Wybrane aspekty prawne międzynarodowej i europejskiej ochrony uchodźców w warunkach zmian w procesach globalizacji

Wstęp

Raport Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (UNHCR)1 2006 "Uchodźcy Świata: Wysiedlenia w Nowym Milenium" opisuje dynamikę ruchów uchodźczych na przestrzeni ostatnich pięciu lat2. Od 25 lat liczba uchodźców na świecie nie była tak niska (9,2 mln). To efekt masowych powrotów uchodźców do swoich krajów, m.in. do Afganistanu, Angoli czy Sierra Leone. Mimo to UNHCR, dwukrotny laureat Nagrody Nobla, jest zdania, że system ochrony uchodźców znalazł się w krytycznym momencie. Jest to efektem trzech czynników: rosnącej liczby osób przesiedlonych w ramach własnych państw, trudności w rozróżnieniu uchodźców od migrantów (szczególnie w publicznej percepcji) oraz rosnąca nietolerancja.

Zdaniem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców Antonio Guterresa, przesiedlenia wewnętrzne to "największa klęska" społeczności międzynarodowej w niesieniu pomocy humanitranej.3 Tylko dwa konflikty w Afryce: w Demokratycznej Republice Kongo i w Sudanie doprowadziły do wysiedlenia 7,5 miliona ludzi (i to tylko w 2006 roku). UNHCR zwraca uwagę w raporcie na delikatną sytuację osób, które wróciły do swoich krajów - zarówno te kraje, jak powracający potrzebują długofalowej, przemyślanej pomocy, aby powrót nie zakończył się kolejnym konfliktem i eksodusem.

Kodyfikacja prawa międzynarodowego

Proces tworzenia prawa międzynarodowego, zbioru konwencji i wytycznych mających na celu ochronę uchodźców rozpoczął się na początku XX wieku w ramach Ligi Narodów, czyli poprzedniczki Organizacji Narodów Zjednoczonych. Punktem kulminacyjnym tego procesu było przyjęcie w dniu 28 lipca 1951 r. na specjalnej konferencji ONZ Konwencji dotyczącej statusu uchodźców. Konwencja jednoznacznie określa, kto jest uchodźcą oraz jakiego rodzaju ochronę prawną, inne formy pomocy, a także prawa socjalne powinien on otrzymać od państwa, które jest jej sygnatariuszem. Jednocześnie określa ona obowiązki uchodźcy wobec rządu kraju przyjmującego oraz wymienia pewne kategorie osób, takich jak zbrodniarze wojenni, które nie mogą otrzymać statusu uchodźcy.4

W dniu 1 stycznia 1951 r., czyli kilka miesięcy przed przyjęciem Konwencji, rozpoczął działalność nowo powstały urząd Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców. Przez następne dziesięciolecia Konwencja stała się podstawą działań UNHCR mających na celu niesienie pomocy i zapewnienie ochrony około 50 milionom uchodźców.5 Ten pierwszy instrument prawny ograniczał się głównie do uchodźców z Europy, którzy pojawili się w związku z wydarzeniami drugiej wojny światowej. Z biegiem czasu problem uchodźstwa zaczął obejmować swym zasięgiem cały świat, w związku z czym w 1967 roku podpisano Protokół, który rozszerzył zakres działania Konwencji. Konwencja była również inspiracją do sporządzenia podobnych instrumentów prawnych na poziomie regionalnym, takich jak Konwencja z 1969 r. dotycząca uchodźców z Afryki oraz Deklaracja z Kartageny z 1984 r. dotycząca uchodźców z Ameryki Łacińskiej.

W sumie do jednego lub obydwu instrumentów prawnych ONZ przystąpiło 140 państw. Kiedy jednak w ostatnich latach zmieniły się tendencje w światowych ruchach migracyjnych ludności i nastąpił dramatyczny wzrost liczby osób wysiedlonych, zaczęto kwestionować znaczenie Konwencji z 1951 r. Co ciekawe, miało to miejsce przede wszystkim w Europie, czyli w miejscu, gdzie została ona powołana do życia. W chwili obecnej UNHCR niesie pomoc ponad 21 milionom ludzi. W czasach gwałtownych przemian Konwencja okazała się zdumiewająco elastycznym dokumentem i nadal leży u podstaw systemu ochrony uchodźców. Poniżej przedstawione zostały odpowiedzi na najczęściej stawiane pytania dotyczące Konwencji.6

Intensyfikacja współpracy międzynarodowej

Od 2000 roku trwa cykl światowych konsultacji, którego celem miało być zintensyfikowanie międzynarodowej współpracy na rzecz rozwiązania kwestii uchodźstwa. Światowe konsultacje, zwołane z inicjatywy UNHCR, koncentrowały się na trzech obszarach: l) wzmocnieniu implementacji Konwencji dotyczącej Statusu Uchodźców z 1951 roku, będącej podstawą międzynarodowego systemu ochrony uchodźców; 2) interpretacji zapisów Konwencji oraz 3) na określeniu nowych standardów działania w sytuacjach nie objętych postanowieniami Konwencji Genewskiej7.

Uczestnicy spotkań: rządy Państw - Stron Konwencji Genewskiej z 1951 roku, organizacje pozarządowe, eksperci w dziedzinie praw człowieka oraz tzw. prawa uchodźczego, zwrócili uwagę, iż nieskuteczność postanowień Konwencji z 1951 roku nie wynika z rzekomego niedostosowania rozwiązań w niej zawartych do wymogów współczesności, lecz spowodowana jest polityką państw, które unikają wypełniania zobowiązań wynikających z Konwencji. Uznano, że zmiana zapisów dokumentu byłaby procesem długotrwałym ze względu na istniejące rozbieżności dotyczące propozycji uregulowania kwestii uchodźstwa. Co więcej, stwierdzono, iż nie istnieje potrzeba zmiany zapisów Konwencji dotyczącej Statusu Uchodźców, gdyż dokument ten będzie instrumentem pozwalającym na skuteczną walkę ze zjawiskiem uchodźstwa w XXI wieku pod warunkiem odczytania na nowo jego postanowień.

Właśnie dlatego celem prowadzonych rozmów nie była nowelizacja zapisów Konwencji, lecz znalezienie sposobów wzmocnienia ich implementacji (poprzez zachęcanie państw do wycofywania złożonych wcześniej zastrzeżeń) oraz ponowne zinterpretowanie postanowień dokumentu. Uczestnicy spotkań zwrócili uwagę, że jak każda umowa międzynarodowa Konwencja dotycząca Statusu Uchodźców powinna być interpretowana z uwzględnieniem przedmiotu i celu tego dokumentu8.

Celem Konwencji było i jest objęcie ochroną osób zmuszonych do opuszczenia swych miejsc zamieszkania z powodu uzasadnionej obawy przed prześladowaniami, a także zlikwidowanie zjawiska uchodźstwa. Dlatego wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane zgodnie z zamierzeniem twórców Konwencji9. Podkreślono również, że w procesie interpretacji umów międzynarodowych niezwykle istotne jest uwzględnienie zmian prawa międzynarodowego10. Właśnie dlatego pojawienie się nowych aspektów zjawiska uchodźstwa nie musiało, zdaniem uczestników spotkań, oznaczać konieczności opracowania nowego instrumentu prawnego11.

Konsultacje zakończone zostały jednak w atmosferze dalekiej od pierwotnych założeń. Przedstawiciele państw biorących udział w spotkaniach potwierdzili co prawda zobowiązania wynikające z zapisów Konwencji Genewskiej z 1951 roku. Podkreślili gotowość do ponownej interpretacji postanowień Konwencji oraz poparcie dla tzw. Planu Ochrony (ang. Agenda for Protection), którego celem jest dostosowanie międzynarodowego systemu ochrony uchodźców do nowych aspektów zjawiska niedobrowolnych migracji12. Zapewnienia te pozostały jednak w sferze deklaracji. Terrorystyczny atak na Stany Zjednoczone z 11 września 2001 roku, powołanie koalicji antyterrorystycznej i ogłoszenie globalnej wojny z terroryzmem pociągnęły za sobą daleko idące konsekwencje dla osób poszukujących schronienia poza własnymi państwami. Głosząc konieczność zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, rządy państw uznawanych do tej pory za przychylne uchodźcom rozpoczęły wprowadzanie uregulowań mających na celu ochronę terytorium państwowego przed napływem "obcych"13.

Dokumenty międzynarodowe, tworzące międzynarodowy system ochrony praw człowieka, gwarantują każdej jednostce wolność poruszania się. Prawo do swobodnego poruszania się zdefiniowane zostało jako prawo opuszczenia własnego państwa oraz powrotu na jego terytorium. W przypadku państw obcych, prawo do swobodnego poruszania się oraz wolność wyboru miejsca zamieszkania zawężone zostały jedynie do przypadków legalnego przebywania na terytorium tych państw14. Korzystanie z tak zdefiniowanego prawa do swobodnego poruszania się i wolności wyboru miejsca zamieszkania nie ma charakteru bezwzględnego. Po pierwsze, prawa te mogą zostać ograniczone w sytuacjach nadzwyczajnych, gdy jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwowego, porządku publicznego, zdrowia lub moralności publicznej.

Po drugie, w prawie międzynarodowym nie istnieje norma, która wskazywałaby na obowiązek przyjmowania cudzoziemców na własne terytorium. Prawem każdego państwa jest określanie warunków, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o wjazd na terytorium danego państwa. Nawet po spełnieniu tych warunków decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi zgody na wjazd na własne terytorium jest suwerennym aktem państwa, mieszczącym się w sferze wewnętrznej kompetencji. Jedynym ograniczeniem nałożonym na państwo jest konieczność przestrzegania zasady non-refoulement. Zasada ta zakazuje wydalania lub zawracania uchodźców do granic terytoriów, na których ich życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na ich rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.

Uregulowania międzynarodowe obowiązujące w omówionym powyżej kształcie są próbą pogodzenia dwóch przeciwstawnych zasad: swobody poruszania się (jednego z podstawowych praw człowieka) oraz suwerenności państwa. Wydarzenia źli września 2001 roku oraz ogłoszona w ich wyniku "globalna wojna z terroryzmem", spowodowały, iż spór między tymi zasadami rozgorzał na nowo.



Newsletter



Wiadomość HTML?

Logowanie

Najnowsze


Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Najczęściej czytane


Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79