Systemy wyborcze w Europie

Wybory i ich funkcje

Odpowiedź na pytanie, czym są demokratyczne wybory i jakie pełnią funkcje wydaje się prosta i oczywista. Od momentu opublikowania w 1942 r. pracy J. Schumpetera Kapitalizm, socjalizm, demokracja, powszechnie uważa się, że podstawowym kryterium demokracji jest powtarzalność grupowych aktów woli. w wyniku których "ster rządów powierzany jest tym. którzy dysponują większym poparciem niż każda z konkurencyjnych jednostek czy grup (zespołów przywódczych)" . Cykliczność elekcji oznacza, że odbywają się one regularnie, w ramach konstytucyjnie określonych terminów, wyznaczających maksymalną długość okresu, na jaki powierzone zostały pełnomocnictwa do rządzenia (mogą być one co najwyżej skrócone, co występuje np. w przypadku przedterminowych wyborów parlamentarnych). Rywalizacja polega na tym, że o władzę ubiegają się co najmniej dwa podmioty, z których co najmniej jeden rzuca wyzwanie aktualnie sprawującemu rządy. Wiąże się to z szansą odrzucenia rządzących. Niezależnie jednak od tego, czy rezultatem wyborów jest przedłużenie mandatu posiadającym władzę, czy też jej przejęcie przez opozycję, zawsze mamy do czynienia z sytuacją, że ktoś przegrywa wybory, co jest niemożliwe w systemach w pełni autorytarnych.

Nie ma też wątpliwości, że demokratyczne wybory winny być wolne i uczciwe. Zdaniem J. Elklita i P. Svenssona, wolność oznacza przeciwieństwo przymusu, a więc ograniczeń nakładanych bądź na wyborców (dotyczy możliwości uczestnictwa w wyborach i wyrażenia swej woli), bądź na konkurentów w walce o władzę (chodzi o sposób zorganizowania się do wyborów i wzięcie w nich udziału), podczas gdy uczciwość wyraża się w równym i bezstronnym traktowaniu wszystkich pretendentów do władzy (czy to indywidualnych, czy zbiorowych). Innymi słowy, warunkiem uznania wyborów za demokratyczne jest zagwarantowanie wolności zrzeszania się (pluralizm polityczny), brak ograniczeń swobody wyrażania preferencji politycznych (potrzeb, poglądów, i oczekiwań) oraz stworzenie równych szans dla wszystkich uczestników procesu wyborczego, przede wszystkim przez finansowanie kampanii wyborczej oraz dostęp do kanałów przekazywania i pozyskiwania informacji, zwłaszcza za pośrednictwem telewizji. Tak rozumiana bezstronność wyborów ma niwelować - przynajmniej do pewnego stopnia - nierówność zasobów ekonomicznych i informacyjnych, jakimi dysponują uczestnicy procesu wyborczego. Wolność i uczciwość elekcji są ze sobą ściśle powiązane, co dobrze oddaje spostrzeżenie A. Schedlera: "jeśli władza lub pieniądze determinują wynik wyborów, to nie są one wolne" .

Współcześnie, uznajemy za oczywisty fakt, że demokratyzm wyborów wyraża się w przysługującym wszystkim dorosłym obywatelom prawie do wybierania i bycia wybieranym. Sformułowana przez R. Dahla zasada demokratycznej inkluzji zakłada, że każdy dorosły żyjący w danym państwie jest dostatecznie wykwalifikowany, by móc ocenić to, co jest dla niego dobre lub złe. Może więc również decydować o tym, kogo upoważnić do zarządzania sprawami publicznymi i kiedy owo upoważnienie wycofać, powierzając rządy innym osobom czy partiom, zaś w tej roli ogółu dorosłych nikt nie jest w stanie zastąpić. Oznacza to, że w demokracjach, w roli selektoratu, a więc podmiotu uprawnionego do podjęcia decyzji o odsunięciu rządzących od władzy, winien występować ogół dorosłych (podczas, gdy w systemach niedemokratycznych w roli tej mogą wystąpić jednostki lub wąskie, często nieformalne gremia decyzyjne). Pozbawienie jakiejkolwiek grupy dorosłych (wyjąwszy indywidualne, szczególne przypadki) prawa do odrzucania rządzących może obniżać efektywność systemu politycznego, stając się źródłem napięć społecznych.

Powyższe uwagi są charakterystyczne dla normatywnych teorii wyborów, ustalających wzorce (standardy), jakim winny one odpowiadać, by można je uznać za kryterium demokratyzmu systemu politycznego. Stanowisko normatywne można zatem sprowadzić do następujących stwierdzeń:

  1. wybory demokratyczne winny tworzyć warunki dla rywalizacji co najmniej dwóch podmiotów, starających się o poparcie wyborców;
  2. winny dawać szansę odrzucenia aktualnie rządzących;
  3. winny one odbywać się cyklicznie, tj. w miarę regularnych i wyznaczonych prawem odstępach czasowych;
  4. winny zapewniać wolność uczestnictwa (w roli starającego się o władzę oraz w roli wyborcy) wszystkim dorosłym mieszkańcom danego państwa;
  5. winny odbywać się w warunkach zezwalających na swobodną ekspresję polityczną, zwłaszcza zaś - na krytykę sprawujących władzę;
  6. winny stwarzać w miarę równe szanse dla wszystkich kandydatów w walce o władzę oraz dla zwolenników zarówno rządzących, jak i opozycji oraz
  7. winny zapobiegać dyskryminacji mniejszości.

W przeciwieństwie do ujęcia normatywnego, teorie empiryczne kładą nacisk na to, w jakim zakresie wymienione wyżej standardy demokratycznych wyborów są rzeczywiście realizowane. Przewaga tego podejścia wynika z uwzględnienia faktu, że demokratyczne elekcje różnią się znacznie między sobą, tak w czasie, jak i w przestrzeni, np. standard powszechnego uczestnictwa wcale nie oznacza zrównania poziomu frekwencji; ani w poszczególnych krajach Europy, ani w poszczególnych okresach. Choć tendencją wspólną wydaje się wyraźny spadek uczestnictwa w wyborach poczynając od lat 90. XX w., to jednak możemy wyróżnić państwa, w których dokonuje się on wolniej lub szybciej. Co istotne, zróżnicowanie to nie pokrywa się z podziałem na ustabilizowane demokracje Europy Zachodniej oraz młode demokracje postkomunistyczne. Pytanie stawiane w tym miejscu przez zwolenników podejścia empirycznego dotyczy czynników - społecznych, politycznych i prawnoinstytucjonalnych - decydujących o zróżnicowaniu poziomu frekwencji.

Co do wymogu rywalizacji, to w niektórych wyborach notujemy ogromną przewagę jednej partii nad konkurentami; w innych poparcie dla rywalizujących partii jest zbliżone. Można więc powiedzieć, że wybory różnią się między sobą poziomem rywalizacji, który zresztą może się zmieniać z elekcji na elekcję. Z tego punktu widzenia w Europie należy wyróżnić trzy typy wyborów. Pierwszym z nich są elekcje wysoce rywalizacyjne. które charakteryzuje wyrównanie szans władzy i opozycji. O wyborach semi-rywalizacyjnych mówimy wówczas, gdy przewaga władzy nad opozycją jest znaczna i. co ważniejsze, utrzymuje się przez dłuższy czas, w którym opozycja nie stanowi faktycznej konkurencji dla rządzących (np. w Szwecji w latach 1945-1976, we Włoszech wiatach 1948-1992). Z kolei wybory quasi-rywalizacyjne to takie, w których partie rządzące starają się - w różny sposób - zapobiec przejęciu władzy przez opozycję, nie likwidując jednak pluralizmu politycznego. Z tego typu sytuacją spotykamy się przede wszystkim w niektórych krajach postkomunistycznych (np. w Rosji), choć od takich doświadczeń nie jest również wolna Europa Zachodnia (Włochy w latach 50. i 60.).

Również szanse na odrzucenie rządzących są wykorzystywane z różną częstotliwością, co oznacza, że cykle rządzenia mogą być bądź długie (np. we Włoszech do lat 90., w Austrii, Wielkiej Brytanii. Niemczech czy Słowenii) bądź krótkie - jak w Irlandii, Bułgarii, Polsce. Litwie czy na Węgrzech. To, co można określić mianem poziomu alternatywności rywalizacji, stanowi zmienną istotnie różnicującą poszczególne demokracje i ich systemy partyjne. Niski poziom alternatywności może wynikać bądź ze stabilności preferencji politycznych wyborców (Niemcy, Wielka Brytania, Słowenia), bądź ze strategii rządzących partii politycznych (Austria, Włochy, Niemcy, Holandia w latach demokracji konsensualnej), bądź z rozwiązań instytucjonalnych (Szwajcaria). Poziom wysoki, cechujący większość demokracji postkomunistycznych, może być z kolei rezultatem słabości partii politycznych jako instytucji oraz braku ich społecznego zakorzenienia.

Mimo, iż wybory różnią się pod względem uczestnictwa, poziomu rywalizacji i rozstrzygnięcia kwestii alternacji władzy, pełnią pewne wspólne funkcje. Na ogół mówi się o legitymowaniu władzy zwycięzców, egzekwowaniu odpowiedzialności politycznej rządzących, umożliwieniu alternacji władzy oraz - w przypadku społeczeństw pluralistycznych - o zapewnieniu reprezentacji mniejszości. Najistotniejszym oczekiwaniem, jakie formułuje się pod adresem demokratycznych wyborów jest to, że mają one zapewnić zwycięstwo tej partii lub temu kandydatowi, który rzeczywiście cieszy się największym społecznym poparciem oraz przynieść porażkę tym, którzy nie potrafili go utrzymać lub zdobyć. W tym sensie, demokratyczne elekcje są pokojowym, zinstytucjonalizowanym rozstrzygnięciem podstawowego konfliktu politycznego, jaki stanowi walka o władzę i rozładowaniem towarzyszącego mu napięcia. Z drugiej strony początkują kolejny cykl polityczny, w ramach którego przegrani będą sposobić się do wygranej w następnej elekcji, modyfikując strukturę rywalizacji politycznej.

Istotną funkcją demokratycznych wyborów jest zapewnienie reprezentacji interesów mniejszości, których ochrona współcześnie jest traktowana jako jedno z głównych kryteriów demokracji liberalnej. W społeczeństwach podzielonych kulturowo na nierówne części, istnieje niebezpieczeństwo zdominowania mniejszości przez większość. Trzeba podkreślić, że żaden system wyborczy nie chroni sam przez się przed takim niebezpieczeństwem. Rozwiązanie problemu tkwi częściowo w geografii wyborczej (w podziale na okręgi) oraz w rozwiązaniach, które łamią rygorystycznie rozumianą zasadę równości. Takie właśnie, w pewnym sensie arbitralne rozstrzygnięcia przewiduje belgijski system wyborczy do Senatu (chroniący proporcję między reprezentacjami trzech wspólnot językowych), system cypryjski, przeznaczający 24 mandaty dla mniejszości tureckiej, system słoweński, ustanawiający dwa oddzielne miejsca dla przedstawicieli mniejszości włoskiej i węgierskiej czy też system chorwacki, gwarantujący obecnie - tj. po zmianach z 2003 r. - osiem miejsc dla przedstawicieli mniejszości narodowych, w tym trzy dla mniejszości serbskiej). Warto przy tej okazji zaznaczyć, że ochrona mniejszości narodowych nie jest tylko aktem dobrej woli; stanowi bowiem znaczący instrument rozładowywania napięć społecznych, co ma szczególne znaczenie w młodych, nieskonsolidowanych demokracjach, takich jak Słowacja, Ukraina, Bułgaria, Rumunia, Łotwa czy Estonia.

Można mówić również o innych funkcjach wyborów. Bez wątpienia stanowią one płaszczyznę ujawniania społecznych oczekiwań, będąc mniej lub bardziej wyraziście sformułowanym sygnałem pod adresem zwycięzców i ich przyszłej polityki. Są aktem rekrutacji elit politycznych. Pełnią funkcję socjalizacyjną, wzmagając lub osłabiając zaufanie do systemu rządów demokratycznych. Najistotniejszym efektem wyborów jest jednak zdeterminowanie procesu uformowania rządu. Wynik elekcji parlamentarnych przesądza przede wszystkim o tym, czy rządzący zachowają władzę, czy przejmie ją opozycja. Z drugiej strony, określa też i to, czy rząd będzie jednopartyjny czy koalicyjny, czy koalicja będzie obejmowała większą czy mniejszą liczbę partii oraz, czy będzie ona spójna programowo czy synkretyczna. Decyduje o tym układ sił ukształtowany w parlamencie. W literaturze podkreśla się, że wyborcy bezpośrednio przesadzają o składzie rządu, tylko w warunkach, gdy wyłoni się bezwzględna większość parlamentarna, natomiast w razie jej braku, decyzja o jego powołaniu jest efektem przetargów i negocjacji międzypartyjnych (prowadzonych nierzadko przy mediacyjnym zaangażowaniu głowy państwa). Nie zmienia to faktu, że w reżimach parlamentarnych (pomijamy tu sytuacje, w których gabinet jest powoływany bezpośrednio i autonomicznie przez prezydenta), efektem wyborów jest ukształtowanie politycznego kontekstu tworzenia rządu.

Wybory parlamentarne mają także bezpośredni wpływ na system partyjny. Wyraża się on w tym, że mogą one petryfikować lub modyfikować strukturę i mechanizm jego działania, np. powojenne wybory w Wielkiej Brytanii nie przyniosły zmiany jego zasadniczych cech (choć w elekcjach 2001 i 2005 zaznacza się tendencja do wzrostu poparcia dla partii "trzeciej", zakłócającej tradycyjną równowagę między konserwatystami a laburzystami). Ale już wynik wyborów w Austrii w. 1999 r. (sukces partii J. Haidera lub we Włoszech w 1994 r. przyniósł radykalną zmianę wzorców rywalizacji politycznej. Można więc powiedzieć, że wybory parlamentarne mogą stanowić milowe słupy na drodze rozwoju systemu partyjnego. Ma to szczególnie istotne znaczenie w krajach wkraczających na drogę demokracji, w których proces kształtowania się systemu partyjnego dopiero się rozpoczyna, a w wielu z nich. konfiguracja sił politycznych, stanowiąca efekt wyborów, zmienia się z elekcji na elekcję . Charakterystycznym elementem pierwszej fazy demokratyzacji systemów autorytarnych może być bowiem to, że niezadowolenie i rozczarowanie efektami, jakie niosą za sobą przemiany polityczne wyraża się przede wszystkim w częstej alternacji władzy i chwiejności zachowań wyborczych. Tezę tę potwierdzają doświadczenia niektórych krajów postkomunistycznych - np. Polski, Bułgarii, Litwy czy Węgier, w których każda z elekcji parlamentarnych przeprowadzonych do roku 2005 przynosiła zmianę ekipy rządzącej (wysoka chwiejność zachowań wyborczych cechuje nadto Łotwę, Estonię i Rumunię w drugiej połowie lat 90.). Sytuacja ta powoduje niestabilność struktury rywalizacji politycznej wyrażającą się w częstych zmianach formuł organizacyjnych, w ramach których poszczególne siły polityczne przystępują do kolejnych wyborów. Atrakcyjność zyskuje niekiedy forma koalicji wyborczej. co skłania twórców systemów wyborczych do ustanawiania wyższych progów wyborczych (np. w Polsce i Czechach).

D. Nohlen zwraca słusznie uwagę na fakt. że wpływ na funkcje wyborów mają różne czynniki, jak choćby struktura społeczna, charakter systemu partyjnego czy reżim polityczny. Inaczej przebiega rywalizacja polityczna w społeczeństwach homogenicznych i w pluralistycznych: inaczej w ramach systemu dwupartyjnego i wielopartyjności; inaczej w ramach reżimu parlamentarnego i prezydencjalizmu. Szczególne znaczenie wydaje się mieć jednak system wyborczy, określający warunki i reguły rozstrzygnięcia konfliktu między pretendentami do władzy. Zagadnieniu temu poświęcimy dalsze rozważania.

Cele, funkcje i elementy systemów wyborczych

W każdym kraju, w którym są organizowane - czy to rywalizacyjne, czy rytualne - wybory na stanowiska publiczne musi istnieć system norm regulujących szczegółowo prawo do czynnego i biernego uczestnictwa w wyborach, proces wyłaniania kandydatów, zasady prowadzenia przez nich kampanii wyborczej, organizację głosowania, sposób przeliczania głosów na mandaty oraz kontrolę prawidłowości postępowania wyborczego. Całokształt tych norm określamy mianem systemu wyborczego. W najbardziej ogólnym znaczeniu system wyborczy do parlamentu określa, jak są oddawane glosy i jak są one przeliczane na mandaty. W tym sensie jest on zmienną pośredniczącą między zachowaniami wyborczymi a dystrybucją miejsc w parlamencie (bądź przesądzeniem zwycięstwa w elekcjach prezydenckich). Składają się nań instytucje polityczne funkcjonujące w procesie wyborczym (komisje wyborcze, mężowie zaufania, sądy rozpatrujące protesty wyborcze itp.), ogólne zasady prawa wyborczego oraz szczegółowe postanowienia proceduralne określające sposób przeprowadzenia wyborów i ustalenia ich ostatecznych wyników - to jest przyznania określonej liczby mandatów poszczególnym partiom. Na dystrybucję tę wpływają przede wszystkim takie elementy systemu wyborczego jak podział kraju na okręgi, uprawnienia wyborcy, ustanowienie progów wyborczych, przede wszystkim zaś formuła wyborcza. W dalszych rozważaniach skoncentrujemy się na normatywnym aspekcie systemów wyborczych, omawiając zasady prawa wyborczego i postanowienia proceduralne.

System wyborczy jest elementem inżynierii politycznej, pozwalającej na kształtowanie i utrzymywanie zamierzonego ładu politycznego. Ustalenie reguł gry wyborczej ma znaczenie nie tylko dla uczestników systemu politycznego, ale również dla jego stabilności (system wyborczy może efektywnie rozstrzygać konflikty między konkurentami o stanowiska publiczne; może jednak być źródłem dodatkowych napięć). Jest on jednak narzędziem, którego kształt określa większość parlamentarna, kierując się swym interesem. Powiada się często, że system wyborczy jest stosunkowo łatwo zmienić. Jest to jednak możliwe dopiero wówczas, gdy pojawi się nowa większość o odmiennym interesie. Co więcej, w niektórych przypadkach może to nie wystarczyć. Jeżeli kluczowe elementy systemu wyborczego (np. formuła wyborcza) zostaną określone w konstytucji, to w większości krajów do ich zmiany wymagana będzie większość kwalifikowana, co stanowi dodatkowe utrudnienie. W każdym razie kształt systemu wyborczego - zwłaszcza w nowych demokracjach - może być przedmiotem negocjacji i konfliktów międzypartyjnych.

Powodem sporów o kształt systemów wyborczych jest również to, że spełniają one różne funkcje, nie zawsze dające się ze sobą pogodzić. Większość autorów uznaje, że w ustabilizowanych, skonsolidowanych demokracjach systemy wyborcze zapewniają osiągnięcie czterech efektów: po pierwsze, reprezentatywności (władzę powierza się tym, którzy mają poparcie większości), po drugie, stabilności politycznej (wyłonienie większości zdolnej do powołania trwałego gabinetu), po trzecie zgodności działań rządu z preferencjami i oczekiwaniami większości oraz po czwarte, pozytywnej selekcji kadr (dobór najlepszych ludzi na stanowiska publiczne). Nie trudno jednak zauważyć, że żaden system wyborczy nie jest w stanie zapewnić osiągnięcia efektu czwartego: efekt trzeci zależy nie tylko i na pewno nie przede wszystkim od systemu wyborczego; natomiast dwa pierwsze mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności. Trzeba dostrzec, że efektywność rządzenia osiąga się często kosztem reprezentatywności (Wielka Brytania) i odwrotnie (Republika Weimarska, IV Republika we Francji). Istnieje bowiem konflikt między zasadą decydowania większością a potrzebą ochrony mniejszości. Na szczęście są też dowody na to, że sprzeczność ta jest rozwiązywalna; w wielu ustabilizowanych demokracjach efektywność rządzenia idzie w parze z reprezentatywnością i ochroną interesów mniejszości (jest to kluczowe założenie lansowanego przez Arenda Lijpharta modelu demokracji konsensualnej). Trzeba jednak zaznaczyć, że w krajach wkraczających na drogę demokracji, to, który z celów systemu wyborczego - reprezentatywność czy efektywność rządzenia - zostanie uznany za priorytetowy może być przedmiotem zażartych sporów pomiędzy elitami politycznymi.


Newsletter



Wiadomość HTML?