Dziedziny wiedzy

Najnowsze komentarze

Newsletter

Głowa państwa PDF Print Email
G

Spośród trzech władz wyróżnionych przez Monteskiusza egzekutywa (władza wykonawcza) w najwyższym stopniu uosabia siłę państwa oraz jego nadrzędność w stosunkach z obywatelami. Do kierunków działania władzy wykonawczej należy zarówno reprezentacja państwa w stosunkach międzynarodowych, jak i zarządzanie sprawami wewnętrznymi. Innymi słowy, jej istotą jest formułowanie i realizacja polityki wewnętrznej i zagranicznej. Z nielicznymi wyjątkami (demokracja antyczna) zadanie to należało niegdyś do monarchy podległego mu aparatu urzędniczego, choć - mniej więcej od XIII w. - musiał on uwzględniać, przynajmniej w niektórych kwestiach, wolę parlamentu. Współcześnie władza wykonawcza należy na ogół do dwóch podmiotów: głowy państwa, którą jest monarcha lub prezydent, oraz do rządu (wyjątkiem są Szwajcaria, Stany Zjednoczone i kraje wzorujące się na nich, gdzie egzekutywa ma charakter monistyczny, co oznacza, że głowa państwa nosząca tytuł prezydenta jest zarazem szefem rządu). Ten stan rzeczy jest wynikiem długotrwałej ewolucji politycznej. Można powiedzieć, że rozwój nowożytnego państwa charakteryzują dwa wzajemnie ze sobą sprzężone procesy polityczne: postępująca autonomizacja egzekutywy wobec legislatywy oraz przesuwanie się punktu ciężkości władzy wykonawczej od monarchy ku obieralnemu i politycznie odpowiedzialnemu szefowi rządu. Efektem tej ewolucji staje się potoczne utożsamienie władzy państwowej z władzą tego ostatniego i uczynienie z możliwości uformowania gabinetu głównego celu rywalizacji politycznej.

Rozważania nad funkcjonowaniem władzy wykonawczej rozpoczniemy od głowy państwa (niektóre, choć dzisiaj już nieliczne konstytucje monarchiczne, jak np. holenderska do 1983 r. czy norweska, postanawiają, że władza wykonawcza należy wyłącznie do króla). W klasycznym reżimie parlamentarnym, w którym funkcję tę spełnia monarcha bądź prezydent, ich władcze prerogatywy są ograniczone, a wpływ na bieżącą politykę - znacznie zawężony. Głowa państwa, jeśli nie występuje równocześnie w charakterze szefa rządu, nie odpowiada przed nikim za podejmowane przez siebie decyzje, co jest równoznaczne z tym, że decyzji politycznych o znacznym ciężarze gatunkowym po prostu nie podejmuje. Jak piszą holenderscy politolodzy Rudy Andeweg i Galen Irwin, "za wszystko to, co uczyni lub powie Królowa, odpowiedzialni są przed parlamentem jej ministrowie". Większość uprawnień głowy państwa ma charakter bądź symboliczny (np. prawo ułaskawiania lub nadawania odznaczeń), bądź formalny (np. ceremonialne powierzanie misji utworzenia rządu osobie desygnowanej przez partię, która wygrała wybory). Nie oznacza to jednak całkowitej marginalizacji politycznej. Pomijając zróżnicowanie poziomu aktywności politycznej głów państwa, odgrywają one niezwykle istotną rolę w umacnianiu jedności społeczeństw (zwłaszcza wielokulturowych), działając jako ważny czynnik integracji (Belgia, Finlandia), moderator konfliktów politycznych (Hiszpania) bądź też uosobienie wspólnoty politycznej (Wielka Brytania, Skandynawia). Te właściwości głowy państwa podkreśla np. konstytucja Hiszpanii z 1978 r., stanowiąc, że król, będąc symbolem jedności i trwałości państwa ("simbolo de unidad y permanencia del Estado"), rozstrzyga spory między instytucjami politycznymi oraz jest najwyższym przedstawicielem państwa w stosunkach międzynarodowych (art. 56). Przytoczony tu sposób charakteryzowania miejsca monarchy w systemie politycznym uwypukla główną cechę głowy państwa, którą jest jej polityczna neutralność oznaczająca usytuowanie ponad podziałami partyjnymi. Charakterystykę taką zawierają również niektóre konstytucje republikańskie. Tak np. ąrt. 5 konstytucji V Republiki postanawia, że prezydent, będąc gwarantem niepodległości narodowej, integralności terytorium oraz przestrzegania umów Wspólnoty i traktatów, zapewnia przez swój arbitraż prawidłowe funkcjonowanie władz publicznych i ciągłość państwa. Zgodnie z art. 30 konstytucji Grecji z 1975 r. prezydent jest arbitrem w stosunku do instytucji Republiki. Konstytucja turecka z 1982 r. podkreśla natomiast, że prezydent zapewnia przestrzeganie konstytucji oraz regularne i harmonijne funkcjonowanie władz państwowych. Oznacza to, że głowa państwa ma być gwarantem sprawnego i zgodnego z prawem funkcjonowania całościowo rozumianego mechanizmu władzy państwowej. Analizując uprawnienia prezydentów Finlandii i Islandii, Marian Grzybowski przypisuje im cztery role ustrojowe: współokreślają oni wewnętrzną i zagraniczną politykę egzekutywy, przewodniczą procesowi budowania porozumienia międzypartyjnego (szczególnie istotnego w warunkach wysokiej polaryzacji systemu partyjnego), są liderami opinii publicznej oraz symbolizują ciągłość historyczną, integralność i niepodległość państwa.

W roli symbolu integracji i jedności politycznej występują zwłaszcza współcześni monarchowie, za którymi stoi siła wielowiekowej tradycji. Choć monarchie są nierzadko traktowane jako relikt przeszłości (brytyjski historyk Norman Datoes nazywa je "swego rodzaju narodowymi totemami"), to - przynajmniej w Europie Zachodniej - trzymają się niezwykle krzepko i, co więcej, żyją w doskonałej symbiozie z demokracją parlamentarną. Regułą, która taki efekt zapewnia, jest nieingerowanie w bieżący proces polityczny, stanowiący domenę polityków partyjnych. Napotykamy jednak niekiedy znamienne wyjątki. Należy do nich przede wszystkim król Hiszpanii Juan Carlos (panujący od 1975 r.), który zainicjował i ugruntował praktykę przeprowadzania po każdych wyborach konsultacji z liderami wszystkich partii politycznych na temat przyszłego gabinetu. Wielkie uznanie przyniosło mu również jednoznaczne opowiedzenie się po stronie demokracji podczas nieudanego puczu z 1981 r. i potępienie jego autorów. Sposób politycznego zaangażowania Juana Carlosa przypomina styl działania niektórych prezydentów w republikach parlamentarnych, takich jak Włochy, Irlandia, Turcja czy Izrael, których autorytet wielokrotnie okazywał się pomocny przy uśmierzaniu potencjalnych konfliktów międzypartyjnych. Również monarcha holenderski (od 1980 r. królowa Beatrix) aktywnie uczestniczy w skomplikowanym procesie formowania rządu, powołując samodzielnie osobę prowadzącą negocjacje międzypartyjne (formatem). Zdała od bieżącej polityki trzymają się natomiast monarchowie skandynawscy.

Współczesne monarchie są głównie dziedziczne, co oznacza, że po pierwsze - władza sprawowana jest dożywotnio, po drugie zaś - że po śmierci władcy obejmuje tron jego upoważniony przez prawo potomek. Historia zna przypadki monarchii elekcyjnych, w których objęcie tronu stanowiło efekt zinstytucjonalizowanej rywalizacji politycznej. Najbliższym nam przykładem jest oczywiście Rzeczpospolita Szlachecka (1572-1795). Współcześnie natomiast monarchia elekcyjna jest raczej wyjątkową formą polityczną. Napotykamy ją w Malezji, gdzie prawo wyboru Zwierzchnika Federacji (Yang di Pertuati Agong) przysługuje zgromadzeniu określanemu jako Konferencja Władców (Majlis Raja-Raja). Dokonuje ono elekcji spośród swego grona, które tworzą sułtani wszystkich prowincji. Malezja stanowi również rzadki przykład monarchii kadencyjnej (okres pełnomocnictw króla wynosi 5 lat). Regułą jest bowiem to, że monarchie są dożywotnie, niezależnie od tego, czy objęcie tronu następuje w drodze sukcesji, czy wyboru.

O ile monarcha spełnia funkcję głowy państwa wyłącznie w ramach reżimu parlamentarnego (por. rozdział II), o tyle instytucja prezydenta jest charakterystyczna zarówno dla parlamentaryzmu, jak i prezydencjalizmu i jego mutacji. W każdym z tych wariantów pozycja prezydenta przedstawia się odmiennie. Bieguny wyznaczają symboliczna władza prezydenta w RFN, Czechach, Słowacji i na Węgrzech oraz faktyczna supremacja w systemie politycznym, jaką przypisać można prezydentom USA oraz większości państw południowoamerykańskich. Gdzieś pomiędzy nimi mieszczą się republiki semiprezydenckie (Francja, Finlandia, Rumunia) oraz "parlamentaryzm z aktywną prezydenturą" (Włochy, Austria, Portugalia, Grecja, Irlandia, Polska, Bułgaria, Słowenia, Izrael, Turcja).

Cechą charakterystyczną prezydentury - i to nie tylko w systemach demokratycznych - jest to, że obejmuje się ją w wyniku zwycięstwa wyborczego. W niektórych reżimach parlamentarnych wyboru dokonuje parlament (Włochy, Grecja, Malta, Węgry, Estonia, Czechy, Słowacja do nowelizacji konstytucji w 1998 r., Łotwa, Turcja, Izrael, Republika Południowej Afryki) lub - jak w RFN - specjalnie w tym celu zwoływane Zgromadzenie Związkowe obejmujące, prócz deputowanych do Bundestagu, delegatów rządów landów (podobne rozwiązanie napotykamy w Indiach). Z kolei w Indonezji, zgodnie z konstytucją z 1945 r., prezydent wybierany jest przez specjalne zgromadzenie (Majelis Permusyawaratan Rakyat), które tworzą posłowie oraz delegaci terytoriów regionalnych. Podobne kolegia, choć tworzone na innych zasadach, funkcjonowały we Francji wiatach 1958-1962 oraz w Finlandii do elekcji z 1994 r.

Wybory mogą być również powszechne. W Europie do reżimów parlamentarnych, w których zastosowano takie rozwiązanie, zaliczymy Irlandię, Austrię, Portugalię, Islandię, Polskę, Słowację od 1999 r. (w tym roku na stanowisko to został wybrany po raz pierwszy w powszechnej elekcji Rudolf Schuster), Bułgarię i Litwę. Powszechne wybory prezydenta są natomiast regułą w republikach prezydenckich i semiprezydenckich, choć niekoniecznie muszą być one bezpośrednie. W USA elekcji głowy państwa dokonuje kolegium wyłaniane przez wyborców i liczące 538 osób (tj. tyle, ile wynosi łączna liczba kongresmenów i senatorów). Instytucję kolegium elektorskiego przewidywała też konstytucja Argentyny z 1853 r. Rozwiązanie takie bywa przedmiotem krytyki ze względu na uszczuplenie praw wyborców. Jednakże próby wprowadzenia w życie systemu wyborów bezpośrednich w USA nie dały jak dotąd rezultatu. Powszechne i bezpośrednie wybory przewidują natomiast konstytucje większości państw Ameryki Południowej oraz tych państw postkomunistycznych, w których przyjęto model reżimu semiprezydenckiego (Rosja, Ukraina, Rumunia, Chorwacja). Dotyczy to także przypadków uznanych przez nas za autorytaryzmy (Białoruś, Jugosławia w 2000 r.).

Istotnym elementem legitymizacji władzy prezydenckiej jest wymóg uzyskania co najmniej bezwzględnej, a niekiedy kwalifikowanej liczby głosów. Przesądza to o przyjęciu większościowych systemów wyborczych (wyjątkiem są Irlandia i Indie, gdzie stosuje się proporcjonalny system STV). Dotyczy to zarówno sytuacji, w których elekcji dokonuje parlament, jak i wyborów powszechnych. Tak np. w Grecji Izba Deputowanych podejmuje dwie próby wyboru prezydenta większością 2/3 głosów. Jeśli się one nie powiodą, wystarczy większość 3/5. Jeśli nie uda się jej osiągnąć, parlament zostaje rozwiązany. Również konstytucja turecka przewiduje, że prezydent winien być wybrany przez Wielkie Zgromadzenie Narodowe większością 2/3 głosów, a jeśli się to dwukrotnie nie uda - bezwzględną większością ogólnej liczby deputowanych (próbę taką przeprowadza się również dwukrotnie, przy czym w drugim głosowaniu uczestniczą już tylko dwaj kandydaci). Gdy czwarte głosowanie nie przyniesie rezultatu, zgromadzenie ulega rozwiązaniu. Decyzja o wyborze prezydenta Włoch zapada większością 2/3, a w trzecim głosowaniu bezwzględną większością głosów deputowanych obu izb. W Izraelu i RPA, w przypadku gdy żaden z kandydatów nie osiągnie bezwzględnej większości głosów, eliminuje się kolejno tych, którzy zdobyli ich najmniej - aż do uzyskania przez jedną osobę więcej niż połowy ważnie oddanych głosów. W Estonii przewidziano możliwość odbycia czterech tur, w których zwycięstwo wymaga osiągnięcia 2/3 głosów (w ostatnich dwóch turach uczestniczą tylko dwaj najsilniejsi kandydaci). Jeżeli nikt nie zdobędzie wymaganej większości, wówczas parlament zastępowany jest przez Zgromadzenie Elektorów, obejmujące - prócz deputowanych - także reprezentantów samorządu lokalnego. Głosuje ono w kolejnych dwóch turach; w pierwszej wymagana jest bezwzględna, w drugiej natomiast wystarcza względna większość głosów. Do wyboru prezydenta w Czechach potrzebna jest zgoda bezwzględnej większości - liczonej od ogólnej liczby deputowanych - uzyskana w obu izbach (dodajmy, że czeski Senat ukonstytuował się dopiero pod koniec 1996 r. i prezydent Vaclav Havel został wybrany w 1993 r. wyłącznie głosami członków Izby Poselskiej). Jeśli kandydat na prezydenta takiej większości nie uzyska, przewidziana jest druga tura głosowania, w której biorą udział wyłącznie dwaj kandydaci. Zwycięzcą zostaje ten, kto uzyska bezwzględną większość głosów (liczoną w stosunku do obecnych) w Izbie Poselskiej i w Senacie. Prezydent węgierski wyłaniany jest przez jednoizbowe Zgromadzenie Krajowe w trzech turach głosowania. W pierwszych dwóch wymagana jest większość kwalifikowana (2/3 głosów wszystkich deputowanych), natomiast w turze trzeciej wystarczy większość zwykła, bez względu na liczbę obecnych. Do 1998 r. konstytucja słowacka postanawiała, że parlament wybiera prezydenta większością 3/5 głosów (jak już wspomniano, w 1998 r. zmieniono tę zasadę, wprowadzając system wyborów powszechnych, co wiązało się z kryzysem politycznym 1997 r., kiedy to parlament nie był w stanie dokonać wyboru nowego prezydenta po upływie kadencji M. Kovacsa). Na tym tle stosunkowo liberalna wydaje się regulacja niemiecka. Prezydent RFN może być wybrany większością względną, jeśli dwie próby uzyskania bezwzględnej większości członków Zgromadzenia Związkowego nie przyniosą powodzenia.

Nieco mniej rygorystyczne rozwiązania spotykamy w przypadku wyborów powszechnych, gdzie nie wymaga się na ogół większości kwalifikowanej, a w niektórych republikach południowoamerykańskich - nawet i bezwzględnej, choć przypadki takie są rzadkie. Należy do nich Argentyna (gdzie do zwycięstwa wystarczy uzyskanie 40% głosów, pod warunkiem że przewaga nad następnym kandydatem wynosi co najmniej 10%), Nikaragua (45% głosów) oraz Kostaryka (40%). Z kolei w Meksyku, Hondurasie, Dominikanie, Paragwaju oraz Wenezueli, a poza Ameryką Łacińską m.in. w Islandii i na Filipinach - wymagana jest większość względna (plurality). Unikalne rozwiązanie przyjmuje się w Urugwaju, gdzie prezydentem zostaje osoba, która otwiera listę frakcji partyjnej zdobywającej najwięcej głosów wewnątrz partii legitymującej się najlepszym wynikiem wyborczym. W istocie jest to więc również większość względna. Przeważającym rozwiązaniem jest jednak konieczność uzyskania więcej niż połowy ważnie oddanych głosów. Wymóg ten znajduje zastosowanie m.in. w USA, Boliwii, Chile, Kolumbii, Ekwadorze, Salwadorze, Gwatemali, Peru, Francji, Finlandii, Portugalii, Austrii, Polsce, Litwie, Bułgarii, Słowenii, Rumunii, Chorwacji, Rosji i Ukrainie oraz - od 2000 r. - w Jugosławii. W niektórych państwach do ważności wyboru wymagany jest także określony poziom frekwencji. Na Litwie, by być wybranym w I turze, należy uzyskać bądź większość bezwzględną przy udziale co najmniej połowy uprawnionych do głosowania, bądź minimum 1/3 ogólnej liczby uprawnionych. W Rosji i w Macedonii, jeśli frekwencja nie przekracza 50%, wybory nie są ważne.

Podstawowym problemem, który rodzi się przy przyjęciu tego trybu wyboru, jest to, co zrobić w przypadku, gdy żaden z kandydatów nie osiągnie wymaganego pułapu. Najczęstszym rozwiązaniem jest przeprowadzenie drugiej tury wyborów (run off), w której uczestniczą już tylko dwaj kandydaci legitymujący się najwyższym poparciem. W USA nieuzyskanie przez żadnego z kandydatów bezwzględnej większości powoduje oddanie decyzji w ręce Izby Reprezentantów, która dokonuje wyboru spośród trzech najsilniejszych kandydatów. Jeśli zastosowanie tej procedury nie da rezultatu, wyboru dokonuje Senat spośród dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów elektorskich. Możliwość wystąpienia parlamentu w charakterze kolegium elektorów w drugiej turze wyborów przewiduje również konstytucja Boliwii.

Rozważając problem wyborów głowy państwa, należy zauważyć, że w krajach, których nie zalicza się do grona skonsolidowanych demokracji, stosowane są wysokie wymogi formalne, które pokrywają często brak faktycznej rywalizacji politycznej. Jako charakterystyczny przykład można podać egipską procedurę wyboru prezydenta. Zgodnie z konstytucją z 1971 r. jego kandydaturę proponuje Zgromadzenie Narodowe większością 2/3 głosów. Jest ona następnie poddawana ogólnonarodowemu referendum. Jeżeli kandydat nie uzyska bezwzględnej większości głosów, wówczas wyboru - taką większością - dokonuje Zgromadzenie Narodowe. Jeśli nie uda się jej uzyskać, procedura, tym razem z innym kandydatem, rozpoczyna się od nowa. Z kolei w Kenii każda z partii uczestniczących w wyborach parlamentarnych jest zobowiązana do przedstawienia własnego kandydata. Nie zmienia to faktu, że żaden z prezydentów egipskich nie miał kontrkandydata, a rządzący Kenią od 1978 r. Daniel Toroitich arap Moi bez trudu pokonuje swoich rywali.

Niezależnie od faktycznego zakresu władzy prezydenta, osobie kandydata stawiane są szczególne wymogi. Prócz obywatelstwa najbardziej popularnym jest cenzus wieku. Przedstawia się on różnie. Najwyższy - bo 50 lat - przewiduje konstytucja Włoch. Ukończone 45 lat musi mieć kandydat na prezydenta Singapuru i Mongolii, 40 lat - Chile, Turcji, Bułgarii, Grecji, Filipin, Tajwanu, Korei, Madagaskaru, 35 lat - USA, Brazylii, Irlandii, Peru, Austrii, Malawi, Namibii, Kenii, Zambii, Ugandy, Polski, Ukrainy, 30 lat - Argentyny. Cenzusu wieku nie spotykamy natomiast m.in. w Izraelu, RPA, Egipcie, Mali i Iranie. Natomiast górną "granicę wieku kandydata na prezydenta przewiduje konstytucja Ugandy z 1995 r., wyznaczając ją na 75 lat. Popularnym jest też cenzus domicylu (zamieszkiwania na terenie danego kraju przez wyznaczony okres). Niektóre ustawy zasadnicze ustanawiają jeszcze inne wymogi. Tak np. konstytucja brazylijska nakazuje, by kandydat był członkiem partii politycznej (jest to wyłom od powszechnie akceptowanej zasady neutralności politycznej). Konstytucje Grecji i Argentyny żądają świadectwa pochodzenia (ojciec kandydata musi być obywatelem kraju). O stanowisko prezydenta RPA może ubiegać się wyłącznie deputowany do Zgromadzenia Narodowego. Konstytucja Iranu stawia natomiast szereg wymogów religijnych. Zgodnie ze zwyczajem prezydentem Libanu może być natomiast tylko maronita. Warunkiem kandydowania w Argentynie jest z kolei osiąganie określonego pułapu rocznych dochodów. Żadnych barier nie stawiają natomiast konstytucje zdecydowanej większości krajów kobietom, które na równi z mężczyznami mogą ubiegać się o wybór na stanowisko głowy państwa. Zwycięstwo wyborcze kobiet nie zdarza się jednak w skonsolidowanych demokracjach zbyt często (w przeciwieństwie do pozaeuropejskich demokracji nieskonsolidowanych, jak np. Indii, Sri Lanki, Filipin czy Indonezji). W tym kontekście warto odnotować, że już drugi raz z rzędu prezydentem Irlandii została w 1997 r. kobieta (Mary McAleese z Fianna Fail), pokonując w drugiej turze również przedstawicielkę płci pięknej (Mary Banotti z Fine Gael). Od 6 lutego 2000 r. również prezydentem Finlandii jest kobieta (Tarja Halonen), która w drugiej turze wyborów prezydenckich zwyciężyła byłego premiera kraju - przedstawiciela Partii Centrum Esko Aho.

Zróżnicowana jest też długość kadencji prezydenta. Na 7 lat wybierani są prezydenci Francji (we wrześniu 2000 r. odbyło się referendum nad propozycją skrócenia kadencji do 5 lat), Włoch, Irlandii i Turcji; na 6 lat - Austrii, Finlandii, Filipin, Tajwanu, Singapuru, Sri Lanki, Meksyku, Panamy i Chile. Kadencję pięcioletnią spotykamy m.in. w RFN, Grecji, Portugalii, Gwatemali (do 1994 r.), Hondurasie, Nikaragui, Paragwaju, Peru, Urugwaju, Wenezueli, Izraelu, Indonezji, Korei Południowej, RPA, Botswanie, Mauritiusie, Polsce, Bułgarii, Chorwacji, Czechach, Estonii, Litwie, Słowacji, Słowenii i Ukrainie. Na czteroletnią kadencję wybierani są prezydenci USA, Argentyny, Boliwii, Brazylii, Kostaryki, Dominikany, Ekwadoru, Islandii, Jugosławii (choć nie Serbii), Rumunii, Łotwy i Rosji. Natomiast jeden rok trwają pełnomocnictwa prezydenta (szefa rządu) Szwajcarii.

Istotnym elementem trybu powoływania prezydentów jest też to, czy mogą ubiegać się oni o ponowny wybór, czy też nie. Żadnych ograniczeń w tej mierze nie ustanawiają np. konstytucje Francji, Włoch, Islandii Austrii czy Indii, gdzie dopuszcza się wielokrotną reelekcję tej samej osoby. Najbardziej rozpowszechnione jest rozwiązanie polegające na umożliwieniu sprawowania władzy przez dwie kadencje. Zyskało ono postać poprawki konstytucyjnej w USA po śmierci F. D. Roosevelta, który był wybrany na urząd prezydenta czterokrotnie (prawda, że w wyjątkowych - bo wojennych - okolicznościach). Jedną reelekcję dopuszcza się również w Finlandii, Grecji, RFN, Portugalii, Argentynie, Peru, Izraelu, RPA oraz w krajach Europy Wschodniej (z wyjątkiem Jugosławii). Całkowity zakaz reelekcji obowiązuje m.in. w Turcji, na Filipinach, w Jugosławii, Chile, Kolumbii, Ekwadorze, Salwadorze, Hondurasie i Meksyku. Niektóre kraje umożliwiają reelekcję, ale nie bezpośrednią. Należą do nich Boliwia, Brazylia, Kostaryka i Nikaragua.

Wymogi formalne dotyczące kandydowania są niekiedy zmieniane po to, by umożliwić wybór konkretnej osoby. Jest to swoista zmiana reguł w trakcie gry, co powoduje liczne zarzuty o łamanie zasad demokracji. Kilka takich sytuacji zdarzyło się w 2000 r. Tak np. następnego dnia po śmierci prezydenta Syrii Hafeza Asada obniżono wymagany wiek kandydata na to stanowisko z 40 do 34 lat, aby umożliwić wybór jego syna Baszara. W styczniu 2000 r. Centralna Komisja Wyborcza Peru uznała, że prezydent Fujimori ma prawo ubiegać się o stanowisko głowy państwa po raz trzeci, co jego przeciwnicy uznali za kolejny zamach stanu (dodajmy w tym miejscu, że wyniki I tury wyborów prezydenckich, która przyniosła zwycięstwo A. Fujimoriemu, uznane zostały za sfałszowane). W lipcu 2000 r. parlament jugosłowiański uchwalił przytłaczającą większością głosów poprawkę do konstytucji, zmieniającą tryb wyboru prezydenta (w miejsce dotychczasowych wyborów parlamentarnych wprowadzono wybory powszechne). Sens tej nowelizacji sprowadza się do umożliwienia prezydentowi Slobodanovi Miłoszeviciovi sprawowania władzy przez kolejne 8 lat, co przy utrzymaniu obowiązujących dotąd przepisów byłoby niemożliwe. Nawet w demokratycznej Turcji podjęto próbę zmiany konstytucji celem przedłużenia kadencji prezydenta Demirela, choć została ona uznana za niekonstytucyjną. Wszystkie te przypadki (może poza tureckim) świadczą o tym, jak istotną rolę w zapobieganiu przeistaczania się władzy prezydenckiej w dyktaturę odgrywa stabilność reguł rywalizacji politycznej.


Analiza wymogów formalnych stawianych kandydatowi na stanowisko głowy państwa pomija istotny czynnik, jakim jest jego orientacja oraz powiązania polityczne. W przeciwieństwie do monarchów (i to nie wszystkich), prezydenci nie są politycznie neutralni, choć niekoniecznie muszą być członkami określonych ugrupowań politycznych. Ich polityczne usytuowanie różni , się w zależności od typu reżimu politycznego. W republikach prezydenckich głową państwa jest równocześnie liderem partii, co uosabia przykład USA. W przeciwieństwie do państw Ameryki Południowej, prezydent USA często wywodzi się z partii, która nie ma większości parlamentarnej i stanowi w Kongresie opozycję. Jeśli idzie natomiast o semiprezydencjalizm, to twórca V Republiki we Francji, generał Ch. de Gaułle, był politykiem apartyjnym (to wokół jego osoby organizował się ruch polityczny zwany gaullizmem). Jednakże jego następcy - Ch. Pompidou, V. Giscard d'Estaign, F. Mitterand oraz J. Chirac - byli już liderami partii politycznych, choć po objęciu stanowiska rezygnowali z członkostwa. Pierwsi prezydenci powojennej Finlandii - Juha Paasikivi i Urho Kekkonen - byli przede wszystkim autorytetami politycznymi niźli działaczami partii (pierwszy z nich wywodził się z ugrupowania konserwatystów, drugi - z Partii Agrariuszy). Wszyscy ich następcy - Mauno Koivisto, Martti Ahtisaari oraz Tarja Halonen (wybrana w 2000 r.) - reprezentują najsilniejszą partię Finlandii, jaką tworzą socjaldemokraci. Natomiast w niektórych krajach postkomunistycznych możemy zetknąć się z sytuacją, w której prezydent faktycznie nie jest związany z żadnym ugrupowaniem politycznym. Dotyczy to przede wszystkim Rosji, gdzie ukształtowało się charakterystyczne zjawisko polityczne, znane pod nazwą "partii władzy" - reprezentującej interesy aparatu urzędniczego popierającego aktualnie rządzącego prezydenta. Można powiedzieć, że Borys Jelcyn, jak i Władimir Putin, nie będąc liderami żadnych partii politycznych, zajmują w istocie pozycję ponad politycznymi podziałami.

Zróżnicowana z omawianego punktu widzenia jest sytuacja prezydentów w republikach parlamentarnych. Tam, gdzie władza głowy państwa jest ograniczona, prezydenci mogą nie utożsamiać się z żadnym z bloków politycznych rywalizujących o władzę. Najbardziej charakterystyczny będzie tu przypadek Czech. Ocena ta odnosi się w nieco mniejszym stopniu do RFN, Włoch czy Turcji, gdzie kandydaci zyskują wprawdzie partyjne rekomendacje, ale nie wywodzą się z grona czołowych liderów najsilniejszych ugrupowań, odnosząc zwycięstwo raczej siłą swego autorytetu moralnego bądź zawodowego niż kwalifikacjami politycznymi. Ten typ polityka uosabiają Vaclav Havel, Richard von Weizsaecker, Francesco Cossiga czy Siileyman Demirel. W Portugalii i w Grecji stanowisko prezydenta obejmują zasłużeni wieloletni premierzy (np. socjalista Mario Soares w pierwszym z tych krajów i konserwatysta Konstantinos Karamanlis w drugim), będący uprzednio liderami głównych partii politycznych, ale także kandydaci z małych partii, będący wynikiem kompromisu politycznego (wybrany w 1995 r. na stanowisko prezydenta Grecji Konstantinos Stefanopoulos wywodzi się z nie istniejącego już niewielkiego ugrupowania DIANA, natomiast jego kandydatura zyskała poparcie socjalistów i dysydentów z głównej partii opozycyjnej - Nowej Demokracji - skupionych w ugrupowaniu POLA). W większości krajów postkomunistycznych (do znaczących wyjątków należą Czechy i Węgry, a od 1998 r. także Litwa) prezydentami są natomiast liderzy bądź demokratycznej opozycji (Lech Wałęsa w Polsce w latach 1990-1995, Peter Stojanow w Bułgarii czy Emil Constantinescu w Rumunii, wybrani jesienią 1996 r.), bądź ugrupowań postkomunistycznych (Algirdas Brazauskas na Litwie wiatach 1993-1998, Aleksander Kwaśniewski w Polsce od 1995 r., Żelju Zelew w Bułgarii i łon Iliescu w Rumunii w latach 1990-1996).

Przypatrując się funkcjonowaniu głowy państwa pod kątem siły jej wpływu na kształtowanie polityki wewnętrznej i zagranicznej, należy mieć na uwadze, że decydują o niej nie tylko uwarunkowania prawne, ale i czynniki innej natury. Stanisław Gebethner wymienia tu styl sprawowania władzy, osobowość i umiejętności polityczne prezydenta oraz kontekst sytuacyjny. Tam, gdzie uprawnienia głowy państwa są ograniczone (jak w RFN, Czechach, na Węgrzech czy we Włoszech), prezydent może odegrać istotną rolę w kształtowaniu wizerunku państwa na zewnątrz (RFN, Czechy, Węgry) lub w rozwiązywaniu bieżących problemów politycznych (Włochy), w zależności od temperamentu, zdolności oraz posiadanego autorytetu. Jednakże w klasycznym parlamentaryzmie głowa państwa pozostaje na uboczu gry, która toczy się między partią (koalicją) rządzącą a opozycją. Monarcha (prezydent) nie wykonuje funkcji rządzenia (innymi słowy: panuje, lecz nie rządzi), która zastrzeżona jest dla premiera i kierowanego przez niego gabinetu. Faktyczną "siłą" polityczną dysponują natomiast prezydenci, którzy są tej gry uczestnikami. Jest to zjawisko charakterystyczne dla reżimów prezydenckich i semiprezydenckich, tak w skonsolidowanych, jak i w konsolidujących się demokracjach.

Omawiając pozycję prezydenta w klasycznym reżimie prezydenckim, jaki reprezentują Stany Zjednoczone, zwrócić należy uwagę na to, że wyznaczają ją następujące czynniki: separacja władzy ustawodawczej i wykonawczej, wysoki poziom legitymizacji władzy, wyznaczony zwycięstwem w rywalizacyjnych, powszechnych wyborach, identyfikacja z określoną partią polityczną, udzielone przez elektorat upoważnienie do realizacji określonego programu politycznego (możność wyznaczania celów politycznych i sposobów ich urzeczywistniania), nieusuwalność z urzędu przed upływem konstytucyjnego terminu, co oznacza brak parlamentarnej odpowiedzialności władzy wykonawczej, swoboda w powoływaniu i odwoływaniu ministrów oraz zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi. Innymi słowy, prezydent USA jest równocześnie reprezentantem państwa, szefem jego administracji i liderem jednej z dwóch liczących się w rywalizacji partii politycznych. W przypadku reżimów semiprezydenckich głowa państwa może, lecz nie musi być faktycznym zwierzchnikiem rządu i liderem partyjnym; zachodzi również sytuacja, w której funkcję tę spełnia premier (w klasycznym prezydencjalizmie stanowisko takie w ogóle nie występuje). Najistotniejsze znaczenie ma bowiem to, czy prezydent, reprezentujący zawsze określoną opcję polityczną, wywodzi się z tego samego obozu co większość parlamentarna, czy też nie. W pierwszej z powyższych sytuacji mamy do czynienia z odpowiedzialnością rządu przed prezydentem; w drugim natomiast egzekutywa ponosi faktycznie odpowiedzialność polityczną przed parlamentem (choć odwoływalny jest tylko premier, a nie głowa państwa). W zależności od tego kontekstu sytuacyjnego prezydent jest albo faktycznym szefem władzy wykonawczej i kreatorem polityki wewnętrznej oraz zagranicznej, albo też koncentruje się głównie na reprezentacji państwa na arenie międzynarodowej, podczas gdy faktycznie rządzenie przechodzi do rąk premiera. W reżimie parlamentarnym głowa państwa nie jest natomiast ani szefem rządu, ani liderem partyjnym; pełni natomiast funkcje reprezentacyjne, (zdaniem irlandzkich politologów Michaela Gallaghera, Michaela Lavera i Petera Maira, głowa państwa posiada kompetencje symboliczne, dyplomatyczne i proceduralne). Wspólną cechą wszystkich trzech typów reżimów pozostaje natomiast brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa przed parlamentem. Wyjątkiem jest Słowacja, gdzie przewidziano początkowo możność odwołania prezydenta przez parlament kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów poprzez wyrażenie wotum nieufności (obecnie istnieje natomiast również możliwość odwołania się do wyborców i pozbawienia prezydenta urzędu w drodze referendum), oraz Łotwa, gdzie decyzję taką może podjąć parlament. Tym samym konstytucje słowacka i łotewska czynią wyjątek od zasady politycznej nieodpowiedzialności głowy państwa (o tym, że nie jest to norma wyłącznie dekoracyjna, świadczy podjęta w 1995 r. przez premiera V. Meciara próba odwołania prezydenta M. Kovacsa, która jednak zakończyła się niepowodzeniem).

Spośród uprawnień głowy państwa w reżimach prezydenckich i semiprezydenckich na czoło wysuwają się te, które przysługują jej wobec parlamentu. Zwrócimy tu uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, klasyczny model prezydencjalizmu (USA) zakłada niemożność rozwiązania legislatywy przed terminem, co zapewnia jej pewną niezależność od władzy wykonawczej. Odmienne rozwiązanie przewiduje konstytucja francuska, ustanawiająca reżim semiprezydencki. Głowa państwa może rozwiązać Zgromadzenie Narodowe w każdym momencie i z dowolnej przyczyny (nie może natomiast uczynić tego przed upływem jednego roku w stosunku do parlamentu pochodzącego z przedterminowych wyborów). Prezydenci V Republiki korzystają z tego przepisu, wówczas gdy chcą wykorzystać swój sukces wyborczy i na jego fali doprowadzić do zdobycia większości mandatów przez swoich zwolenników (uczynił tak dwukrotnie - w 1981 i 1988 r. - Franęois Mitterand) lub doprowadzić do zapewnienia sobie poparcia większości parlamentarnej przez całą kadencję. Taka decyzja związana jest jednak z pewnym ryzykiem. Przekonał się o tym w 1997 r. Jacąues Chirac, który zamiast przedłużenia dominacji gaullistów w Zgromadzeniu Narodowym sprowokował dojście do władzy swych oponentów z Partii Socjalistycznej, doprowadzając do trzeciej w historii V Republiki sytuacji cohabitation.

Po drugie, zróżnicowany jest też udział prezydentów w procesie ustawodawczym. Odwołując się do praktyki politycznej państw Ameryki Południowej, Scott Mainwaring i Martin Shugart rozróżniają dwa rodzaje uprawnień prezydentów w zakresie legislacji. Pierwszy można nazwać uprawnieniami inicjatywnymi (proactive powers), które stanowią próbę ustanowienia nowego porządku prawnego; drugi to uprawnienia stanowiące odpowiedź na legislację parlamentarną (reactive powers), które nastawione są na obronę istniejącego status quo. Przykładem uprawnień pierwszego rodzaju jest możność wydawania dekretów; drugiego - weto ustawodawcze (całkowite i częściowe). Biorąc pod uwagę zakres uprawnień, autorzy wyróżniają cztery modele prezydentury w Ameryce Łacińskiej: potencjalną dominację (Argentyna, Ekwador, Chile wiatach 1980-1989, Kolumbia w latach 1968-1991), prezydenturę aktywną (Brazylia, Kolumbia po 1991 r., Peru po 1993 r.), prezydenturę reaktywną (Chile przed 1973 r., Urugwaj, Boliwię, Dominikanę, Salwador, Panamę) oraz prezydenturę potencjalnie marginalną (Kostaryka, Honduras, Meksyk, Nikaragua, Paragwaj, Wenezuela). Istotne jest jednak nie tylko to, jakie uprawnienia przewidują konstytucje, ale i to, w jaki sposób są one przez konkretnych prezydentów wykorzystywane. Tak np. prezydentura Ch. de Gaulle'a we Francji zbliża się do modelu potencjalnej dominacji, podczas gdy funkcjonowanie F. Mitteranda i J. Chiraca w okresach cohabitation można określić jako potencjalną marginalizację (zważmy przy tym, że konstytucja nie uległa w tym czasie żadnym zmianom). Również w Polsce obserwujemy wyraźną różnicę w częstotliwości wykorzystywania prawa weta przez głowę państwa; w przypadku gdy przewagę w Sejmie ma obóz prezydencki (sytuacja taka zaistniała wiatach 1991-1993 oraz 1995-1997) instytucja ta praktycznie nie znajdowała zastosowania, podczas gdy w sytuacji odwrotnej aktywność prezydentów wyraźnie wzrastała. Natomiast w klasycznym modelu amerykańskim prezydent nie posiada prawa wydawania dekretów; co więcej, nie może on nawet występować z inicjatywą ustawodawczą. Może natomiast - co czyni z powodzeniem - blokować wejście ustaw w życie poprzez skorzystanie z prawa weta.

Z tego punktu widzenia prezydent Polski (zwłaszcza do 1997 r.) reprezentuje przypadek pośredni; nie dysponował on bowiem możliwością rządzenia za pomocą dekretów, a jego uprawnienia do rozwiązania parlamentu były nie tylko ograniczone, ale praktycznie martwe, gdy istniała zdyscyplinowana większość parlamentarna. Najważniejszym instrumentem wpływu na politykę wewnętrzną było prawo weta wobec ustaw, możność opiniowania (a w praktyce - wyznaczania) kandydatów na stanowiska ministrów obrony narodowej, spraw zagranicznych i spraw międzynarodowych oraz niedopuszczanie do zmian w składzie Rady Ministrów. Nowa konstytucja zlikwidowała te dwa ostatnie uprawnienia, obniżając równocześnie liczbę głosów potrzebną do uchylenia weta (z dwóch trzecich na trzy piąte). W dużej mierze oznacza to upodobnienie rozwiązania polskiego do modelu prezydentury słabej, choć politycznie aktywnej, ograniczającego legislacyjną aktywność prezydenta do prawa inicjatywy ustawodawczej oraz do możliwości żądania ponownego rozpatrzenia ustawy przez parlament, który może podtrzymać swe stanowisko większością głosów wymaganą dla jej uchwalenia - jeśli większość taka istnieje. Podobnymi uprawnieniami dysponują prezydenci Bułgarii, Węgier, Czech i Słowacji - krajów najbardziej zbliżonych do parlamentaryzmu. Jak wskazuje praktyka polska, weto może stanowić skuteczne narzędzie korygowania polityki rządu przez głowę państwa wywodzącą się z opozycyjnego wobec większości parlamentarnej bloku politycznego.

Jest rzeczą charakterystyczną, że większość krajów postkomunistycznych wybiera model reżimu politycznego, w którym pochodzący z wyborów powszechnych prezydent dysponuje faktyczną władzą, wykorzystywaną niekiedy - jak na Białorusi, w Jugosławii czy w azjatyckich republikach b. ZSRR - do wprowadzania jednoosobowej dyktatury. Można wskazać na pewną prawidłowość: silna prezydentura ustanawiana jest w państwach ze stosunkowo słabymi tradycjami demokracji parlamentarnej lub bez tych tradycji (za przykład mogą posłużyć Rosja czy Ukraina). Uprawnienia prezydenckie konstruowane są tak, by w razie konfliktu z większością parlamentarną głowa państwa mogła ją spacyfikować. Prezydentowi Rosji przysługuje np. prawo zarówno wydawania dekretów z mocą ustawy, jak i rozwiązania parlamentu, wtedy gdy trzykrotnie odmówi on wotum zaufania dla prezydenckiego kandydata na stanowisko premiera lub dwukrotnie uchwali wotum nieufności pod adresem rządu lub też odmówi rządowi wotum zaufania, o które ten się ubiega. Daje to głowie państwa swoistą przewagę nad Dumą, która, wchodząc w otwarty konflikt z prezydentem, ryzykuje przedterminowe zakończenie kadencji. Dlatego też w trakcie kadencji B. Jelcyna po 1993 r. parlament nie podejmował kroków mogących doprowadzić do tego rezultatu.

Instytucja głowy państwa występuje również i odgrywa istotną rolę w krajach określanych przez nas jako autorytarne. Ich cechą charakterystyczną jest koncentracja władzy w rękach jednostki, która dochodzi do władzy przez dziedziczenie (monarchie bliskowschodnie) lub poprzez zamach stanu (Libia, Irak, Iran). Warto zwrócić uwagę na to, że tam, gdzie wyodrębnia się stanowisko premiera jako szefa rządu (jak w niektórych krajach afrykańskich, m.in. w Burkina Faso, Czadzie, Gabonie, Gwinei, Kamerunie czy Ugandzie) - pozostaje on prezydenckim urzędnikiem, który w żadnym wypadku nie kieruje pracami rządu ani nie określa kierunków polityki zagranicznej czy wewnętrznej (z podobną sytuacją mamy do czynienia w Jugosławii, Białorusi, Rosji oraz Peru). Przybierając tytuł prezydentów, przywódcy polityczni w państwach autorytarnych starają się uzyskać formalną legitymizację swej, często nieograniczonej władzy. W tym celu organizowane są nierywalizacyjne wybory lub narodowe plebiscyty albo też popełniane są nadużycia wyborcze (Peru, Jugosławia). Niekiedy - choć rzadko - dyktatorzy poddają się testowi autentycznych rywalizacyjnych wyborów, które przegrywają. Stało się tak np. w Chile w 1989 r. czy w Nikaragui w 1990 r. Przewrót polityczny lub inne nadzwyczajne wydarzenia (śmierć prezydenta) pozostają jednak wciąż głównym czynnikiem umożliwiającym wejście na drogę demokratyzacji.

Jak była już o tym mowa, jednym z kryteriów demokratyzmu jest ustanowienie ograniczeń władzy wykonawczej. Prócz spełniających tę funkcję wyborów oraz możliwości uchwalenia rządowi wotum nieufności przez parlament możemy wymienić także możność usunięcia prezydenta w wyniku negatywnej oceny jego polityki sformułowanej przez kwalifikowaną większość parlamentarną (Słowacja, Łotwa) oraz - co stanowi rozwiązanie znacznie częstsze - odpowiedzialność prawną, jaką ponosi obieralna głowa państwa za czyn stanowiący sprzeniewierzenie się konstytucji lub ustawom. Mamy tu na myśli wspomnianą już w rozdziale II instytucję impeachment, polegającą na osądzeniu w specjalnym trybie głowy państwa, która swymi działaniami narusza obowiązujące prawo. Możliwość taką uwzględniają konstytucje licznych demokracji skonsolidowanych (np. USA, Finlandii, Portugalii, Grecji, Francji, Włoch, Irlandii czy Izraela) oraz konsolidujących się (np. państw Ameryki Łacińskiej, Polski, Czech, Słowacji czy Węgier). Jest ona przewidziana również w krajach zaliczanych przez nas do "szarej strefy". Unikalne rozwiązanie zaprojektowano w Izraelu, gdzie podstawą usunięcia prezydenta z urzędu może być "niewłaściwe postępowanie" lub "brak kompetencji", oraz w RPA, gdzie w grę wchodzi zarzut zachowania "w wysokim stopniu nieetycznego" (serious misconduct). Odpowiedzialność ponosi się bądź przed parlamentem (Irlandia, USA, państwa latynoamerykańskie, Turcja, Izrael, Indie, RPA, Litwa), bądź przed specjalnym trybunałem (Francja, Grecja, Portugalia, Polska), bądź przed Trybunałem Konstytucyjnym (Włochy, RFN, Węgry, Bułgaria, Słowenia), bądź wreszcie - przed wyborcami (Słowacja, Islandia). Impeachment stosowany jest rzadko (w USA doszło do próby postawienia prezydenta w stan oskarżenia trzykrotnie: dotyczyło to A. Jacksona, R. Nixona oraz B. Clintona). Wiatach 90. doszło natomiast do serii usunięć z urzędu prezydentów w Ameryce Łacińskiej. W 1992 r. - po raz pierwszy na tym kontynencie - skutecznie zastosowano impeachment wobec prezydenta Brazylii Fernando Collora de Mello. Rok później usunięty został ze stanowiska prezydenta Wenezueli Carlos Andres Perez. W 1998 r. uruchomiono (choć bezskutecznie) instytucję impeachment wobec prezydenta Kolumbii Ernesto Sampery. Dwukrotnie doszło do upadku prezydenta Paragwaju (Abdala Bucaram w 1997 r. i Raul Cubas Grau w 1999 r.). Zarzutami, które stały się podstawą wszczęcia procedury zmierzającej do usunięcia z urzędu prezydentów państw południowoamerykańskich, były korupcja (F. Collor, C. Perez, E. Sampera), "nadużycie władzy" (R. Cubas Grau) oraz choroba umysłowa (A. Bacaram). Fakty te komentowane są w doktrynie jako przejaw stabilizacji demokracji w tym regionie. Choć jest to być może ocena nazbyt optymistyczna, bez wątpienia są one świadectwem ustanawiania barier dla przeistaczania się konsolidujących się demokracji prezydencjalnych w jednoosobowe dyktatury.

Źródło: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Gdańsk 2004.