Dziedziny wiedzy

Najnowsze komentarze

Newsletter

Wspólna Polityka Rolna PDF Print Email
Unia Europejska
DATE_FORMAT_LC2

Czym jest WPR?

Zasady i instrumenty wspólnej polityki rolnej, określone w traktacie rzymskim z 1957 roku, a później na konferencji w Stresa w lipcu 1958 roku, weszły w życie w 1962 roku. Artykuł 39 traktatu wyznacza WPR następujące cele:

  • zwiększyć wydajność produkcji rolnej, wspierając postęp techniczny i zapewniając racjonalny rozwój produkcji rolnej oraz optymalne wykorzystanie czynników produkcji, a zwłaszcza pracy;
  • zapewnić godziwy standard życia społeczności rolniczej, głównie przez podniesienie indywidualnych zarobków osób zatrudnionych w rolnictwie;
  • ustabilizować rynki;
  • zapewnić dostępność dostaw;
  • zagwarantować, by dostawy trafiały do klientów po rozsądnych cenach.

W Stresa zajęto się sposobami osiągania tych celów. Wspólną politykę rolną miały w przyszłości kształtować trzy główne zasady:

  • jedność rynku: innymi słowy, na terenie całej Wspólnoty ceny produktów rolnych powinny być wspólne, natomiast handel tymi produktami swobodny;
  • preferencje dla Wspólnoty: powinien zostać stworzony system barier celnych chroniący rynek wewnętrzny przed niestabilnością rynków światowych;
  • solidarność finansowa: powinien zostać utworzony wspólny fundusz finansujący wspólne wydatki w sektorze rolnym.

Te trzy zasady zasługują na dokładniejsze przedstawienie. Przede wszystkim pierwszym krokiem prowadzącym do stworzenia europejskiego rynku rolnego (czyli do zastosowania zasady wspólnego rynku) było ustanowienie wspólnej organizacji rynku (WOR) dla każdego z podstawowych produktów rolnych, zwłaszcza dla pszenicy, jęczmienia, żyta, ryżu, cukru, produktów mlecznych, wołowiny, wieprzowiny, baraniny, wina oraz niektórych owoców i warzyw. Idea wspólnego rynku polegała na tym, by pozwolić na swobodną wymianę handlową w obrębie Wspólnoty, odgradzając ją jednocześnie barierami celnymi od reszty świata. Wspólne organizacje rynku działały na ogół na podstawie ceny gwarantowanej. Pojęcie ceny gwarantowanej ma podstawowe znaczenie dla zrozumienia sposobu funkcjonowania WPR. Pomysł polegał na tym, by zamiast pozwolić na ustalanie się cen na rynku, ceny, które otrzymują za swoje produkty rolnicy (nazywane czasem cenami docelowymi), były ustalane centralnie przez urzędników i polityków Wspólnoty (system wspierania cen lub rynku). Jeśli ceny zaczynały spadać (co obniżyłoby dochody rolników) i osiągnęły określony poziom (cena interwencyjna), agencje interwencyjne utworzone na poziomie narodowym wkraczały na rynek, aby wykupić nadwyżkę, utrzymując w ten sposób ceny na wysokim poziomie. Był to oczywiście wysoce interwencjonistyczny i kosztowny system. Miał on na celu zwiększenie dochodów rolników i produkcji rolnej, a im więcej produkowali rolnicy, tym więcej pieniędzy otrzymywali.

Jednak jeśli cena ustalona w obrębie WE miała być wystarczająco wysoka, by utrzymać dochody rolników na odpowiednim poziomie, konieczne było zabezpieczenie wspólnego rynku przed tanim importem. Dlatego w celu realizacji drugiej zasady WPR, preferencji dla Wspólnoty, dla każdego produktu stworzono system ceł importowych (w imporcie spoza Wspólnoty). Krótko mówiąc, produkty rolne mogły wejść na wspólny rynek tylko po cenie równej cenie ustalonej centralnie lub wyższej od niej - nazywano ją ceną progową. Co więcej, wprowadzono system refundacji, zbliżonych do subsydiów eksportowych, który pozwalał producentom europejskim sprzedawać swoje produkty na rynku światowym po cenach światowych. Dopłaty te pokrywały różnice kosztów między cenami światowymi i wyższymi od nich cenami europejskimi.

Wreszcie w celu realizacji trzeciej zasady, zasady solidarności finansowej, ustanowiono, na podstawie Rozporządzenia 25 z 1962 roku (po późniejszych poprawkach, Rozporządzenie 728/70), fundusz finansujący WPR. Fundusz ten znany jest jako Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR). Fundusz ten obejmuje dwie części - orientację i gwarancje. Sekcja gwarancyjna pokrywa koszty związane z systemem rynkowym, takie jak koszty dopłat eksportowych, podczas gdy mniejsza sekcja orientacyjna jest odpowiedzialna za finansowanie polityki społeczno-ekonomicznej (lub strukturalnej). Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej pochłaniał początkowo niemal cały ogólny budżet Wspólnoty Europejskiej. Jednak udział wydatków na rolnictwo w budżecie zmniejszył się znacznie we wczesnych latach 80. XX wieku - spadł z 65,1% całkowitego budżetu WE w 1986 roku do 53,8% w 2000 roku i poniżej 50% w 2005 roku.

Jako polityka finansowana wspólnie przez państwa członkowskie WPR ma dla nich skutki redystrybucyjne. To, kto ile dostaje w rezultacie działania mechanizmów finansowych, na których WPR się opiera, zdominowała wiele negocjacji rolnych w Radzie. Aby zrozumieć sposób finansowania WPR, musimy pamiętać o politycznym kompromisie, z którego się zrodziła. We wczesnych latach 60. XX wieku Niemcy miały mało wydajny sektor zbożowy, ale silnych politycznie rolników. W efekcie, kiedy utworzono WPR, Niemcy poprosiły o wsparcie dla produkcji zbóż. Chociaż Francuzi byli w tej dziedzinie bardziej wydajni, a ich krajowe ceny zbóż były niższe, nie mieli nic przeciwko ustaleniu w ramach WPR wyższych gwarantowanych cen na zboża, pod warunkiem że nie będą musieli za nie płacić. W taki sposób Niemcy stały się od 1962 roku głównym dostarczycielem funduszy WPR, podczas gdy Francja zawsze należała do głównych beneficjantów finansowych tego systemu.

Reforma WPR

W warunkach niedoboru żywności w okresie powojennym oraz w związku z obawami o bezpieczeństwo związanych z zimną wojną samowystarczalność żywnościowa była przedstawiana jako jeden z głównych celów nowo utworzonej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Początkowo polityka ta była bardzo skuteczna w tym sensie, że pozwoliła na szybkie osiągnięcie swego pierwotnego celu - samowystarczalności. Jednak w latach 70. XX wieku ważniejszym problemem stała się nadprodukcja. Właśnie w tym okresie pojawiły się pierwsze nadwyżki żywnościowe w postaci słynnych "gór masła" i "jezior wina". Problemy nadprodukcji, spowodowane nadwyżką podaży nad popytem, zwiększały się przez cały okres lat 80. XX wieku. Przy nieustannie rosnącej nadwyżce produkcji ponad wewnętrzne zapotrzebowanie, skupowanej po cenach gwarantowanych, magazynowanej po wysokich kosztach i wreszcie eksportowanej ze Wspólnoty dzięki dopłatom z budżetu rolnego (koniecznym dla zrekompensowania niższych cen na rynkach światowych), funkcjonowanie WPR stawało się coraz bardziej kosztowne.

Nie ma więc niczego zaskakującego w fakcie, że WPR była w tym okresie często krytykowana za zbyt wielkie koszty i zużywanie zbyt wielu zasobów WE, co uniemożliwiało rozwój w innych potencjalnie ważnych obszarach. W efekcie polityka rolna stała się głównym zmartwieniem twórców polityki europejskiej, a reforma WPR znalazła się wśród priorytetowych zadań UE.

Do przeprowadzania reform używano wielu różnych instrumentów. Od późnych lat 70. XX wieku do końca lat 80. XX wieku były one ukierunkowane głównie na kontrolowanie podaży produktów przez nakładanie na nią ograniczeń ilościowych. Ograniczenia te przybrały formę "gwarantowanych poziomów" dla płodów rolnych w 1981 roku, kwot produkcyjnych dla mleka w 1984 roku oraz systemu określającego maksymalne gwarantowane ilości zbóż w latach 1987-1988, którymi objęto inne produkty rolne w latach 1988-1989. Mimo tych zmian zasada cen gwarantowanych na produkty rolne pozostała podstawą WPR i reforma jej nie dotknęła. Zmiany dokonane w tym pierwszym okresie reformy uważa się powszechnie za ograniczone. Jak zobaczymy w kolejnym podrozdziale, to gradualistyczne podejście można wyjaśnić z jednej strony krajowymi naciskami politycznymi, które przenosiły się na poziom WE, z drugiej zaś czynnikami instytucjonalnymi - przy czym i jedne, i drugie miały tendencję do utrwalania status quo.

Choć decydenci nadal używali bardzo podobnych argumentów na rzecz reform (moralny wymiar nadprodukcji, problemy budżetowe wynikające z rosnących kosztów polityki rolnej, konieczność skoncentrowania się na innych obszarach polityki niż rolnictwo oraz konsekwencje rozszerzenia), w 1992 roku nastąpił radykalny zwrot w polityce rolnej (tak zwana reforma MacSharry'ego). Odrzucono pierwotną podstawę WPR, wysokie ceny gwarantowane na produkty rolne, co doprowadziło do drastycznego obniżenia poziomu wsparcia dla rolników. Poziom wsparcia w postaci cen gwarantowanych dla płodów rolnych, a mianowicie zbóż i nasion oleistych, obniżono o 30%, natomiast dla wołowiny o 15%. W następnym podrozdziale przedstawiono dwie przyczyny tej zmiany polityki, z których obydwie mają charakter międzynarodowy.

Chcąc zrekompensować zmniejszenie wsparcia spowodowane obniżeniem cen gwarantowanych, rolnikom przyznano bezpośrednie płatności uzależnione od areału ziemi uprawnej oraz historycznych szacunków plonów danego gospodarstwa i (lub) w danym regionie w okresie odniesienia (średnia z trzech ostatnich lat). Dzięki zastosowaniu tego mechanizmu poziom wsparcia nie spadł po wprowadzeniu reformy. Efekty redystrybucyjne WPR były po reformie z 1992 roku dokładnie takie same, jak przed reformą. Z tego też względu wielu specjalistów z dziedziny WPR - zwłaszcza ekonomistów - nie uważa reformy z 1992 roku za poważną zmianę. Uznając racje stojące za takim punktem widzenia, należy jednak stwierdzić, że mimo iż w kategoriach ekonomicznych i redystrybucyjnych skutki tej reformy były skromne, jej polityczne konsekwencje były bardzo poważne.

Reforma z 1992 roku miała ogromne znaczenie z wielu powodów. Przede wszystkim wyznaczyła nową ścieżkę rozwoju WPR, otwierając możliwość kolejnych reform polegających na dalszej obniżce cen gwarantowanych, kompensowanej bezpośrednią pomocą finansową dla rolników, których dochody zmaleją. Reforma ta była ważna również dlatego, że przyczyniła się do zmian w debacie nad polityką rolną co doprowadziło ostatecznie do poważnych zmian w WPR.

Dlaczego tak trudno zreformować WPR?

W tym podrozdziale spojrzymy wstecz na historię WPR, szukając odpowiedzi na pytanie, dlaczego reforma tej polityki trwa tak długo.

Podejmowanie decyzji w sektorze rolnym

Głównymi podmiotami w procesie decyzyjnym WPR są Komisja Europejska i Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa. Komisja jest odpowiedzialna za przygotowywanie ustaw i odgrywa ważną rolę w zarządzaniu polityką rolną ale to Rada podejmuje decyzje. Parlament Europejski (PE), który w wielu obszarach polityki dzieli obecnie odpowiedzialność za podejmowanie decyzji z Radą pełni jedynie ograniczoną funkcję, która sprowadza się do konsultacji. Jedynym wyjątkiem od tej reguły są kwestie finansowe, Parlament bowiem odgrywa decydującą rolę w unijnych mechanizmach decyzyjnych dotyczących budżetu. Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa obraduje co miesiąc, częściej niż większość Rad UE. Jedno z tych spotkań jest zarezerwowane na dyskusję nad tak zwanym pakietem cen na najbliższy rok. Na tym spotkaniu kraje członkowskie podejmują decyzje w takich sprawach, jak poziom cen gwarantowanych, kwoty produkcyjne, które zostaną przyznane poszczególnym krajom, oraz kryteria obliczania bezpośredniej pomocy finansowej (płatności bezpośrednich).

Proces decyzyjny WPR zaczyna się zazwyczaj od propozycji wysuniętej przez Komisję, często, choć nie zawsze, na podstawie szeroko zdefiniowanej prośby Rady Europejskiej (obejmującej szefów rządów i państw). Propozycja Komisji jest przedstawiana PE w celu konsultacji, a następnie przedkładana Radzie ds. Rolnictwa i Rybołówstwa do decyzji. Przekazywana jest również do konsultacji Komitetowi Zawodowych Organizacji Rolniczych w WE (COPA), grupie interesów reprezentującej europejskich rolników oraz - w zależności od potrzeby - innym instytucjom, takim jak Komitet Regionów (reprezentujący interesy regionalne). Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa może odrzucić propozycję Komisji lub poprosić o jej zmodyfikowanie. Może również rozpocząć, na podstawie propozycji wysuniętych przez Komisję, negocjacje prowadzące ostatecznie do podjęcia decyzji. Duża rozbieżność interesów państw członkowskich w sprawach rolnych sprawia, że trudno jest osiągnąć w tej dziedzinie kompromis i uzgodnić większe zmiany polityki rolnej.

Mechanizmy hamujące na szczeblu europejskim

Formalny opis działania systemu decyzyjnego WPR nie daje jednak pełnego obrazu sytuacji. Proces decyzyjny w przypadku tej polityki opiera się na czymś, co można by nazwać inflacyjnym mechanizmem negocjacyjnym. Ponieważ WPR jest polityką redystrybucji, ministrowie rolnictwa każdego kraju członkowskiego znajdują się pod presją by przywieźć do domu tyle, ile się da z części budżetu europejskiego przeznaczonego na rolnictwo. Ze względu na liczbę krajów uczestniczących w negocjacjach, asortyment produktów, których negocjacje dotyczą, oraz reguły rządzące WPR (takie jak jednomyślność) w proces negocjacyjny wbudowana jest pewna tendencja inflacyjna. Typowym tego przykładem jest coroczna korekta "pakietu cenowego", kiedy to każdy minister w Radzie godzi się na podwyżki cen produktów istotnych dla sąsiada, aby uzyskać zgodę na podwyżki, którymi sam jest zainteresowany. W efekcie propozycje, które doprowadziłyby do obniżenia kosztów rolnych lub zmiany redystrybucyjnych skutków polityki rolnej, są praktycznie zawsze odrzucane przez Radę ds. Rolnictwa i Rybołówstwa a priori. Bardzo utrudnia to Komisji proponowanie reform obniżających koszty.

Wspólna polityka rolna jest doskonałym przykładem tego, co się dzieje, gdy między instytucjami UE i jej obywatelami brakuje spójności. W takich warunkach rządom łatwo jest traktować Komisję Europejską jako kozła ofiarnego, na którego można zrzucić winę za decyzje, których same nie chcą podjąć. Możliwości działania Komisji w takich sytuacjach są ograniczone, więc chociaż sama chciałaby reformy danej polityki, zmuszona jest wysłuchiwać narzekań na jej obecny, niezadowalający kształt.

Trwałość narodowych kompromisów sektorowych

Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa jest organem zachowawczym. Czym jednak tę zachowawczość wytłumaczyć? W latach 80. XX wieku najważniejsze związki rolnicze w każdym z państw członkowskich były całkowicie przeciwne reformie WPR. W wielu krajach europejskich ze względu na zdolność organizowania poparcia organizacje rolnicze wywierały presję na rządy, aby popierały ich stanowisko w sprawie WPR. Tego rodzaju polityczne naciski były szczególnie częste we Francji i w Niemczech. W obu tych krajach rolnicy byli ważni pod względem wyborczym, ponieważ opinia publiczna odczuwająca głęboko zakorzenioną sympatię dla wiejskiego stylu życia odnosiła się przychylnie do żądań rolników.


W przypadku Francji wpływ rolników na politykę rolną można opisać, używając modelu korporacyjnego (który wiąże się ze "współzarządzaniem" lub la cogestion). Opiera się on na bliskich związkach między rządem a głównymi organizacjami reprezentującymi rolników, Krajową Federacją Związków Producentów Rolnych (FNSEA) oraz Narodowym Centrum Młodych Rolników (CNJA). Dzięki umiejętności organizowania poparcia w swojej sprawie i mimo faktu, że tradycyjnie były sprzymierzone z partiami prawicowymi, organizacje te potrafiły narzucić swoje poglądy kolejnym rządom socjalistycznym po 1981 roku. Choć rolnicy popierający lewicę zdołali się w końcu zorganizować w latach 80. XX wieku, zakładając w 1987 roku Confedederation Paysanne, byli nadal zbyt słabi, aby konkurować z prawicowo nastawioną FNSEA. W efekcie w latach 80. XX wieku francuskie stanowisko w sprawie WPR pozostawało bardzo zbliżone do linii FNSEA.

Dlaczego jednak francuscy rolnicy są przeciwni reformie WPR? Podczas gdy niektórzy komentatorzy wyjaśniają ten fakt tym, że rolnicy francuscy dbają po prostu o swoje interesy ekonomiczne, należy uwzględnić jeszcze jeden czynnik. Zachowawczość związków rolniczych - nie tylko we Francji - ma wiele wspólnego z głęboko zakorzenionymi kwestiami o znaczeniu symbolicznym, związanymi z tożsamością wspólnoty wiejskiej. Na przykład w przypadku Francji FNSEA zdecydowanie odrzucała (i nadal odrzuca) możliwość zastąpienia systemu cen gwarantowanych płatnościami bezpośrednimi, nawet jeśli te ostatnie obliczono by w taki sposób, aby dochód rolników był wyższy niż przy cenach gwarantowanych. Takie stanowisko mogą wyjaśnić pewne wartości o charakterze zawodowym i etycznym, które przywódcy CNJA i FNSEA wynieśli w latach 50. XX wieku z Chrześcijańskiego Stowarzyszenia Młodzieży Wiejskiej (JAC). Rolników uważało się wówczas za niezależnych przedsiębiorców, którzy zarabiają na swoje utrzymanie, uprawiając ziemię i sprzedając swoje produkty na rynku żywności. Dlatego właśnie nie mogli pogodzić się z myślą że mogliby żyć i utrzymywać swoje rodziny z bezpośrednich transferów pieniężnych, które traktowali jako pensje lub jeszcze gorzej jako formę zasiłku społecznego czy zapomogi.

Drugie wyjaśnienie nawiązuje do charakteru samej WPR. Opierając się na założeniu, że wszyscy rolnicy powinni otrzymywać takie same wynagrodzenie, system cen gwarantowanych potwierdza w symboliczny sposób mit o jedności rolników. Jest to paradoks, gdyż w praktyce poziom wsparcia udzielanego przez WPR jest bardzo różny w zależności od kraju i rodzaju produktu. Na przykład im większe gospodarstwo, tym większe wsparcie finansowe. W rzeczywistości ceny gwarantowane były zawsze wykorzystywane przez elity rolnicze jako narzędzie polityczne i jako takie można je nawet uważać za czynnik o fundamentalnym znaczeniu dla monopolistycznej pozycji FNSEA jako reprezentantki francuskich rolników. Organizując poparcie dla obrony i promocji określonego poziomu cen gwarantowanych, szczególnie podczas korekty "pakietu cenowego" w Brukseli, FNSEA jest w stanie skonsolidować swoją dominującą pozycję w środowisku rolniczym.

Z tego punktu widzenia kwoty produkcyjne można uznać za nieco bardziej akceptowalną dla rolników wersję reformy. W przeciwieństwie do rozwiązania polegającego na obniżeniu cen gwarantowanych, które ekonomiści rolni zalecają od dawna, dzięki kwotom produkcyjnym ceny gwarantowane mogą pozostać podstawowym elementem polityki, lecząc jednocześnie - choć tylko powierzchownie - niektóre z najwyraźniej szych symptomów "choroby" WPR. W latach 80. XX wieku rozwiązanie kwotowe było kompromisem, który umożliwił decydentom WE dokonać pewnej reformy systemu, a jednocześnie zjednać sobie dla celów wyborczych wiejski elektorat.

Reforma WPR z 1992 roku

Kierunek WPR zmienił się zdecydowanie w 1992 roku. Aby zrozumieć ten "zwrot o 360 stopni", należy przeanalizować czynniki zewnętrzne oddziałujące na Unię Europejską.

Międzynarodowy proces uczenia się

Rynki rolne łat 80. XX wieku charakteryzowały się ogromną niestabilnością. W roku 1982 ministrowie handlu 24 państw członkowskich Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), chcąc zaradzić tej sytuacji, zwrócili się do sekretariatu generalnego tej organizacji o dokonanie przeglądu polityki rolnej realizowanej w różnych częściach świata oraz przeanalizowanie jej wpływu na handel. Celem tych badań było sformułowanie zaleceń, które doprowadziłyby do zmniejszenia protekcjonizmu w rolnictwie, tak aby można je było pełniej zintegrować z międzynarodowym systemem handlowym lub, innymi słowy, zliberalizować.

W obliczu różnorodności polityki prowadzonej w różnych częściach świata urzędnicy, którzy nigdy wcześniej nie przeprowadzali takiej analizy, poprosili o radę wielu uczonych, głównie ekonomistów rolnych. Ekonomiści przedstawili urzędnikom zarówno teoretyczne, jak i techniczne narzędzia potrzebne do realizacji tego zadania. Współpraca z uczonymi oraz zastosowanie nowych narzędzi analitycznych doprowadziły do stworzenia modelu ekonomicznego, który umożliwił szacowanie wpływu polityki krajowej na światowe ceny i handel.

Badania te zapoczątkowały proces uczenia się w międzynarodowej wspólnocie polityki rolnej (wspólnota polityki - policy community - wszystkie podmioty uczestniczące w procesie legislacyjnym: parlamentarzyści, urzędnicy państwowi, organizacje pozarządowe, analitycy i instytuty badawcze; termin ten jest używany czasem zamiennie z "siecią polityki", a wielu narzędzi analitycznych zaproponowanych na początku lat 80. XX wieku używa się obecnie standardowo do oceny konkretnych rozwiązań w ministerstwach rolnictwa niemal na całym świecie. Ponadto te nowe narzędzia analityczne doprowadziły do głębokiej zmiany w sposobie definiowania zagadnień polityki rolnej. Początkowo używano ich do klasyfikowania polityki poszczególnych krajów, w różnej skali zniekształcającej rynek. Później zaczęto je stosować do określania tych aspektów polityki krajowej, które najbardziej wymagają reformy. Wraz z tymi narzędziami pojawiło się również nowe, zdroworozsądkowe myślenie o tym, które aspekty krajowej polityki rolnej powinny, a które nie powinny zostać zreformowane. Co ważne, uznano iż instrumenty stosowane w obrębie polityki rolnej należy uniezależnić od produkcji rolnej, tak by nie miały one bezpośredniego wpływu na rodzaj i ilość dóbr wytwarzanych przez rolnika, gdyż powodują wówczas mniejsze zniekształcenia rynku. Konkluzja ta odnosiła się bezpośrednio do systemu wspierania cen stosowanego w ramach WPR.

Międzynarodowa presja polityczna na WPR

Proces uczenia się nie tylko zmieniał stopniowo poglądy i przekonania dominujące wcześniej wśród twórców polityki rolnej, lecz także doprowadził do bardzo konkretnych decyzji, a ostatecznie do zniesienia w międzynarodowych negocjacjach handlowych tak zwanego wyjątku rolnego. W roku 1986 w urugwajskim mieście Punta del Este rozpoczęto kolejną rundę GATT (Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu), tak zwaną Rundę Urugwajską. Po raz pierwszy w historii negocjacje dotyczyły nie tylko sektora przemysłowego i usług, lecz także rolnictwa. Tak oto proces negocjacyjny GATT miał się stać narzędziem liberalizacji handlti produktami rolnymi.

Jak zwykle w przypadku rund GATT najważniejszą rolę odgrywały Stany Zjednoczone i ich sprzymierzeńcy, Grupa Cairns, złożona z 14 krajów będących eksporterami netto produktów rolnych (kraje niestosujące subsydiów eksportowych), wśród których szczególnie ważne są Argentyna, Australia, Nowa Zelandia, Urugwaj i Tajlandia. Grupa ta od początku rozpoczęła ofensywę, domagając się radykalnej liberalizacji międzynarodowych rynków rolnych. Po drugiej stronie, w bardziej defensywnej pozycji znalazły się UE i Japonia jako kraje o tradycyjnie protekcjonistycznych systemach rolnych. Stany Zjednoczone krytykowały WPR jako system pozwalający rolnikom europejskim unikać konkurowania z resztą świata i wywołujący tym samym zniekształcenia w handlu na niekorzyść producentów w krajach trzecich (spoza UE). Stany Zjednoczone wezwały do usunięcia wszystkich zniekształcających handel subsydiów krajowych oraz barier celnych stosowanych w przypadku produktów rolnych. Prowadząc tę polityczną kampanię przeciw UE, USA posługiwały się analitycznymi narzędziami i ocenami, które powstały wcześniej pod auspicjami OECD.

Europejczykom bardzo zależało na uniknięciu zbyt radykalnego rozwiązania, które osłabiałoby WPR jako całość. Eliminacja barier celnych na produkty rolne bez zmiany mechanizmów wspierania cen spowodowałaby zalanie rynków europejskich produktami eksportowanymi po niskich cenach przez Stany Zjednoczone i Grupę Cairns, wypierając z nich droższe produkty krajowe. Europejczycy odpowiedzieli argumentem, że pomoc USA dla własnych rolników jest dużo większa niż oficjalnie deklarowana, i opracowali własne narzędzie ewaluacji, globalny miernik wsparcia, które posłużyło im za podstawę kontrpropozycji w negocjacjach GATT.

Kiedy w grudniu 1990 roku odbyła się konferencja ministerialna w Heysel, planowana pierwotnie na zakończenie Rundy Urugwajskiej, stanowiska USA i UE na temat rolnictwa były nadal całkowicie rozbieżne. W rezultacie negocjacje utknęły w martwym punkcie, zagrażając GATT jako całości. Aby wywrzeć dodatkowy nacisk na UE, USA i ich sprzymierzeńcy podjęli decyzję, by nie negocjować żadnego innego aspektu Rundy dopóty (na przykład praw własności intelektualnej), dopóki nie zostanie rozwiązana kwestia rolnictwa.

Radykalna zmiana polityki

Kryzys negocjacji GATT w 1990 roku był niewątpliwie szansą dla europejskich reformatorów. Radykalna reforma WPR wydawała się jedynym sposobem na osiągnięcie jakiegokolwiek międzynarodowego porozumienia. Właśnie w tym momencie Komisja zdecydowała się uruchomić projekt, który przygotowywała w tajemnicy od kilku miesięcy. Korzystając ze swego prawa inicjatywy, w lutym 1991 roku Komisja przedstawiła Radzie ds. Rolnictwa plan reformy WPR.

Ogólnie biorąc, propozycja Komisji obejmowała zarys "nowej" WPR, która zastąpiłaby system wspierania cen produktów rolnych systemem bezpośredniego wsparcia dochodów rolników. "Duch" reformy był zgodny z międzynarodowymi wymogami, gdyż zreformowany system miał wspierać rolników za pomocą niezależnych od produkcji płatności bezpośrednich. Propozycja Komisji koncentrowała się na drastycznym obniżeniu gwarantowanych cen nasion oleistych i zbóż oraz na podobnej obniżce w sektorze mięsa wołowego. Ponieważ oznaczało to poważny spadek dochodu rolników, obniżki cen miały zostać zrekompensowane indywidualnymi bezpośrednimi płatnościami. Ponadto Komisja proponowała ruchomą skalę rekompensat za obniżki cen ze względu na fakt, że duzi producenci odnosili w przeszłości większe korzyści z WPR. Uznano, że duzi producenci są wystarczająco silni, by poradzić sobie z konkurencją na rynkach światowych i dlatego nie przyznano im rekompensat za obniżenie poziomu cen. Pełna rekompensata miała natomiast przypaść, częściowo ze względów społecznych, drobnym producentom, którzy nie byliby w stanie sprostać presji rynku bez państwowego wsparcia. Rekompensaty dla średniej wielkości gospodarstw miały być częściowe. W ramach pakietu reform wprowadzono również inne środki "towarzyszące", choć nie miały one większego znaczenia z punktu widzenia budżetu. Dotyczyły głównie kwestii agroekologicznych, wczesnej emerytury i zalesiania.

Wydaje się, że decyzja o tak radykalnej zmianie instrumentów polityki rolnej została początkowo podjęta przez Helmuta Kohla i Francois Mitterranda, ówczesnych przywódców Niemiec i Francji. Obu bardzo zależało na pomyślnym zakończeniu Rundy Urugwajskiej. Niemcy były poważnie zainteresowane pozarolniczą częścią negocjacji, a niemiecka wspólnota polityki przemysłowej wywierała silne naciski na rząd niemiecki, aby zakończył impas w kwestii rolnej. We Francji naciski wywierali duzi plantatorzy zbóż, którym reforma przyniosłaby bezpośrednie korzyści. Dzięki uzgodnionym obniżkom cen byli oni w stanie zdobyć na europejskim rynku pasz przewagę nad amerykańskimi substytutami zbożowymi, które sprzedawano w WE po cenach światowych (to znaczy przy zerowej stawce celnej) od 1976 roku. Innym poważnym lobby był przemysł lotniczy, więc wyniki tak zwanego porozumienia z Blair House, które w 1993 roku zakończyło Rundę Urugwajską dotyczyły w równym stopniu airbusa i rolnictwa.

Chociaż decyzja o reformie WPR została podjęta przez szefów rządów lub państw, negocjacje w sprawie konkretnego sposobu realizacji reformy trwały w Radzie ds. Rolnictwa 18 miesięcy. Porozumienie zawarto ostatecznie 21 maja 1992 roku. Do tego czasu pierwotna propozycja Komisji została w dużej części zmodyfikowana, w związku z czym wyniki reformy z 1992 roku nie były aż tak przełomowe, jakie być mogły. Mimo to w wielu środowiskach porozumienie to uznano za historyczne (zob. "Financial Times", 22 May 1992).

Zmiany w debacie o rolnictwie

Chociaż nowe idee wyprzedzają czasem politykę, nowa polityka wywołuje czasem kolejne debaty. Wspólna polityka rolna jest dobrym przykładem tego, jak raz rozpoczęta reforma wywołuje dyskusje nad samym celem reformowanej polityki.

Ochrona środowiska

Od lat 80. XX wieku w debacie nad polityką rolną zaczął się pojawiać temat ochrony środowiska, a konkretniej rozwoju zrównoważonego (substainable development). Przyczyną tego nowego zainteresowania kwestiami rolno-środowiskowymi był negatywny wpływ nowoczesnego rolnictwa na środowisko naturalne. Wskazywano między innymi na takie problemy, jak erozja gleby na obszarach intensywnych upraw, skażenie pestycydami, zatracie wód nawozami azotowymi w obszarach hodowli zwierząt na dużą skalę oraz ujednolicenie krajobrazu wiejskiego. Co więcej, od lat 80. XX wieku, gdy w nagłówkach gazet zaczęły się pojawiać informacje o dioksynach w drobiu, chorobie "szalonych krów" (BSE) i genetycznie zmodyfikowanych organizmach, można było odnieść wrażenie, że zwielokrotniły się również zagrożenia dla zdrowia publicznego, wynikające z intensywnego rolnictwa. Ekologiczne grapy interesów krytykowały mechanizm cen gwarantowanych WPR jako główny bodziec do intensyfikacji gospodarki rolnej zwiększającej degradację środowiska naturalnego w regionach wiejskich.

W ramach reformy z 1992 roku podjęto decyzję o rozszerzeniu zakresu niektórych istniejących już wcześniej płatności agroekologicznych. Chociaż środki te miały bardzo niewielkie znaczenie dla budżetu WPR, to jednak wywierały, jak się wydawało, realny wpływ na działania rolników. Przyjmując oddolne, interaktywne podejście w kwestii wdrażania tych środków, starano się włączyć w proces zarówno przedstawicieli rolników, jak i podmioty spoza środowiska rolniczego (na przykład ekologów), z którymi w przeszłości rzadko się konsultowano w takich przypadkach. Wprowadzając do wspólnoty polityki rolnej nowe wartości i przekonania oraz nowe metody działania, zwiększono świadomość ekologiczną tradycyjnych społeczności wiejskich. Nie jest to jednak proces łatwy i napotyka często opór rolników.

Mobilizacja ekologicznych grup interesów nasiliła się jeszcze bardziej po 1992 roku, kiedy to w rezultacie reformy WPR wsparcie udzielane rolnikom stało się bardziej widoczne. Ekolodzy mogli wówczas wykazać związek między problemami środowiska naturalnego a polityką rolną. Rolnicy, którzy od lat stosowali przyjazne środowisku naturalnemu metody gospodarowania bez żadnego wsparcia ze strony państwa (na przykład niewykorzystywanie nawozów sztucznych), również zabrali głos. Grupy te wezwały do bezpośredniego uzależnienia poziomu wsparcia udzielanego rolnikom przez WPR od ich podejścia do środowiska naturalnego albo przynajmniej od spełnienia pewnych minimalnych wymogów środowiskowych. W ten właśnie sposób po raz pierwszy podniesiono kwestię "współzależności" (cross-compliance) bezpośrednich płatności w ramach WPR (czyli uzależnienia tych płatności od spełniania przez rolników określonych wymagań środowiskowych). Koncepcję tę wprowadzono w życie w reformie WPR z 2003 roku.

Kwestie społeczne - stare stawki, nowe tematy w debacie nad polityką rolną

Inny wymiar reformy, na który zwraca się uwagę od połowy lat 90. XX wieku, dotyczy sprawiedliwości społecznej. W przeciwieństwie do kwestii ekologicznych temat ten podnieśli sami rolnicy. Kalkulacja kompensacyjnych płatności bezpośrednich zgodna z nowymi regułami WPR jest oparta na kryteriach historycznych, które powielają redystrybucyjne skutki starego systemu wspierania cen. Jedyna różnica polega na tym, że kryteria te są obecnie znacznie bardziej widoczne niż kiedyś. Innymi słowy, rolnicy widzą obecnie wyraźnie, że większość funduszy na wsparcie rolnictwa w UE jest przyznawana rolnikom mającym największe gospodarstwa, którzy często są jednocześnie rolnikami najzamożniejszymi. W przeszłości ogromne płatności przekazywano nawet właścicielom ziemskim, takim jak nieżyjąca już biytyjska Królowa Matka i Książę Rainier z Monaco! W sytuacji gdy sposób rozdzielania środków z funduszy WPR stał się nagle bardziej widoczny w wyniku ograniczenia wsparcia w formie cen gwarantowanych na rzecz bezpośrednich płatności kompensacyjnych, odżyła stara kwestia sprawiedliwości społecznej.

Ten nowy kierunek debaty pozwolił zdobyć większe poparcie lewicowym związkom rolniczym, które w wielu państwach członkowskich należą do mniejszości. Spowodował on również napięcia i, do pewnego stopnia, zmianę układu sił w obrębie tradycyjnych związków rolniczych. Na przykład we Francji FNSEA podzieliła się wewnętrznie na tych, którzy chcieliby określenia maksymalnego poziomu wsparcia z funduszy WPR per capita, oraz tych, którzy sprzeciwiają się takiemu rozwiązaniu, zwłaszcza przedstawicieli dużych plantatorów zbóż. Podobne napięcia występują w COPA w Brukseli od połowy lat 90. XX wieku.

Reformy i wyzwania

Ważnym wydarzeniem w procesie reformy WPR była Europejska Konferencja w sprawie Rozwoju Wsi obradująca od 7 do 9 listopada 1996 roku w Cork w Irlandii. Komisja miała nadzieję, że ta promująca reformatorskie idee konferencja umożliwi stworzenie ambitnego "zintegrowanego" podejścia do regionów wiejskich. Deklaracja z Cork, ogłoszona na zakończenie konferencji, zachęcała europejskich decydentów do zmiany sposobu, w jaki wykorzystują środki publiczne z finansowania interwencji rynkowych na wspieranie rozwoju wsi i programów agroekologicznych. Postępy w realizacji tego programu były jednak bardzo niewielkie.

Nie licząc drobnych zmian w polityce dotyczącej określonych produktów, takich jak olej z oliwek i tytoń, największa reforma WPR została uzgodniona w marcu 1999 roku na berlińskim szczycie Rady Europejskiej. Została ona uwzględniona w opracowanej przez Komisję Agendzie 2000, przygotowującej UE na zbliżające się rozszerzenie. Na podstawie tego dokumentu przyjęto dziesięć nowych rozporządzeń, które miały wejść w życie z początkiem 2000 roku. Propozycje reformy z 1999 roku zasługują na szczególną uwagę ze względu na fakt, że położono w nich ponownie nacisk na środowisko naturalne oraz koncepcję rozwoju zrównoważonego, wprowadzając pojęcie wielofunkcyjności jako jeden z głównych celów WPR. Ta nowa koncepcja zwraca uwagę na fakt, że nie można zawężać rolnictwa do kwestii produkcji, gdyż ma ono również aspekty pozaprodukcyjne, na przykład społeczne, kulturowe, terytorialne i ekologiczne.


Porozumienie berlińskie jest kontynuacją procesu reform zapoczątkowanego dla rozmaitych produktów w 1992 roku, chociaż radykalna reforma w sektorze produktów mlecznych i cukru została odłożona na później. Nowe środki doprowadziły do stopniowych obniżek cen, które do 2006 roku mają się zmniejszyć o 15% w przypadku zbóż i produktów mlecznych oraz o 20% w przypadku wołowiny. Obniżki te mają zostać stopniowo zrekompensowane rolnikom za pomocą bezpośrednich płatności (dochodowych). W odpowiedzi na propozycje decentralizacji polityki rolnej niektóre płatności bezpośrednie przyjęły formę "kopert narodowych" (w praktyce - przydziałów narodowych) wypłacanych krajom członkowskim z budżetu WE, które każde państwo rozdziela wśród rolników zgodnie z krajowymi i (lub) regionalnymi priorytetami.

Jeśli chodzi o ochronę środowiska, cele i "akcent na jakość", które uzgodniono w Berlinie, mają zostać osiągnięte przez: bezpośrednie płatności przeznaczone ściśle na cele agroekologiczne; uzależnienie bezpośrednich płatności od powszechnie obowiązujących wymogów środowiskowych lub określanie konkretnych wymogów, od których jest uzależnione przyznanie płatności bezpośrednich. Realizacja tych posunięć jest jednak dobrowolna. Co więcej, w planach nie uwzględniono żadnych konkretnych bodźców dla stosowania przyjaznych środowisku metod w gospodarce rolnej. Jeśli chodzi o kwestie społeczne, państwa członkowskie mogą nałożyć pewne ograniczenia na pomoc bezpośrednią jednak są to znowu kroki dobrowolne, które ze względu na trudności w krajach członkowskich były przez nie rzadko podejmowane.

Ogólnie biorąc, od 1992 roku zmiany we wspólnej polityce rolnej miały charakter głównie retoryczny. O ile zmieniły się tematy poruszane w debatach, o tyle redystrybucyjne efekty polityki pozostają praktycznie takie same. Dotychczas takie cele, jak rozwój zrównoważony oraz wielofunkcyjność, nie zostały przełożone na konkretną politykę. Chociaż rozwój regionów wiejskich uznaje się obecnie za "drugi filar" WPR (co nie ma żadnego związku z trzema filarami UE), mający wesprzeć wielofunkcyjność polityki rolnej, na szczycie w Berlinie przeznaczono nań jedynie 10,5% ogólnych wydatków na WPR, podczas gdy 89,5% zostało wyasygnowane na zwiększenie dochodów rolników. Pewien krok dalej zrobiono w kierunku spadku wsparcia dochodów rolniczych i wzrostu znaczenia instrumentów rozwoju strukturalnego obszarów wiejskich na mocy reformy z 2003 roku.

Wspólna polityka rolna a przyszłe negocjacje handlowe

W reformie WPR chodzi o dużo więcej niż tylko wewnętrzną politykę UE. Wspólna polityka rolna ma również bardzo istotny wymiar międzynarodowy. Kiedy w 1994 roku zamknięto Rundę Urugwajską GATT, w zawartym wówczas Porozumieniu w sprawie rolnictwa (AoA) przewidywano ponowne otwarcie negocjacji rolnych w ciągu kilku lat. W wyniku uzgodnień Rundy GATT przekształcił się w 1995 roku w Światową Organizację Handlu (WTO). Po pierwszej nieudanej próbie w listopadzie 1999 roku w Seattle nowa runda negocjacji rozpoczęła się w listopadzie 2001 roku w stolicy Kataru, Dausze, na IV Konferencji Ministerialnej WTO. Ministrowie są obecnie upoważnieni między innymi do negocjowania kwestii z zakresu rolnictwa i usług oraz kilku innych obszarów, które dodano od tego czasu. W deklaracji jako datę zakończenia negocjacji wymieniono styczeń 2005 roku, natomiast osiągnięty w międzyczasie postęp miał zostać poddany ocenie w 2003 roku na V Konferencji Ministerialnej w Meksyku. Negocjacje rolne w tej Rundzie rozpoczęły się w marcu 2000 roku. Terminu tego nie udało się dotrzymać. W grudniu 2005 roku na Konferencji Ministerialnej WTO w Hongkongu osiągnięto ramowy kompromis w najbardziej kontrowersyjnej kwestii, jaką są sprawy rolne. Przewiduje on zniesienie subsydiów w eksporcie rolnym do 2013 roku. Uzgodnienie takie otwiera drogę do zakończenia Rundy z Doha w 2006 roku.

Podobnie jak w przypadku Rundy Urugwajskiej oczekuje się, że także negocjacje rolne doprowadzą do zmniejszenia barier celnych oraz subsydiów eksportowych i że zostanie poruszona kwestia zmniejszenia krajowego wsparcia dla rolników. Ważna z tego punktu widzenia jest "spuścizna" Rundy Urugwajskiej w postaci trzech "skrzynek" z AoA. Skrzynek tych używa się do klasyfikacji instrumentów polityki rolnej według stopnia, w jakim zniekształcają wymianę handlową. Każdy kraj dołoży wszelkich starań, aby znaleźć się w skrzynce zielonej lub niebieskiej, co zwolni go od wszelkich zobowiązań do zmniejszenia subsydiów. W roku 1994 bezpośrednie płatności kompensacyjne wprowadzone na mocy reformy z 1992 roku zostały Europejczykom zaliczone do niebieskiej skrzynki. W obecnej Rundzie WTO los narzędzi znajdujących się w niebieskiej skrzynce jest niepewny.

Stanowiska czterech głównych graczy są już dobrze znane:

  • Grupa Cairns będzie się domagać większej liberalizacji handlu produktami rolnymi, na wzór ich własnej polityki w tym zakresie.
  • Stany Zjednoczone będą również optować za większą liberalizacją wspierając jednak nadal własne rolnictwo.
  • Unia Europejska będzie się starała bronić "europejskiego modelu polityki rolnej" opartego na koncepcji "wielofunkcyjności".
  • Kraje rozwijające się będą chciały być traktowane wyjątkowo ze względu na swoją szczególną sytuację.

Strategia, którą stosuje dotąd UE, polega na argumentowaniu, że WPR nie może być kwestionowana z powodu niezgodności z regułami WTO, ponieważ jej cele mają charakter zarówno produkcyjny, jak i pozaprodukcyjny. Stanowisko to Rada ds. Rolnictwa przyjęła w październiku 1999 roku. Plan zakłada odrzucenie jakichkolwiek ograniczeń w płatnościach bezpośrednich ze względu na fakt, że płatności te umacniają "wielofunkcyjność", która jest podstawą "europejskiego modelu rolnictwa". Światowa Organizacja Handlu mogłaby uznać ten argument za politycznie uzasadniony. Niektóre podmioty obawiają się jednak, że UE padła ofiarą swojej własnej strategii:

Jeśli UE nie posunie się dalej niż podczas szczytu berlińskiego, krajowe wsparcie zostanie ograniczone, natomiast amerykańskie dopłaty na rzecz elastyczności (flexibility payments) pozostaną niezmienione i amerykańscy rolnicy będą otrzymywać potężne subsydia uznawane za zgodne z WTO. Płatności z funduszy WPR zostaną zmniejszone, ale nadal będą uzależnione od areału i pogłowia, zależność płatności od spełnienia kryteriów środowiskowych nie zostanie w pełni wyegzekwowana, a degradacja naturalnych zasobów wiejskich w obszarach intensywnych upraw i hodowli będzie trwała nadal (Mahe, 2001, s. 13).

Wielofunkcyjność stała się w ciągu ostatniej dekady aktualnym tematem w krajowych i międzynarodowych środowiskach związanych z polityką rolną. Jednak jej interpretacja bywa bardzo różna. Krytycy uważają że jest ona niczym innym jak tylko wybiegiem retorycznym mającym usprawiedliwić dotowanie produkcji i eksportu. Nic dziwnego, że OECD zainicjowała debatę, aby spróbować zdefiniować to pojęcie w bardziej zadowalający sposób. Zważywszy na doświadczenia z Rundy Urugwajskiej, stawka negocjacji nad wspólną definicją w OECD i WTO była wysoka. Ze względu na możliwość jej użycia do rozróżniania dozwolonych i niedozwolonych narzędzi wspierania rolnictwa przyjęta definicja będzie miała bezpośredni wpływ na przyszłą politykę rolną w krajach UE.

Rozszerzenie na Wschód a WPR

Rolnictwo a rozszerzenie UE to bardzo obszerny temat i niewątpliwie nie starczy nam miejsca, aby omówić wszystkie aspekty tego kontrowersyjnego zagadnienia. Pierwszą ogromnie ważną kwestią jest zakres, w jakim WPR będzie dotyczyć nowych państw członkowskich, oraz czy w rezultacie rozszerzenia konieczna będzie modyfikacja jej instrumentów. Nasuwa się w związku z tym pytanie o ekonomiczne konsekwencje zastosowania WPR w przypadku nowych krajów członkowskich - na przykład dla ogólnej struktury rolnictwa, zwłaszcza w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Inne ważne pytanie dotyczy sposobu finansowania WPR.

Komisja Europejska zaprezentowała swoją strategię prowadzenia negocjacji rozszerzeniowych w obszarze rolnictwa na początku 2002 roku. Jej propozycje dla nowych państw członkowskich po ich akcesji w 2004 roku przewidywały bezpośrednie płatności dla rolników oraz wprowadzenie kwot produkcyjnych. W celu złagodzenia trudności okresu przejściowego na obszarach wiejskich oraz zachęcenia do restrukturyzacji sektorów rolnych Komisja zaproponowała również uzupełnienie wsparcia finansowego o politykę rozwoju wsi. Ze względu na fakt, że natychmiastowe wprowadzenie 100% płatności bezpośrednich utrwaliłoby istniejące struktury i przeszkodziło w modernizacji, Komisja zaproponowała wprowadzenie płatności bezpośrednich stopniowo w okresie dziesięciu łat, zaczynając od 25% w 2004 roku, a następnie 30% w 2005 roku, 35% w 2006 roku aż do 100% w 2013 roku.

Jeśli chodzi o "starych" członków UE, kraje Europy Północnej uważały, że taka oferta jest zbyt kosztowna i że w pierwszym okresie po akcesji rolnicy z Europy Środkowo-Wschodniej w ogóle nie powinni otrzymywać wsparcia bezpośredniego (w formie płatności bezpośrednich). Rząd holenderski zwrócił uwagę, że bezpośrednia pomoc dla nowych członków nie została uwzględniona w Agendzie 2000 z 1997 roku. Szwedzi argumentowali, że bezpośrednia pomoc dla nowych państw członkowskich powstrzyma je od jakże potrzebnej restrukturyzacji rolnictwa. Niemców bardziej martwiły prognozy, że po rozszerzeniu wzrosną ich płatności netto na rzecz budżetu rolnego. Również Francja wyraziła zaniepokojenie kosztami strategii proponowanej przez Komisję. W efekcie niektórzy członkowie zasugerowali, że jeszcze przed rozszerzeniem należy przeprowadzić głęboką reformę WPR. W większości krajów kandydujących uważano natomiast, że Komisja zaoferowała im zbyt mało i że będą potrzebowały pełnej wysokości płatności bezpośrednich już od pierwszego roku członkostwa, nie tylko ze względów sektorowych, ale przede wszystkim po to, by przekonać swoje społeczeństwa do zgody na akcesję. Na szczycie w Brukseli 25 października 2002 roku szefowie rządów UE przyjęli ostatecznie propozycję Komisji dotyczącą WPR i rozszerzenia. W odpowiedzi na obawy niektórych krajów podjęli decyzję zapewniającą stabilność finansową na lata 2007-2013. Oznacza to, że całkowite roczne wydatki na płatności bezpośrednie oraz wydatki na filar rynkowy WPR dla Unii obejmującej 25 członków nie przekroczą odpowiednich łącznych limitów dla 2006 roku (mają się one zwiększać nominalnie o 1% rocznie - mniej niż prawdopodobna stopa inflacji).

"Przegląd śródokresowy" z 2002 roku - radykalny zwrot WPR?

W celu zmniejszenia rozdźwięku między deklaracjami a praktyką WPR oraz w związku ze zbliżaniem się pewnych istotnych wydarzeń międzynarodowych (rozszerzenie UE i kolejna runda negocjacji WTO) Komisja Europejska ogłosiła w lipcu 2002 roku plan kolejnej poważnej reformy (European Commission, 2002b).

Plan ten, znany pod nazwą przeglądu śródokresowego, zakładał gruntowną reformę WPR. Stwierdzono w nim, iż wydatki publiczne na rolnictwo muszą być bardziej uzasadnione oraz że poza podnoszeniem dochodów rolniczych powinny one w większym stopniu zapewniać wysoką jakość żywności, godziwe traktowanie zwierząt, ochronę środowiska naturalnego, krajobrazu i dziedzictwa kulturowego, a także zwiększać dobrobyt i sprawiedliwość społeczną. Aby osiągnąć te cele, Komisja zaproponowała, by wprowadzić następujące zmiany:

  1. zlikwidować związek między produkcją a bezpośrednimi płatnościami;
  2. uzależnić te płatności od spełnienia standardów dotyczących ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, godziwego traktowania zwierząt oraz bezpieczeństwa i higieny pracy;
  3. znacznie zwiększyć wsparcie UE dla rozwoju regionów wiejskich, modyfikując bezpośrednie płatności, z wyłączeniem tych przeznaczonych dla drobnych rolników;
  4. wprowadzić nowy system audytu gospodarstw rolnych;
  5. wprowadzić nowe środki rozwoju regionów wiejskich w celu poprawy jakości produkcji, bezpieczeństwa żywności, godziwego traktowania zwierząt oraz pokrycia kosztów audytu gospodarstw rolnych.

W obszarze polityki rynkowej Komisja zaproponowała dokończenie reform zbożowych: ostatnią 5-procentową obniżkę ceny interwencyjnej oraz nowy system ochrony granicznej (przed importem); zmniejszenie dopłaty za pszenicę durum, któremu ma towarzyszyć nowa premia za jakość; zlikwidowanie interwencji cenowej dla żyta; kompensacyjne zmniejszenie ceny interwencyjnej dla ryżu oraz pewne korekty dotyczące pasz suchych, roślin proteinowych oraz orzechów.

Według Komisji reforma WPR nie oznaczała zaniechania czy nawet zmniejszenia wsparcia dla rolników, ale jedynie jego redystrybucję i bardziej efektywną alokację. Komisarz ds. rolnictwa, Franz Fischler, podkreślił:

Nie możemy oczekiwać, że nasze regiony wiejskie będą dobrze prosperować, nasze środowisko naturalne będzie chronione, nasz inwentarz właściwie doglądany, a nasi rolnicy przetrwają, jeśli za to nie zapłacimy. W przyszłości rolnikom nie będzie się płacić za nadprodukcję, ale za właściwe reagowanie na oczekiwania ludzi, którzy chcą bezpiecznej żywności, wysokiej jakości produkcji, godziwego traktowania zwierząt oraz zdrowego środowiska naturalnego (Fischler, 2002).

Propozycje te, zmodyfikowane w wyniku debaty publicznej, stały się podstawą kolejnej reformy wspólnej polityki rolnej, którą uzgodnili ministrowie rolnictwa obradujący w czerwcu 2003 roku w Luksemburgu. Począwszy od 2005 roku, reforma ta jest stopniowo wprowadzana w życie w "starych" krajach UE. Natomiast w nowych państwach członkowskich większość rozwiązań reformy będzie obowiązywać po zakończeniu funkcjonowania rozwiązań przejściowych uzgodnionych w traktacie akcesyjnym.

Zakończenie - WPR na rozdrożu

Wspólna Polityka Rolna, której celem było zapewnienie samowystarczalności żywnościowej Europie Zachodniej, była początkowo wyposażona w instrumenty stymulujące produkcję, które doprowadziły do nadprodukcji w sektorze rolniczym i poważnych problemów budżetowych WE/UE. W latach 80. XX wieku wprowadzono pierwsze reformy mające zaradzić temu problemowi za pomocą środków ilościowych (takich jak kwoty produkcyjne). Na początku lat 90. XX wieku nowe poglądy na politykę rolną zainspirowały decydentów do uniezależnienia wsparcia dla rolnictwa od produkcji. Efektem była radykalna reforma WPR, która przesunęła środek ciężkości polityki rolnej ze wspierania rynku lub cen na bezpośrednie wspieranie dochodów: obniżono centralnie gwarantowane ceny, rekompensując to bezpośrednimi płatnościami dla rolników.

Również kolejne reformy WPR były przeprowadzane w podobny sposób, przy czym coraz większą wagę przywiązywano do ekologicznego i społecznego wymiaru WPR. Troska o te zagadnienia znalazła odbicie w pojęciu wielofunkcyjności, którą przedstawia się jako podstawowy element "europejskiego modelu rolnictwa". Wielofunkcyjność wykorzystuje się również dla usprawiedliwiania bezpośredniego wspierania dochodów rolniczych w kontekście ostatniej rundy międzynarodowych negocjacji handlowych (WTO).

Ewolucja WPR od lat 80. XX wieku jest doskonałą ilustracją złożoności powiązań między narodowymi, europejskimi i międzynarodowymi arenami politycznymi. Międzysektorowe układy, które trudno zrozumieć nawet na poziomie krajowym, stają się jeszcze bardziej skomplikowane, gdy do gry włączają się różne rządy, koalicje interesów oraz instytucje europejskie i międzynarodowe. Polityczny system UE, balansujący między interesami narodowymi a żądaniami pojawiającymi się w międzynarodowych negocjacjach, jest systemem złożonym i konkurencyjnym. Złożoność tę można zrozumieć jedynie przez analizę podmiotów zaangażowanych w proces decyzyjny oraz naturę politycznych układów, jakie między nimi występują.

Źródło: Michelle Cini (red.), Unia Europejska: organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007.