Wyzwania integracji europejsko-regionalnej

Abstrakt

The challenges of the European regional integration

One of the characteristics of current international society is the establishment and strengthening of regional cooperation. What are the relations between these regional moves and global moves? Does regionalism contradict globalism? The author departs from the hypothesis that the two processes of globalization and regionalization are articulated within the same larger process of global structural change. The author sees the current world as a borderless world in which territory has lost all importance and characterized by an ongoing process of globalization with a changing international division of labour, financial transactions and educational challanges. At the same time, however, the new regionalism, different from regional integrations in the 1950s and 1960s, implies a return to the human marginalisation and multipolarism. Dr Szyjko analyses the dynamics of regionalization as processes going on (1) between various dimensions inherent in the process, and (2) between levels of the world-system.The connection between the economic globalization, loosening of vertical intergovernmental relations and the emergence of regionalism, particularly in European contexts. This paper explains that regionalism emerged in Europe because of the changing negotiation powers of the local governments against the central government and the changing importance of the local economies to the central government under globalization. The author suggests that the changing central-local government relations resulting from the political repercussions of globalization stimulates local statism and leads to the development of the European regionalism.

Wprowadzenie

Integracja europejska jest (mimo pewnych historycznych nieporozumień) bliższa obywatelom Wspólnoty niż nieokreślona integracja globalna (zbyt skomplikowana dla przysłowiowego "przeciętnego" obywatela). Unia Europejska (UE) zamykająca dotychczasowy proces integracji europejsko-regionalnej zyskała sobie (ogólnie biorąc) przychylny stosunek obywateli państw członkowskich. Nie oznacza to jednak, zwłaszcza w aspekcie kryzysu finansowego na świecie, a więc i w UE, że nie rośnie sceptycyzm wobec kształtu i działań UE (zwłaszcza ocena, że wobec nowych wyzwań globalnych UE przegrywa jako podmiot, istotny gracz w tych stosunkach). Przybyło nowych lęków i zwątpień wśród obywateli UE, zwłaszcza w aspekcie sprawiedliwego dostępu do edukacji czy małego zaangażowania się i braku konkretnych działań w obronie socjalnych praw ludzi. Umocnieniu uległ stereotyp (prezentowany przez media i część polityków) o drogiej i marnotrawnej biurokracji UE.

Faktycznie jednak (o czym mało się mówi) UE nie może być adresatem nadmiernych żądań czy oczekiwań. Historycznie i kompetencyjnie UE została kiedyś "zaprojektowana" właśnie jako wspólnota suwerennych państw, a nie polityczna federacja z "superrządem" na czele1. Stąd też pewna nieudolność i niewydolność instytucji UE w reakcji na współczesne problemy. Wypływa stąd oczywisty wydawałoby się wniosek, że UE musi być skuteczna w swoich projektach i działaniach tak, aby "dać sobie radę" z bieżącymi globalnymi problemami. Aby jednak to osiągnąć, UE musi zyskać spójność (solidarność) działań państw członkowskich.2 W opinii publicznej, ale i wśród części polityków, integracja jest najczęściej kojarzona właśnie z UE. Wiadomo jednak, że UE nie jest jedynym (w historii i obecnie) przykładem integracji. Problem związany jest z właściwym zrozumieniem terminu "integracja". Słownik wyrazów obcych PWN podaje, że integracja może być rozumiana na trzy sposoby. W najbardziej ogólnym ujęciu stanowi ona proces zespalania, scalania się, tworzenie jednej całości z części. W spojrzeniu zawężonym do ekonomii jest ona rozumiana jako proces gospodarczy polegający na scalaniu przedsiębiorstw, gałęzi i działów gospodarki, a także procesy zespalania gospodarczego zachodzące między gospodarkami poszczególnych krajów. Trzeci kontekst integracji podany przez słownik to integracja społeczna, która jest procesem scalania się, zespalania zachodzącym w społeczeństwie polegającym na wzroście częstości i intensywności kontaktów oraz wspólnotą ideową.3

Reasumując, UE uosabia wizję ludzkości i model społeczeństwa mającego szczególny stosunek do dziedzictwa ważnych dla nas Europejczyków wartości: systemu ochrony praw człowieka, solidarności społecznej przejawiającej się m.in. w pomocy humanitarnej, sprawiedliwego podziału dóbr rozwoju gospodarczego, prawa do chronionego środowiska, szacunku dla różnorodności kulturowej, językowej i religijnej oraz harmonijnego połączenia edukacji i współczesnego mechanizmu wspierania regionalizmu. Aby nie zagubić się w nowym zglobalizowanym świecie, członkowie UE muszą jako całość, a nie suma składników, podjąć wyzwania globalizacji, aby mieć lepszy wpływ na sprawy gospodarcze, społeczne, technologiczne, handlowe i polityczne. Ten wpływ UE rozciąga również na regiony, które z różnych względów nie mogą poradzić sobie z globalizacją4 .

Znaczenie reformy terytorialnej

Reforma administracyjna zapoczątkowana w 1990 r. dokonała decentralizacji i jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje wraz ze środkami finansowymi do tworzenia prawnych warunków zapewniających samodzielne wykonywanie zadań. Reforma systemu i powstanie jednostek samorządu terytorialnego spowodowało przeniesienie spraw o charakterze lokalnym i regionalnym w zakres poszczególnych struktur. Przekazanie kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego nie pozbawiło ich charakteru państwowego, mimo że wykonywanie zadań lokalnych lub regionalnych realizowane jest przez samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W ramach systemu demokratycznego samorząd lokalny jest częścią ustroju państwowego. Zasadnicza reforma terytorialna spowodowała utworzenie wojewódzkich, powiatowych i gminnych wspólnot samorządowych, niebędących z sobą w zależności organizacyjnej. Różnice polegają na wyznaczonych do realizacji zadaniach. Zadania województwa nie mogą naruszać zakresu powiatu ani gminy.

Podstawową cechą ustroju samorządowego jest funkcjonalna samorządność poszczególnych jednostek. Podstawą reformy było przekazanie zadań, które przekraczają swoim zasięgiem obszar gminy, powiatom. Gmina realizuje zadania lokalne, czyli podstawowe, natomiast powiat spełnia w stosunku do gmin rolę uzupełniającą. W celu realizacji potrzeb zbiorowości lokalnej świadczenie usług przez gminy i powiaty ma charakter powszechny. Województwa spełniają rolę partnera strategicznego i gwarantują tworzenie warunków rozwoju z uwzględnieniem potrzeb makroregionalnych. Przygotowanie strategii rozwoju regionalnego realizowane jest przez wojewódzkie programy i wymaga współpracy różnorodnych czynników społecznych, gospodarczych i politycznych. Realizowana koncepcja samorządu terytorialnego, oparta na zasadzie pomocniczości, nie narusza Konstytucji i nie zmniejsza integralności państwa. Podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego działania w postaci aktów administracyjnych muszą mieć umocowanie w Konstytucji i ustawach. W celu zagwarantowania spójności systemu samorządowego i państwowego stworzono system ustaw prawnych o nadzorze nad działalnością gmin, powiatów i województw.5

Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne, np. w sferze oświaty, nie zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej. Samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej. Reforma administracyjna dokonała decentralizacji i jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje wraz z środkami finansowymi do tworzenia prawnych warunków zapewniających samodzielne wykonywania zadań. Reforma systemu i powstanie jednostek samorządu terytorialnego spowodowało przeniesienie spraw o charakterze lokalnym i regionalnym w zakres poszczególnych struktur. Przekazanie kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego nie pozbawiło ich charakteru państwowego, mimo że wykonywanie zadań lokalnych lub regionalnych realizowane jest przez samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zasadnicza reforma terytorialna spowodowała utworzenie wojewódzkich, powiatowych i gminnych wspólnot samorządowych nie będących ze sobą w zależności organizacyjnej. Różnice polegają na wyznaczonych do realizacji zadaniach. Zadania własne gminy i powiatu mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców tworzących wspólnotę samorządowa z obszaru administrowanego przez gminę i powiat. W ramach systemu demokratycznego samorząd lokalny jest częścią ustroju państwowego i realizuje politykę państwa.

Region a pomoc unijna

Filarem finansowym procesów restrukturyzacji, modernizacji i podnoszenia konkurencyjności regionalnych systemów gospodarczych oraz wybranych sektorów poszczególnych gospodarek są fundusze strukturalne, które są środkami finansowymi skoncentrowanymi w formie specjalnych funduszy, wykorzystywanych do realizacji głównych celów polityki regionalnej i strukturalnej UE. Są najważniejszym narzędziem polityki strukturalnej prowadzonej przez Wspólnotę (WE). Obejmują ok. 30 proc. rocznych wydatków Unii. Poszczególne fundusze powstawały po 1960 r., a ich znaczenie wzrosło wraz z decyzja o pogłębieniu integracji. Warunkiem realizacji pomocy unijnej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest przygotowanie planów i programów opartych na zasadach koncentracji środków, współdziałania, współfinansowania, programowania, organizowania i finansowania zadań. Zasada komplementarności i partnerstwa polega na opracowaniu przez jednostki samorządu terytorialnego takich działań, aby działania WE stanowiły uzupełnienie.

System finansowania jednostek samorządu terytorialnego ze środków funduszy strukturalnych UE należy do norm prawnych prawa unijnego, ustalającego założenia polityki regionalnej i spójności, przepisów prawnych państw członkowskich. Krajowe regulacje prawne muszą być zharmonizowane ze strategia celów, zasad i procedur wspólnotowych zawartych w rozporządzeniach Rady (RE). Podstawowym rozporządzeniem jest rozporządzenie Komisji WE (KE), określające ogólne reguły funduszy strukturalnych, z 21.06.1991 r. Nr 12606. Zasady przyznawania pomocy z funduszy strukturalnych precyzuje artykuł 29 rozporządzenia Rady z 21 czerwca 1999 r. Nr 1260. Dofinansowanie z funduszy w regionach objętych Celem I nie może przekraczać 75 proc. kosztów oraz 50 proc. środków publicznych przekazanych na współfinansowanie projektów. Na obszarach objętych Celem II maksymalna wysokość współfinansowania ze środków funduszy strukturalnych wynosi 50 proc. kosztów i 25 proc. środków publicznych stanowiących wkład danego państwa w realizację programu. W przypadku inwestycji strukturalnych generujących zysk netto dofinansowanie nie może przekraczać 45 proc. kosztów w regionach objętych Celem I, ale umożliwia zwiększenie współfinansowania z Funduszu Spójności. Wielkość dofinansowania z funduszy musi być określona dla każdego priorytetu i uwzględniającą specyfikę problemu, zdolność finansową, potrzeby regionalne i krajowe, planowanie wykorzystania środków, a zwłaszcza środków publicznych i prywatnych oraz stosowania odpowiednich dokumentów w kontroli finansowej.

Przyznane zadanie można realizować tylko z jednego Funduszu wsparcia w zależności od formy. Wsparcie może polegać na bezzwrotnych dotacjach, pożyczkach, gwarancji, oprocentowanych form finansowych. Wszystkie narzędzia finansowania posiadają wspólny cel i angażują wiele podmiotów we wspólne partnerstwo. Wypłaty z Funduszu przybierają formę zaliczkową, okresowa lub płatności końcowej. Zarówno płatność okresowa jak i płatność końcowa dokonywana jest w parciu o faktycznie poniesione wydatki i musi być adekwatna do wkładów poniesionych przez beneficjentów krajowych. Płatność okresowa dokonywana jest przez KE i ma na celu zwrot kosztów faktycznie opłaconych przez Fundusze i poświadczonych przez instytucje płatniczą. Wypłata zaliczkowa nie może przekraczać 7 proc. funduszy środków funduszy na działalność objętą programem pomocy. Wszystkie środki funduszy strukturalnych są przekazywane przez KE do instytucji płatniczych. Państwo członkowskie wyznacza jedną lub wiele instytucji płatniczych celem obsługi systemowej oraz utrzymania płatności z KE.

W omawianych funduszach najważniejszym jest Fundusz Spójności (Kohezji), który swoje zadania kontynuuje. Natomiast fundusze ISPA, PHARE, czy SAPARD były funduszami stworzonymi dla państw kandydujących do Wspólnoty Europejskiej celem wyrównania istniejących dysproporcji przed wstąpieniem do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. Fundusz Spójności został znowelizowany rozporządzeniem Rady z 20 czerwca 1999 r. Nr 1264. Po modyfikacji i uzupełnieniach z funduszu tego realizowany jest rozwój infrastruktury w dziedzinie ochrony środowiska i transportu europejskiego w państwach członkowskich, w których PKB na jednego mieszkańca jest niższy od 90 proc. średniego poziomu PKB we Wspólnocie. Istotnym elementem programu jest przygotowanie przez dane państwo programu zmierzającego do spełnienia warunków spójności gospodarczej. Podział środków funduszy odbywa się na zasadach zobiektyzowanych kryteriów obejmujących powierzchnię kraju, czynniki społeczno-gospodarcze, wysokość PKB brutto na mieszkańca. Wkład funduszu to 80-85 proc. wydatków publicznych. Wielkość ta może ulec zmianie w wyniku inwestycji wytwarzających dochód wielkości wydatków, na podstawie których obliczana jest kwota dofinansowania biorąc pod uwagę rzeczywisty dochód netto. Realizacja zadań może przebiegać zarówno z funduszu Spójności jak i funduszy strukturalnych. Finansowanie przeznaczone przez Komisję odbywa się w równych rocznych ratach. Przy realizacji zadań z funduszu Spójności nie ma zastosowania zasada dodatkowości.

Rola funduszy w procesie regionalizmu

W ujęciu historycznym dla rozwoju polityki regionalnej WE niewątpliwie ważnym wydarzeniem było utworzenie w 1975 r. Europejskiego Funduszu Regionalnego (EROF). Z czasem fundusz ten stał się głównym instrumentem polityki regionalnej realizowanej przez UE. Polegał on na zastąpieniu kwot krajowych określonymi procentowo widełkami interwencji. Wprowadzono zasadę stopniowego zastępowania subwencjonowanych projektów inwestycyjnych dofinansowywaniem programów, które mogły przybierać dwojaką formę:

  • programów inicjowanych przez WE (w oparciu o decyzję Rady Ministrów) większością głosów i opracowywanych w porozumieniu z KE,
  • programów krajowych mających znaczenie dla WE jako całości, podejmowanych z inicjatywy poszczególnych krajów.

Reforma ta zasługuje na pozytywną ocenę, choć utrzymano dominację celów krajowych w polityce regionalnej WE. Innym ważnym czynnikiem historycznym, wpływającym na rozwój polityki regionalnej WE, było przyjęcie w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE). Był on impulsem wyznaczającym nowe cele rozwoju regionalnego, a także zadania i zasady, w myśl których miały funkcjonować fundusze strukturalne. W JAE nastąpiło traktatowe usankcjonowanie polityki regionalnej. Do traktatu rzymskiego został wprowadzony tytuł XIV (obecnie XVII): "Spójność ekonomiczna i społeczna"7, w którym został zawarty zapis o wyrównywaniu różnic między regionami i stworzeniu podstaw prowadzenia polityki strukturalnej. W ten sposób widniejący wyłącznie w preambule traktatu rzymskiego cel doczekał się oficjalnego uznania jako przedmiot polityki WE. Zawarto w nim deklarację dotyczącą zredukowania rozpiętości w rozwoju regionów i zmniejszenia zacofania, szczególnie obszarów wiejskich. Wskazano również na środki służące do zrealizowania tych celów. Miały to być przede wszystkim fundusze strukturalne i działania podejmowane za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Fundusze strukturalne UE nastawione są także obecnie na likwidowanie różnic między bogatszymi i biedniejszymi regionami, a także na promocję zasady równości szans w dostępie do rynku pracy dla różnych grup społecznych. RE zwróciła uwagę na konieczność przeprowadzenia reformy funduszy strukturalnych w celu poprawy skuteczności ich funkcjonowania8.

Programy strukturalne przygotowania wraz z KE, a państwem członkowskim oraz jednostką samorządu terytorialnego wraz z pozostałymi partnerami społeczno-gospodarczymi powinny zawierać wszystkie etapy wdrażania i współfinansowania9. Na państwie członkowskim spoczywa obowiązek zorganizowania w ramach realizacji programów partnerskich współdziałania. Wszystkie elementy pomocy strukturalnej UE muszą zachować zasadę dodatkowości, a więc nie zastępować środków publicznych jednostek samorządu terytorialnego10. Państwo członkowskie UE musi zapewnić regionom i jednostkom samorządu terytorialnego realizację programów z funduszy strukturalnych, co wynika z zasady programowania. Zasada programowania w dużej mierze stymuluje rozwój planów służących do wdrażania funduszy unijnych. Każde z państw uczestniczące w programie pomocowym zobowiązane jest do przedstawienia planu rozwoju zawierającego analizę sytuacji społeczno-gospodarczej, najważniejszych potrzeb, metodologię osiągania celów wraz z środkami finansowymi służącymi do osiągnięcia i realizacji celów.


Newsletter



Wiadomość HTML?