Wspólna Polityka Rolna

Czym jest WPR?

Zasady i instrumenty wspólnej polityki rolnej, określone w traktacie rzymskim z 1957 roku, a później na konferencji w Stresa w lipcu 1958 roku, weszły w życie w 1962 roku. Artykuł 39 traktatu wyznacza WPR następujące cele:

  • zwiększyć wydajność produkcji rolnej, wspierając postęp techniczny i zapewniając racjonalny rozwój produkcji rolnej oraz optymalne wykorzystanie czynników produkcji, a zwłaszcza pracy;
  • zapewnić godziwy standard życia społeczności rolniczej, głównie przez podniesienie indywidualnych zarobków osób zatrudnionych w rolnictwie;
  • ustabilizować rynki;
  • zapewnić dostępność dostaw;
  • zagwarantować, by dostawy trafiały do klientów po rozsądnych cenach.

W Stresa zajęto się sposobami osiągania tych celów. Wspólną politykę rolną miały w przyszłości kształtować trzy główne zasady:

  • jedność rynku: innymi słowy, na terenie całej Wspólnoty ceny produktów rolnych powinny być wspólne, natomiast handel tymi produktami swobodny;
  • preferencje dla Wspólnoty: powinien zostać stworzony system barier celnych chroniący rynek wewnętrzny przed niestabilnością rynków światowych;
  • solidarność finansowa: powinien zostać utworzony wspólny fundusz finansujący wspólne wydatki w sektorze rolnym.

Te trzy zasady zasługują na dokładniejsze przedstawienie. Przede wszystkim pierwszym krokiem prowadzącym do stworzenia europejskiego rynku rolnego (czyli do zastosowania zasady wspólnego rynku) było ustanowienie wspólnej organizacji rynku (WOR) dla każdego z podstawowych produktów rolnych, zwłaszcza dla pszenicy, jęczmienia, żyta, ryżu, cukru, produktów mlecznych, wołowiny, wieprzowiny, baraniny, wina oraz niektórych owoców i warzyw. Idea wspólnego rynku polegała na tym, by pozwolić na swobodną wymianę handlową w obrębie Wspólnoty, odgradzając ją jednocześnie barierami celnymi od reszty świata. Wspólne organizacje rynku działały na ogół na podstawie ceny gwarantowanej. Pojęcie ceny gwarantowanej ma podstawowe znaczenie dla zrozumienia sposobu funkcjonowania WPR. Pomysł polegał na tym, by zamiast pozwolić na ustalanie się cen na rynku, ceny, które otrzymują za swoje produkty rolnicy (nazywane czasem cenami docelowymi), były ustalane centralnie przez urzędników i polityków Wspólnoty (system wspierania cen lub rynku). Jeśli ceny zaczynały spadać (co obniżyłoby dochody rolników) i osiągnęły określony poziom (cena interwencyjna), agencje interwencyjne utworzone na poziomie narodowym wkraczały na rynek, aby wykupić nadwyżkę, utrzymując w ten sposób ceny na wysokim poziomie. Był to oczywiście wysoce interwencjonistyczny i kosztowny system. Miał on na celu zwiększenie dochodów rolników i produkcji rolnej, a im więcej produkowali rolnicy, tym więcej pieniędzy otrzymywali.

Jednak jeśli cena ustalona w obrębie WE miała być wystarczająco wysoka, by utrzymać dochody rolników na odpowiednim poziomie, konieczne było zabezpieczenie wspólnego rynku przed tanim importem. Dlatego w celu realizacji drugiej zasady WPR, preferencji dla Wspólnoty, dla każdego produktu stworzono system ceł importowych (w imporcie spoza Wspólnoty). Krótko mówiąc, produkty rolne mogły wejść na wspólny rynek tylko po cenie równej cenie ustalonej centralnie lub wyższej od niej - nazywano ją ceną progową. Co więcej, wprowadzono system refundacji, zbliżonych do subsydiów eksportowych, który pozwalał producentom europejskim sprzedawać swoje produkty na rynku światowym po cenach światowych. Dopłaty te pokrywały różnice kosztów między cenami światowymi i wyższymi od nich cenami europejskimi.

Wreszcie w celu realizacji trzeciej zasady, zasady solidarności finansowej, ustanowiono, na podstawie Rozporządzenia 25 z 1962 roku (po późniejszych poprawkach, Rozporządzenie 728/70), fundusz finansujący WPR. Fundusz ten znany jest jako Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR). Fundusz ten obejmuje dwie części - orientację i gwarancje. Sekcja gwarancyjna pokrywa koszty związane z systemem rynkowym, takie jak koszty dopłat eksportowych, podczas gdy mniejsza sekcja orientacyjna jest odpowiedzialna za finansowanie polityki społeczno-ekonomicznej (lub strukturalnej). Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej pochłaniał początkowo niemal cały ogólny budżet Wspólnoty Europejskiej. Jednak udział wydatków na rolnictwo w budżecie zmniejszył się znacznie we wczesnych latach 80. XX wieku - spadł z 65,1% całkowitego budżetu WE w 1986 roku do 53,8% w 2000 roku i poniżej 50% w 2005 roku.

Jako polityka finansowana wspólnie przez państwa członkowskie WPR ma dla nich skutki redystrybucyjne. To, kto ile dostaje w rezultacie działania mechanizmów finansowych, na których WPR się opiera, zdominowała wiele negocjacji rolnych w Radzie. Aby zrozumieć sposób finansowania WPR, musimy pamiętać o politycznym kompromisie, z którego się zrodziła. We wczesnych latach 60. XX wieku Niemcy miały mało wydajny sektor zbożowy, ale silnych politycznie rolników. W efekcie, kiedy utworzono WPR, Niemcy poprosiły o wsparcie dla produkcji zbóż. Chociaż Francuzi byli w tej dziedzinie bardziej wydajni, a ich krajowe ceny zbóż były niższe, nie mieli nic przeciwko ustaleniu w ramach WPR wyższych gwarantowanych cen na zboża, pod warunkiem że nie będą musieli za nie płacić. W taki sposób Niemcy stały się od 1962 roku głównym dostarczycielem funduszy WPR, podczas gdy Francja zawsze należała do głównych beneficjantów finansowych tego systemu.

Reforma WPR

W warunkach niedoboru żywności w okresie powojennym oraz w związku z obawami o bezpieczeństwo związanych z zimną wojną samowystarczalność żywnościowa była przedstawiana jako jeden z głównych celów nowo utworzonej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Początkowo polityka ta była bardzo skuteczna w tym sensie, że pozwoliła na szybkie osiągnięcie swego pierwotnego celu - samowystarczalności. Jednak w latach 70. XX wieku ważniejszym problemem stała się nadprodukcja. Właśnie w tym okresie pojawiły się pierwsze nadwyżki żywnościowe w postaci słynnych "gór masła" i "jezior wina". Problemy nadprodukcji, spowodowane nadwyżką podaży nad popytem, zwiększały się przez cały okres lat 80. XX wieku. Przy nieustannie rosnącej nadwyżce produkcji ponad wewnętrzne zapotrzebowanie, skupowanej po cenach gwarantowanych, magazynowanej po wysokich kosztach i wreszcie eksportowanej ze Wspólnoty dzięki dopłatom z budżetu rolnego (koniecznym dla zrekompensowania niższych cen na rynkach światowych), funkcjonowanie WPR stawało się coraz bardziej kosztowne.

Nie ma więc niczego zaskakującego w fakcie, że WPR była w tym okresie często krytykowana za zbyt wielkie koszty i zużywanie zbyt wielu zasobów WE, co uniemożliwiało rozwój w innych potencjalnie ważnych obszarach. W efekcie polityka rolna stała się głównym zmartwieniem twórców polityki europejskiej, a reforma WPR znalazła się wśród priorytetowych zadań UE.

Do przeprowadzania reform używano wielu różnych instrumentów. Od późnych lat 70. XX wieku do końca lat 80. XX wieku były one ukierunkowane głównie na kontrolowanie podaży produktów przez nakładanie na nią ograniczeń ilościowych. Ograniczenia te przybrały formę "gwarantowanych poziomów" dla płodów rolnych w 1981 roku, kwot produkcyjnych dla mleka w 1984 roku oraz systemu określającego maksymalne gwarantowane ilości zbóż w latach 1987-1988, którymi objęto inne produkty rolne w latach 1988-1989. Mimo tych zmian zasada cen gwarantowanych na produkty rolne pozostała podstawą WPR i reforma jej nie dotknęła. Zmiany dokonane w tym pierwszym okresie reformy uważa się powszechnie za ograniczone. Jak zobaczymy w kolejnym podrozdziale, to gradualistyczne podejście można wyjaśnić z jednej strony krajowymi naciskami politycznymi, które przenosiły się na poziom WE, z drugiej zaś czynnikami instytucjonalnymi - przy czym i jedne, i drugie miały tendencję do utrwalania status quo.

Choć decydenci nadal używali bardzo podobnych argumentów na rzecz reform (moralny wymiar nadprodukcji, problemy budżetowe wynikające z rosnących kosztów polityki rolnej, konieczność skoncentrowania się na innych obszarach polityki niż rolnictwo oraz konsekwencje rozszerzenia), w 1992 roku nastąpił radykalny zwrot w polityce rolnej (tak zwana reforma MacSharry'ego). Odrzucono pierwotną podstawę WPR, wysokie ceny gwarantowane na produkty rolne, co doprowadziło do drastycznego obniżenia poziomu wsparcia dla rolników. Poziom wsparcia w postaci cen gwarantowanych dla płodów rolnych, a mianowicie zbóż i nasion oleistych, obniżono o 30%, natomiast dla wołowiny o 15%. W następnym podrozdziale przedstawiono dwie przyczyny tej zmiany polityki, z których obydwie mają charakter międzynarodowy.

Chcąc zrekompensować zmniejszenie wsparcia spowodowane obniżeniem cen gwarantowanych, rolnikom przyznano bezpośrednie płatności uzależnione od areału ziemi uprawnej oraz historycznych szacunków plonów danego gospodarstwa i (lub) w danym regionie w okresie odniesienia (średnia z trzech ostatnich lat). Dzięki zastosowaniu tego mechanizmu poziom wsparcia nie spadł po wprowadzeniu reformy. Efekty redystrybucyjne WPR były po reformie z 1992 roku dokładnie takie same, jak przed reformą. Z tego też względu wielu specjalistów z dziedziny WPR - zwłaszcza ekonomistów - nie uważa reformy z 1992 roku za poważną zmianę. Uznając racje stojące za takim punktem widzenia, należy jednak stwierdzić, że mimo iż w kategoriach ekonomicznych i redystrybucyjnych skutki tej reformy były skromne, jej polityczne konsekwencje były bardzo poważne.

Reforma z 1992 roku miała ogromne znaczenie z wielu powodów. Przede wszystkim wyznaczyła nową ścieżkę rozwoju WPR, otwierając możliwość kolejnych reform polegających na dalszej obniżce cen gwarantowanych, kompensowanej bezpośrednią pomocą finansową dla rolników, których dochody zmaleją. Reforma ta była ważna również dlatego, że przyczyniła się do zmian w debacie nad polityką rolną co doprowadziło ostatecznie do poważnych zmian w WPR.

Dlaczego tak trudno zreformować WPR?

W tym podrozdziale spojrzymy wstecz na historię WPR, szukając odpowiedzi na pytanie, dlaczego reforma tej polityki trwa tak długo.

Podejmowanie decyzji w sektorze rolnym

Głównymi podmiotami w procesie decyzyjnym WPR są Komisja Europejska i Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa. Komisja jest odpowiedzialna za przygotowywanie ustaw i odgrywa ważną rolę w zarządzaniu polityką rolną ale to Rada podejmuje decyzje. Parlament Europejski (PE), który w wielu obszarach polityki dzieli obecnie odpowiedzialność za podejmowanie decyzji z Radą pełni jedynie ograniczoną funkcję, która sprowadza się do konsultacji. Jedynym wyjątkiem od tej reguły są kwestie finansowe, Parlament bowiem odgrywa decydującą rolę w unijnych mechanizmach decyzyjnych dotyczących budżetu. Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa obraduje co miesiąc, częściej niż większość Rad UE. Jedno z tych spotkań jest zarezerwowane na dyskusję nad tak zwanym pakietem cen na najbliższy rok. Na tym spotkaniu kraje członkowskie podejmują decyzje w takich sprawach, jak poziom cen gwarantowanych, kwoty produkcyjne, które zostaną przyznane poszczególnym krajom, oraz kryteria obliczania bezpośredniej pomocy finansowej (płatności bezpośrednich).

Proces decyzyjny WPR zaczyna się zazwyczaj od propozycji wysuniętej przez Komisję, często, choć nie zawsze, na podstawie szeroko zdefiniowanej prośby Rady Europejskiej (obejmującej szefów rządów i państw). Propozycja Komisji jest przedstawiana PE w celu konsultacji, a następnie przedkładana Radzie ds. Rolnictwa i Rybołówstwa do decyzji. Przekazywana jest również do konsultacji Komitetowi Zawodowych Organizacji Rolniczych w WE (COPA), grupie interesów reprezentującej europejskich rolników oraz - w zależności od potrzeby - innym instytucjom, takim jak Komitet Regionów (reprezentujący interesy regionalne). Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa może odrzucić propozycję Komisji lub poprosić o jej zmodyfikowanie. Może również rozpocząć, na podstawie propozycji wysuniętych przez Komisję, negocjacje prowadzące ostatecznie do podjęcia decyzji. Duża rozbieżność interesów państw członkowskich w sprawach rolnych sprawia, że trudno jest osiągnąć w tej dziedzinie kompromis i uzgodnić większe zmiany polityki rolnej.

Mechanizmy hamujące na szczeblu europejskim

Formalny opis działania systemu decyzyjnego WPR nie daje jednak pełnego obrazu sytuacji. Proces decyzyjny w przypadku tej polityki opiera się na czymś, co można by nazwać inflacyjnym mechanizmem negocjacyjnym. Ponieważ WPR jest polityką redystrybucji, ministrowie rolnictwa każdego kraju członkowskiego znajdują się pod presją by przywieźć do domu tyle, ile się da z części budżetu europejskiego przeznaczonego na rolnictwo. Ze względu na liczbę krajów uczestniczących w negocjacjach, asortyment produktów, których negocjacje dotyczą, oraz reguły rządzące WPR (takie jak jednomyślność) w proces negocjacyjny wbudowana jest pewna tendencja inflacyjna. Typowym tego przykładem jest coroczna korekta "pakietu cenowego", kiedy to każdy minister w Radzie godzi się na podwyżki cen produktów istotnych dla sąsiada, aby uzyskać zgodę na podwyżki, którymi sam jest zainteresowany. W efekcie propozycje, które doprowadziłyby do obniżenia kosztów rolnych lub zmiany redystrybucyjnych skutków polityki rolnej, są praktycznie zawsze odrzucane przez Radę ds. Rolnictwa i Rybołówstwa a priori. Bardzo utrudnia to Komisji proponowanie reform obniżających koszty.

Wspólna polityka rolna jest doskonałym przykładem tego, co się dzieje, gdy między instytucjami UE i jej obywatelami brakuje spójności. W takich warunkach rządom łatwo jest traktować Komisję Europejską jako kozła ofiarnego, na którego można zrzucić winę za decyzje, których same nie chcą podjąć. Możliwości działania Komisji w takich sytuacjach są ograniczone, więc chociaż sama chciałaby reformy danej polityki, zmuszona jest wysłuchiwać narzekań na jej obecny, niezadowalający kształt.

Trwałość narodowych kompromisów sektorowych

Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa jest organem zachowawczym. Czym jednak tę zachowawczość wytłumaczyć? W latach 80. XX wieku najważniejsze związki rolnicze w każdym z państw członkowskich były całkowicie przeciwne reformie WPR. W wielu krajach europejskich ze względu na zdolność organizowania poparcia organizacje rolnicze wywierały presję na rządy, aby popierały ich stanowisko w sprawie WPR. Tego rodzaju polityczne naciski były szczególnie częste we Francji i w Niemczech. W obu tych krajach rolnicy byli ważni pod względem wyborczym, ponieważ opinia publiczna odczuwająca głęboko zakorzenioną sympatię dla wiejskiego stylu życia odnosiła się przychylnie do żądań rolników.


Newsletter



Wiadomość HTML?