Polityka zagraniczna - uwarunkowania i instrumenty

Polityka zagraniczna jest wprawdzie integralną częścią polityki państwowej, jednak posiada wyraźnie zaznaczoną specyfikę. Po pierwsze, o ile politykę w ogóle mogą uprawiać aktorzy "podpaństwowi" (partie i inne organizacje polityczne), o tyle polityka zagraniczna może być tylko polityką państwa. Po drugie, politykę zagraniczną uprawia się w bardzo odmiennym - niezhierarchizowanym, poliarchicznym - środowisku, jakim jest środowisko międzynarodowe państwa, gdzie podległość jest zastąpiona współzależnością w ramach pluralistycznej zbiorowości uczestników. Po trzecie, wynika z tego odmienność jej treści, sposobów (instrumentów) i zasięgu działania, a także - ze względu na współzależność oraz większą trwałość norm i zobowiązań międzynarodowych - większa niż w polityce wewnętrznej ciągłość w odniesieniu do uczestnictwa państwa w poszczególnych stosunkach.

Generalnie, przez politykę zagraniczną należy rozumieć zorganizowany i skierowany na zewnątrz wysiłek państwa, podporządkowany osiąganiu jego żywotnych interesów, który wyraża się w kształtowaniu jego zewnętrznego otoczenia (tworzeniu i sprzyjaniu relacji oraz sytuacji korzystnych, zapobieganiu i usuwaniu sytuacji niekorzystnych). Uważa się, iż historycznie polityka zagraniczna została najwcześniej wyodrębniona spośród całokształtu polityki państwowej. Nic też dziwnego, że w epoce narodzin państw narodowych, epoce J. Bodina i N. Machiavellego, powszechna była teza o prymacie najpełniej wyrażającej rację stanu polityki zagranicznej nad polityką wewnętrzną. W owym czasie rację stanu określał i realizował monarcha i otaczający go dwór. Trwający od końca XVIII w. aż po nasze czasy proces upodmiotawiania narodów i społeczeństw doprowadził do uspołecznienia polityki zagranicznej. Uspołecznienie nie oznacza w tym wypadku utraty przez państwo monopolu na politykę zagraniczną. Oznacza jedynie, że społeczeństwo, przez demokratyczne procedury, opinię publiczną (media), organizacje pozarządowe, w tym gospodarcze grupy interesu i nacisku, ma wpływ na politykę zagraniczną. Polityka zagraniczna wyraża w ten sposób interesy "rządzonych", a nie jedynie "rządzących". Nie oznacza to zarazem, że polityka zagraniczna stała się prostą funkcją polityki wewnętrznej. W epoce otwartości i współzależności społeczeństw do funkcji polityki zagranicznej należy także takie oddziaływanie na politykę wewnętrzną które zapewni państwu (narodowi, społeczeństwu) zgodność jego rozwoju z dominującymi w jego otoczeniu tendencjami rozwojowymi. W zależnościach pomiędzy polityką wewnętrzną i zagraniczną pojawiają się zatem sprzężenia zwrotne. Reasumując, istotą zagadnienia nie jest określanie prymatu jednej polityki nad drugą lecz postrzeganie polityki zagranicznej jako integralnej, choć posiadającej swą specyfikę, części polityki państwa, której funkcje koncentrują się na żywotnych dla państwa kwestiach bezpieczeństwa zewnętrznego, suwerenności i rozwoju.

O treści polityki zagranicznej, jej celach i instrumentach, a w rezultacie o tym, w jaki sposób państwo współtworzy stosunki międzynarodowe, decyduje wiele czynników zwanych także uwarunkowaniami. Z reguły dzieli się je na wewnętrzne i zewnętrzne, obiektywne i subiektywne. W tym miejscu należy wskazać na kilka najważniejszych.

Należy do nich przede wszystkim terytorium lub, szerzej, środowisko geograficzne państwa. Chodzi o wielkość terytorium, przebieg granic (ich oparcie lub nie o granice naturalne), sąsiedztwo. Wprawdzie historia negatywnie zweryfikowała próby jednoczynnikowego wyjaśniania polityki państw determinizmem geograficznym (teorie geopolityczne, popularne od końca XIX w. do II wojny światowej), lecz niewątpliwie środowisko geograficzne nie pozostaje bez wpływu na politykę zagraniczną. Dotyczy to zwłaszcza mocarstw oraz państw o bardzo specyficznym położeniu geograficznym (np. wyspiarskim czy trudnym klimatycznie), a także państw, których granice są z różnych powodów kwestionowane przez sąsiadów. Rola terytorium może wzrastać w połączeniu z innymi czynnikami, zwłaszcza świadomościowym (doktryny) czy ludnościowym (narodowościowym).

Znaczenie ludności jako czynnika warunkującego politykę zagraniczną zależy od jej liczby (potencjału), a także jej struktury, zwłaszcza narodowościowej. Potencjał ludnościowy zawiera w sobie również relację między terytorium a liczbą ludności (gęstość zaludnienia), która w powiązaniu z poziomem rozwoju gospodarczego może być źródłem migracji oraz zjawiska eksplozji demograficznej (przeludnienie, problem wyżywienia) lub starzenia się społeczeństw.

Najbardziej dynamiczny charakter mają uwarunkowania ekonomiczne, w których mieszczą się bogactwa naturalne, ogólny potencjał gospodarczy, poziom rozwoju, zaawansowanie technologiczne, typ ustroju i polityki gospodarczej, polityka pieniężna, inwestycje i handel zagraniczny, przynależność do określonych ugrupowań gospodarczych. Potencjał, struktura i dynamika gospodarki pozwalają nierzadko przełamywać niedostatek lub "mankamenty" innych czynników. Górzysta i uboga w przeszłości Szwajcaria stała się potęgą finansową oraz w przemyśle precyzyjnym. Niewielkie i pustynne terytorium Izraela Żydzi zamienili w kraj dobrobytu, zaawansowanych technologii oraz eksportujący żywność na rynki europejskie. Chociaż Federacja Rosyjska posiada największe na świecie terytorium oraz największe zasoby naturalne jest krajem gospodarczo słabo rozwiniętym, gdzie dziesiątki milionów ludzi żyją w ubóstwie, a silne uzależnienie od kapitału obcego ogranicza politykę zagraniczną Moskwy (i to pomimo mocarstwowego potencjału nuklearnego i własnego programu kosmicznego). Jest to spuścizna po ustroju politycznym i gospodarczym komunistycznego ZSRR.

Od potencjału gospodarczego zależy nie tylko bezpieczeństwo ekonomiczne państwa i jego suwerenność de facto, lecz także możliwości państwa w sferze militarnej, zarówno obronne, jak i ekspansywne. Kraj słaby gospodarczo i militarnie musi się liczyć z przedmiotowym traktowaniem przez silniejszych sąsiadów. Nowoczesny potencjał militarny stanowi osłonę i wsparcie dla aktywnej polityki zagranicznej w różnych jej dziedzinach.

Ważnym wyznacznikiem polityki zagranicznej jest czynnik ustrojowy. Jego rola była szczególnie widoczna w okresie zimnej wojny. Odmienność ustrojowa mająca swoje źródło w antagonistycznych różnicach ideologicznych była przyczyną polaryzacji świata oraz jedności i solidarności polityki zagranicznej państw tworzących zwalczające się ugrupowania (bloki). Po upadku komunizmu i w perspektywie rozprzestrzeniania się ustrojów demokratycznych czynnik ustrojowy zdaje się nieco tracić na znaczeniu. Ustrój wewnętrzny pozostaje jednak np. kryterium przynależności do pewnych instytucji wielostronnych. Warunkiem przynależności do Rady Europy jest demokratyczny ustrój państwowy; jeszcze bardziej rygorystyczne kryteria ustrojowe obowiązują w Unii Europejskiej. Podział Wschód-Zachód został zastąpiony przez znacznie mniej ostry podział na kraje demokratyczne i niedemokratyczne.

Ustroje państwowe są w niemałym stopniu określane przez uwarunkowania kulturowe i religijne. To one również dają o sobie znać w polityce zagranicznej państw, które tworzą trwalsze związki czy przejściowe koalicje kierując się tymi wyznacznikami, zwłaszcza wtedy, gdy odczuwają zagrożenie zewnętrzne dla wartości wspólnych danej kulturze czy religii.

Należy wreszcie wskazać na obszerną niejednorodną grupę uwarunkowań subiektywnych (aczkolwiek kulturowe i religijne do niej częściowo należą), do której zaliczamy koncepcje i doktryny polityki zagranicznej, świadomość społeczną zjawiska percepcji i mispercepcji, a także czynnik osobowościowy. Partie polityczne, wybitni politycy, w tym ministrowie spraw zagranicznych, kierują się w swoim działaniu przesłankami ideologicznymi czy światopoglądowymi, które znajdują wyraz w wielkich planach, koncepcjach, projektach konkretnych rozwiązań międzynarodowych lub też mających na celu realizację partykularnych interesów państwowych. Celem jednych projektów jest zacieśnianie współpracy międzynarodowej (np. jedności, integracji europejskiej), inne zaś prowadzą do konfliktów międzynarodowych. Na czele państw stoją niekiedy politycy o chorobliwych ambicjach, wykazujący fascynacje czy obsesje na jakimś tle, a także ludzie chorzy, w tym cierpiący na dolegliwości psychiczne. Ich czyny mają-częściej doraźny, czasem długofalowy - wpływ na politykę państw i sytuację międzynarodową. Konsekwencje ich działań mogą być szczególnie głębokie, gdy stoją oni na czele państw niedemokratycznych, w których brakuje mechanizmów zabezpieczających przed takimi przypadkami (problem usuwalności przywódców). W demokracjach, w których o zwycięstwie wyborczym decyduje "medialność" pretendenta, problem polega na tym, że do zwycięstwa są potrzebne inne kompetencje niż te, które są niezbędne do należytego sprawowania władzy lub wypełniania innej funkcji publicznej.

Klasyfikacja uwarunkowań polityki zagranicznej nigdy nie jest zadowalająca. Sporna może być hierarchia, znaczenie oraz treść poszczególnych czynników. Niektórzy autorzy posługują się w tym kontekście formułą pola polityki zagranicznej, zawierającego podstawowe składniki określające ją jako strukturę i proces. W. Kostecki wyodrębnia cztery takie składniki: struktury społeczne (wpływ grup społeczno-zawodowych, grup interesu), gospodarkę (organizację życia gospodarczego, tendencje rozwojowe), wartości ideologiczne (wizje rzeczywistości, systemy wartości), świadomość społeczną (postawy, orientacje światopoglądowe opinii publicznej) . Najważniejsze jest jednak, aby - ilekroć bada się źródła i motywy poczynań państw na scenie międzynarodowej - mieć świadomość, że wszystkie te czynniki z reguły występują łącznie, w specyficznym, innym dla każdego kraju i sytuacji, powiązaniu oraz podlegają nieustannym zmianom w czasie.

Przez strukturę polityki zagranicznej rozumie się jej cele, zasady, którymi się powoduje oraz jej kierunki (kręgi) w sensie geograficznym lub geopolitycznym. W politologii oraz nauce o stosunkach międzynarodowych spotyka się liczne klasyfikacje celów polityki zagranicznej, w zależności od kryteriów, którymi posługują się autorzy takich klasyfikacji . Według kryterium horyzontu czasowego można mówić o celach długo-, średnio- i krótkofalowych. Według znaczenia wyróżnia się cele podstawowe (żywotne), główne (ważne w danym okresie) oraz drugorzędne. Według treści stosuje się typologię wyodrębniającą cele egzystencjalne (bezpieczeństwo, przetrwanie), koegzystencjalne (zaspokajające potrzeby państwa w zakresie jego roli, przynależności i współpracy międzynarodowej) oraz funkcjonalne (odnoszące się do różnych form regulacji, informacji, procedur decyzyjnych itp. - służą skuteczności osiągania pierwszych dwóch typów celów). R. Zięba przekonująco proponuje wyodrębnienie czterech podstawowych, zbiorczych celów polityki zagranicznej wszystkich państw:

  1. bezpieczeństwa państwa w stosunkach międzynarodowych, czyli jego prze-trwania, integralności terytorialnej, niezależności politycznej, poziomu i perspektyw rozwoju (jakość życia społeczeństwa);
  2. wzrostu jego siły materialnej i moralnej, czyli wzrostu jego potencjału i wpływu, rozwoju gospodarczego, technicznego, naukowego, kulturalnego, także przez udział we współpracy międzynarodowej;
  3. wzrostu pozycji międzynarodowej państwa, czyli zaspokajającego jego aspiracje uczestnictwa w różnych formach stosunków międzynarodowych (zawiera się w tym prestiż państwa);
  4. kształtowania i optymalizacji reguł funkcjonowania środowiska międzynarodo-wego, czyli celów "nieegoistycznych", związanych np. ze sprawnością i skutecz-nością prawa oraz organizacji międzynarodowych, ochroną praw człowieka, ochroną środowiska, pomocą humanitarną.

W strukturze polityki zagranicznej wyodrębnia się także niekiedy jej zasady, aczkolwiek zwykle pokrywają się one z różnie ujmowanymi celami polityki zagranicznej. Czasem są one zapisane w konstytucjach państw (jak zasada suwerenności), częściej są zawierane w oficjalnych oświadczeniach, w rodzaju dorocznego expose na temat polityki zagranicznej, w których mówi się np. o poszanowaniu zasad prawa międzynarodowego, praw człowieka, o solidarności z innymi narodami lub nawet więcej - o sojuszu czy integracyjnej współpracy w ramach określonej grupy państw. Konstytucja PRL, w artykule 6 poświęconym zasadom polityki zagranicznej stanowiła, że PRL "umacnia przyjaźń i współpracę ze Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich i innymi państwami socjalistycznymi". W takich przypadkach deklarowane zasady odzwierciedlają przynależność do określonych ugrupowań państw. Niekiedy zaś w konstytucji lub w oficjalnych deklaracjach znajdują się zwykłe odniesienia do zasad Karty Narodów Zjednoczonych.


Newsletter



Wiadomość HTML?