także otwieranie się gospodarki. To i inne reformy (m.in. prywatyzacja, swoboda inwestowania w Meksyku przez kapitał zagraniczny) zapewniły Meksykowi stały wzrost ekonomiczny. Naturalnym krokiem dla utrzymania tej tendencji był udział Meksyku w NAFTA.

Dla Kanady NAFTA to w zasadzie CUSFTA-Plus, albowiem uzgodnienia podjęte w ramach CUSFTA zostały włączone do układu konstytuującego NAFTA. Prócz tego kanadyjskie banki były mocno zaangażowane w meksykański dług, zatem związki z Meksykiem "ubezpieczały" niejako finansowe zaangażowanie Kanady w tym kraju. Ponadto udział w takim ugrupowaniu miał jej zapewnić w przyszłości partycypację w nowym, obejmującym cała zachodnią hemisferę, układzie.

W przypadku obu państw pojawiły się także motywy polityczne. Znacznie silniejsze były w przypadku Kanady, która czuła się zdominowana przez USA. Udział trzeciego partnera mógł zrównoważyć dominację Stanów Zjednoczonych na kontynencie północnoamerykańskim. Dla Meksyku udział w takim układzie jak NAFTA traktowany był prestiżowo, a także jako gwarancja udanych reform realizowanych dzięki dalszemu rozwojowi gospodarczemu.

Cele i zasady NAFTA zostały sprecyzowane w rozdziale I, art. 102 Układu. Są to:

  • eliminacja barier handlowych i ułatwienia w handlu towarami i usługami pomiędzy sygnatariuszami Układu;
  • wspieranie warunków uczciwej konkurencji w strefie wolnego handlu;
  • znaczący wzrost możliwości inwestowania na swoim terytorium;
  • zapewnienie odpowiedniej i efektywnej protekcji oraz wzmocnienie praw własności intelektualnej na terytorium sygnatariuszy Układu;
  • stworzenie efektywnych procedur umożliwiających wprowadzenie i stosowanie Układu, a także wspólne administrowanie i rozwiązywanie sporów;
  • stworzenie ram dla dalszej trójstronnej, regionalnej i multilateralnej współpracy umożliwiającej osiągnięcie i wzmocnienie korzyści wynikających z tego Układu.

Układ składa się z ośmiu części, z których każda dzieli się na rozdziały. W sumie jest ich dwadzieścia dwa.

Główne postanowienia NAFTA można podzielić na 11 obszarów. Zostaną tu omówione najważniejsze spośród nich. Pierwszy, najważniejszy dla każdej strefy wolnego handlu, to cła. W myśl układu cła w ogóle nie dotyczyły towarów, które spełniały reguły pochodzenia . Redukcje ceł dotyczyły w zasadzie głównie Meksyku, albowiem między Kanadą i USA zostały wyeliminowane w 70% w ramach CUSFTA. Harmonogram liberalizacji został przewidziany na 10-15 lat. Został on rozłożony na cztery etapy zgodnie z grupami towarowymi , licząc od stanu na dzień 1 lipca 1991 r. I tak od momentu wejścia układu w życie, tj. 1 stycznia 1994 r., miały zostać zniesione cła na towary kategorii A, od 1 stycznia 1998 - na towary grupy B, od 1 stycznia 2003 na towary grupy C oraz od 1 stycznia 2008 - na towary grupy C+l. Liberalizacja ta ma charakter asymetryczny - towary meksykańskie będą miały pełny dostęp do rynku amerykańskiego i kanadyjskiego od 2008 r., natomiast amerykańskie i kanadyjskie na rynek meksykański od 2010 r.

Kolejnym obszarem był handel artykułami rolnymi, uregulowany umowami dwustronnymi wcześniej w ramach CUSFTA między Kanadą i USA i w ramach NAFTA między USA i Meksykiem oraz Kanadą i Meksykiem. Pierwsza z nich przewidywała całkowitą liberalizację ceł i licencji importowych w handlu tymi artykułami oraz eliminację pozostałych barier w ciągu 10-15 lat. W umowie Meksyku z Kanadą obniżki były mniejsze - albowiem w dniu wejścia układu w życie liberalizacji podlegało tylko 85% meksykańskiego eksportu rolnego do Kanady. Likwidacja pozostałych opłat miała nastąpić w ciągu 10 lat.

Reguły pochodzenia w NAFTA opierają się na dwóch zasadach. Towary spełniające te reguły to te, które zostały w pełni wyprodukowane w krajach NAFTA lub w zasadniczy sposób przetworzone w tych państwach (praktycznie co najmniej 60% "zawartości NAFTA") . Najbardziej restrykcyjne reguły pochodzenie zostały wprowadzone w sektorze samochodowym i tekstylnym. W tym pierwszym "zawartość NAFTA" nie może być mniejsza niż 50% w ciągu 4 lat, 56% w ciągu kolejnych 4 lat i 62,5% w latach następnych przy produkcji samochodów osobowych, lekkich ciężarówek, skrzyń biegów i silników. W przemyśle tekstylnym i odzieżowym wprowadzono 10-letni okres znoszenia ceł na wyroby odzieżowe i 8-letni na wyroby tekstylne. Udział "zawartości NAFTA" w towarach tych wynosi 100%, zatem muszą być także szyte w granicach NAFTA.

Znacznie została zliberalizowana wymiana usług - ustalona została lista usług objętych klauzulą narodową. Istnieje ponadto pełna otwartość rynków żeglugowych, a także otwarcie sfery usług bankowych i ubezpieczeniowych dla firm amerykańskich i kanadyjskich. Umożliwiło to zakładanie ich filii w Meksyku. Pełna liberalizacja w tym zakresie miała nastąpić do 2000 r.

W zakresie reguł konkurencji NAFTA częściowo odwoływała się do postanowień Rundy Urugwajskiej GATT. Tak było w odniesieniu do subsydiów. Procedury antydumpingowe natomiast pozostawione zostały w gestii państw, przy czym Meksyk miał dostosować swoje przepisy i procedury do kanadyjskich i amerykańskich.

Do kodeksu GATT oraz do uzgodnień w ramach CUSFTA postanowiono odwołać się także w kwestii zakupów rządowych, rozszerzając je na Meksyk.

Zapisy NAFTA odnoszące się do inwestycji bezpośrednich stworzyły doskonałe warunki dla przepływu kapitału. Poza pewnymi sektorami zniesiono wszelkie ograniczenia w dokonywaniu zagranicznych inwestycji bezpośrednich w ramach rynków NAFTA. Wyjątki to przemysł energetyczny w Meksyku, przemysły związane z kulturą w Kanadzie oraz transport morski w USA. Wprowadzony został mechanizm arbitrażowy inwestor-rząd, który umożliwia firmom skorzystanie z arbitrażu międzynarodowego, jeśli rząd naruszy przepisy inwestycyjne lub prowadzi praktyki monopolistyczne.

Na początku tego roku minęło pierwsze dziesięciolecie NAFTA. Z tej perspektywy można pokusić się o jej ocenę. W jakich dziedzinach doprowadziła do polepszenia sytuacji, a w jakich do pogorszenia? Pozytywnie wpłynęła na wzrost gospodarczy krajów w niej uczestniczących. Dotyczy to zwłaszcza wzrostu wzajemnych obrotów handlowych oraz inwestycji zagranicznych. Jak twierdzą eksperci Banku Światowego, kraje NAFTA bez NAFTA miałyby eksport niższy o 25%, natomiast bezpośrednie inwestycje zagraniczne byłyby niższe o 40%. Największym beneficjantem okazał się w tej dziedzinie Meksyk. Obrony handlowe w branży przemysłowej między Meksykiem i USA wzrosły z 11 mld USD w 1995 do 26 mld USD w 2001 r. Dużo gorzej wygląda bilans Meksyku w handlu usługami i towarami rolnymi. Tutaj Meksyk notuje deficyt handlowy wysokości 5 mld USD. W Meksyku PKB per capita wynosił w 2003 r. 5920 USD, natomiast bez NAFTA byłby o około 300 USD niższy.

Okazało się także, iż obawy o spadek konkurencyjności siły roboczej w Meksyku, zwłaszcza w odniesieniu do pierwszego etapu funkcjonowania NAFTA, były nieuzasadnione. Godzina pracy z Meksyku była wciąż 10 razy tańsza niż w USA (wynosi min. 60 centów). Tylko w maquiladoras w okresie funkcjonowania NAFTA powstało ok. 550 tys. miejsc pracy. O ile poziom zatrudnienia w tych przedsiębiorstwach w 1993 r. wynosił ponad 500 tys., o tyle w 2001 - 1,3 min, w kolejnych jednak latach spadł do poziomu nieco ponad 1 min. USA rozpoczęły bowiem przenoszenie inwestycji bezpośrednich do regionów jeszcze tańszej siły roboczej - do Azji, głównie Chin.

Spadek zatrudnienia nastąpił jednak w meksykańskim rolnictwie. Zatrudnienie w tym sektorze gospodarki spadło na przestrzeni lat 1993-2002 o 1,3 min osób, tj. ok. 16%. Nie spełniły się przy tym oczekiwania, iż wzrost wymiany z Meksykiem pobudzi produkcję w USA i zwiększy zatrudnienie.

Nie sprawdziły się także rachuby na spadek migracji z Meksyku do USA. W 1990 r. w USA pracowało nielegalnie 2 min Meksykanów, w 2000 zaś - już 4,8 min.

Obszarem, w którym można dostrzec efekty NAFTA jest także ochrona środowiska. Mechanizm NAFTA bowiem stwarza sprzyjające okoliczności dla wymiany starych, zanieczyszczających fabryk, na nowe, stosowanie bezpiecznych technologii, aż wreszcie wymusza przestrzeganie przepisów w zakresie ochrony środowiska.

Pozytywne skutki NAFTA dla Meksyku zostały ograniczone przez załamanie rynku finansowego w tym kraju, które przyniosło do połowy stycznia 1995 r. 70-procentową dewaluację peso. Przyczynami tego kryzysu były m.in.: rosnący deficyt bilansu obrotów bieżących i niepokoje wewnętrzne (wybuch powstania w Chiapas, niewypełnianie przez rząd obietnic w odniesieniu do najbiedniejszych warstw społecznych), inwestycje zagraniczne w Meksyku miały postać głównie inwestycji portfelowych (ok. 70%), zatem bardziej podatnych na czynniki koniunkturalne. Kryzys doprowadził do odpływu kapitału zagranicznego z Meksyku (tygodniowy odpływ kapitału szacowano wówczas na 1,5 mld USD), wzrostu inflacji z 4 do 19%, spadku stopy wzrostu w stosunku do planowanego o 2,5%, do poziomu 1,5%. Pomocy Meksykowi udzieliły USA i Kanada w postaci kredytu w wysokości odpowiednio 9 mld USD i 1 mld USD, w praktyce jednak całkowita pomoc dla Meksyku wyniosła 50,8 mld USD . Wydaje się, iż nie byłaby tak znaczna bez NAFTA. Są jednak tacy, którzy twierdzą, iż nie byłoby kryzysu w Meksyku, gdyby nie NAFTA.

Koncepcja rozszerzenia NAFTA na obszar obu Ameryk pojawiła się jako efekt szczytu, który odbył się w początkach grudnia 1994 r. w Miami. W końcowej deklaracji szczytu przewidziano uzgodnienie do końca 2005 r. traktatu o wolnym handlu, który obejmowałby obszar obu Ameryk (AFTA lub FTAA). Ostatnie spotkanie w ramach negocjacji odbyło się podczas VIII Amerykańskiego Forum Biznesu oraz Forum Ministerialnego w dniach 17-21 listopada 2003 r. w Miami. FTAA ma obejmować wszystkie państwa zachodniej hemisfery z wyjątkiem Kuby. Zatem byłby to największy obszar swobodnej wymiany - z 800 milionami konsumentów i PKB wynoszącym 14 trylionów USD. Tymczasem dyskusje wciąż trwają i dotyczą głównie branż oraz sektorów chronionych w poszczególnych państwach-stronach Układu. Od skłonności do kompromisu w tych kwestiach zależy sukces FTAA. Spory dotyczą tymczasem klauzuli własności intelektualnej (chodzi o tanie leki w dotkniętych AIDS krajach Ameryki Centralnej i Południowej), dostępu do rynków rolnych (głównie Brazylii do USA) czy rynków finansowych i technologicznych (USA do Brazylii).

Utworzenie NAFTA było naturalnym skutkiem procesu regionalizacji współpracy ekonomicznej, która od II wojny światowej jest jednym z głównych trendów w międzynarodowych stosunkach gospodarczych. Jako eksperyment można ją uznać za sukces. Jednocześnie powodzenie NAFTA dało asumpt do planów jej rozszerzenia na wszystkie niemal państwa zachodniej hemisfery. Wydaje się, iż może nie do 2005 r., ale w dalszej perspektywie, na nieco innych zasadach, ma szanse powodzenia także FTAA.

Źródło: T. Łoś-Nowak (red.), Organizacje w stosunkach międzynarodowych: istota-mechanizmy działania-zasięg, Wrocław 2004.

Newsletter



Wiadomość HTML?