Polska w strefie Schengen po 6 latach członkostwa

21 grudnia 2007 r. przy błyskach reporterskich fleszy, w obecności szefów państw i rządów, parlamentarzystów, polityków i mediów usunięte zostały szlabany graniczne oddzielające Polskę od Niemiec, Czech, Słowacji i Litwy. Od tego dnia obywatele tej strefy Schengen mają nieograniczoną swobodę przemieszczania się wewnątrz strefy.

Decyzja o zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych oraz o przystąpieniu dziewięciu nowych państw członkowskich do strefy Schengen była jedną z najważniejszych decyzji w zakresie pełnej realizacji integracji europejskiej. Poszerzenie obszaru Schengen stanowi istotny wkład w budowę zjednoczonej Europy opartej na wzajemnym zaufaniu, wspólnie podejmującej walkę o utrzymanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa.

Rozszerzenie obszaru Schengen, zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych jest wynikiem wielu lat ciężkiej pracy, efektywnego planowania na różnych szczeblach władzy, wymiany doświadczeń między służbami poszczególnych państw członkowskich i konsekwentnego wdrażania trudnych procedur.

1. Geneza podpisania układu z Schengen

Wspólnota Europejska przez wiele lat, stopniowo, w sposób ewolucyjny dochodziła do uregulowania współpracy granicznej. Pierwszym zalążkiem układu z Schengen było porozumienie rządowe Francji Niemiec zawarte w Saarbrücken 13 lipca 1984 r. o stopniowym znoszeniu kontroli na ich granicach.1 Była to umowa dwustronna w sprawie ułatwienia obywatelom obu państw przekraczania wspólnej granicy. Dotyczyła ona jedynie kontroli na drogowych przejściach granicznych. Umową z Saarbrücken zainteresowały się kraje Beneluksu, mające już doświadczenia w funkcjonowaniu unii paszportowej. Dnia 12 grudnia 1984 r. rządy państw Beneluksu przedstawiły rządom Francji i Niemiec memorandum, w którym zaproponowano rozszerzenie umowy z Saarbrücken na Unię Paszportową Beneluksu. Po negocjacjach 14 czerwca 1985 r. w miejscowości Schengen w Luksemburgu podpisano umowę o stopniowym znoszeniu kontroli na wspólnych granicach (tzw. Schengen 1). Pełna nazwa umowy brzmi: "Układ pomiędzy rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu oraz Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej dotyczący stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach zawarty w Schengen 14 czerwca 1985 r.2 Układ zdefiniował takie pojęcia:3

  1. Granice wewnętrzne: wspólne granice lądowe układających się stron, jak również ich lotniska przeznaczone do ruchu wewnętrznego, ich porty morskie przeznaczone do regularnych połączeń promowych wyłącznie z lub do innych portów znajdujących się na terytorium układających się stron, bez zawijania do portów znajdujących się poza tym terytorium.
  2. Granice zewnętrzne: granice lądowe i morskie, jak również lotniska i porty morskie należące do układających się stron, o ile nie są one granicami wewnętrznymi.
  3. Loty krajowe: wszelkie loty odbywające się wyłącznie z i do terytorium układających się stron, bez lądowania na terytorium państwa trzeciego.
  4. Państwo trzecie: każde państwo niebędące układającą się stroną.
  5. Cudzoziemiec: każda osoba niebędąca obywatelem państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej.
  6. Cudzoziemiec, któremu odmówiono zgody na wjazd: każdy cudzoziemiec zgłaszany, jako osoba niemająca prawa wjazdu w ramach Systemu Informacji Schengen, zgodnie z postanowieniami artykułu 96.
  7. Przejście graniczne: każde przejście graniczne wyznaczone przez właściwe władze i przeznaczone do przekraczania granic zewnętrznych.
  8. Kontrola graniczna: kontrola przeprowadzana na granicy, która niezależnie od jakichkolwiek innych przyczyn, wynika wyłącznie z zamiaru przekroczenia granicy.
  9. Przewoźnik: każda osoba fizyczna lub prawna, która z tytułu wykonywanego zawodu zajmuje się transportem osób drogą powietrzną, morska lub lądową.
  10. Zezwolenie na pobyt: wszelkiego rodzaju zezwolenie wydane przez jedną z układających się stron, uprawniające do pobytu na jego terytorium. Definicja ta nie obejmuje tymczasowego zezwolenia na pobyt na terytorium strony układającej w celu przeprowadzenia postępowania o udzielenia azylu lub prawa pobytu.
  11. Wniosek o udzielenie azylu: każdy wniosek w formie pisemnej, ustnej lub innej, przedłożony przez cudzoziemca na granicy zewnętrznej lub na terytorium jednej z układających się stron w celu uzyskania statusu uchodźcy (zgodnie z Konwencją Genewską z dnia 28 lipca 1951 r. o statusie uchodźców, poprawioną Protokołem Nowojorskim z 31 stycznia 1967 roku) i korzystania w tym charakterze z prawa pobytu.
  12. Osoba ubiegająca się o azyl: każdy cudzoziemiec, który przedstawił wniosek o udzielenie azylu w rozumieniu niniejszej konwencji, odnośnie, którego nie podjęto jeszcze ostatecznej decyzji.
  13. Postępowanie w wypadku ubiegania się o azyl: wszelkie procedury polegające na zbadaniu, podjęciu decyzji i przeprowadzeniu działań zmierzających do podjęcia ostatecznej decyzji na wniosek o udzielenie azylu z wyłączeniem postanowień strony układającej się, która ponosi odpowiedzialność za postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie azylu zgodnie z postanowieniami niniejszej Konwencji.

Podpisany Układ określał zasady zmierzające do ułatwienia przekraczania granic wewnętrznych i uszczelnienia granic zewnętrznych. W tym zakresie wyznaczał dwa zadania:

  • do realizacji bieżącej - natychmiastowej (od 1 stycznia 1986 r.), które obejmowały m. in. Wprowadzenie kontroli wzrokowej i wspólną odprawę graniczną oraz ułatwienia w przekraczaniu granicy dla mieszkańców strefy przygranicznej poza wyznaczonymi przejściami granicznymi;
  • do realizacji długoterminowej (do 1 stycznia 1990 r.), które zakładały całkowite zastąpienie kontroli na granicach wewnętrznych przez kontrole na granicach zewnętrznych strefy Schengen, harmonizację prawa migracyjnego, prawa dotyczącego polityki wizowej i współpracy policyjnej.4

Układ z Schengen był umową międzynarodową, zawartą przez niektóre państwa członkowskie Wspólnoty Europejskiej. Chociaż zawarto ją poza wspólnotowym porządkiem prawnym, była ona otwarta dla pozostałych państw WE. Spełnienie wymienionych zadań, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego w ramach Wspólnoty zależało w dużym stopniu od skuteczności współdziałania służb granicznych, policyjnych, migracyjnych państw Schengen, zwłaszcza w przeciwdziałaniu i zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. To jednak wymagało wcześniejszego przeprowadzenia starannych i kosztownych przygotowań technicznych w państwach Schengen. Dlatego kraje Schengen swoją gotowość wypełnienia zobowiązań wynikających z Układu złożyli z opóźnieniem tj. 22 grudnia 1994 r., a nie jak wspomniano wcześniej 1 stycznia 1990 r. Po ratyfikacji Układu Schengen przez państwa - strony, wszedł on w życie 26 czerwca 1995 r.

2. Porozumienie wykonawcze do Układu Schengen, proces przystępowania

Układ z Schengen z 1985 r. nie określał praktycznych zasad współpracy między państwami - stronami układu. Państwa te potrzebowały pięciu lat na ich wypracowanie. W wyniku negocjacji, 19 czerwca 1990 r. podpisano Konwencję Wykonawczą do Układu z Schengen.5

Konwencja Wykonawcza określała praktyczne rozwiązania, które gwarantowały bezpieczne zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych, bez zwiększania zagrożeń związanych z działalnością przestępczą. Tak, więc Konwencja stanowiła uszczegółowienie Układu z 1985 r. i była od niego obszerniejsza (zawierała 142 artykuły, a Układ 33). Podstawowym zadaniem Konwencji było zagwarantowanie porządku publicznego i bezpieczeństwa, faktyczne spełnienie swobody przemieszczania się osób w strefie Schengen. Konwencja Wykonawcza - nazywana skrótowo Schengen II wprowadziła wiele unormowań, które niwelowały zmniejszenie bezpieczeństwa w wyniku zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Tymi unormowaniami są:

  • jednolite zasady przekraczania granic zewnętrznych (lądowych, morskich i powietrznych) zgodnie z przepisami prawa wewnętrznego danego państwa, ale uwzględniające bezpieczeństwo i interes pozostałych państw Schengen;
  • ujednolicenie polityki wobec cudzoziemców w zakresie wiz (krótko i długoterminowych) warunków ruchu turystycznego oraz prawa do odmowy wjazdu na terytorium Schengen;
  • wspólne procedury azylowe określające, które państwo powinno rozpatrywać wniosek o udzielenie azylu niezależnie od tego, w którym państwie Schengen go złożono;
  • zasady współpracy policyjnej, w tym wymiana informacji policyjnych i oficerów łącznikowych, obserwacja transgraniczna oraz pościg transgraniczny;
  • współpraca sądownicza w sprawach karnych i ekstradycyjnych, uproszczenie tych procedur, przekazywanie dokumentów w ramach pomocy prawnej, rozciągnięcie tej współpracy na przestępstwa podatkowe oraz wykonywanie orzeczeń sadowych;
  • współdziałanie w zwalczaniu handlu narkotykami i środkami odurzającymi, powołanie w tym celu stałej grupy roboczej;
  • wspólne zasady dotyczące posiadania i transportu broni palnej oraz amunicji, a także obrotu nimi;
  • stworzenie funkcjonującego Sytemu Informacyjnego Schengen oraz zasad ochrony danych osobowych.6

Oprócz pięciu państw, które zawarły Układ z Schengen do obydwu omawianych umów przystępowały:

w 1990 r. - Włochy,
w 1991 r. - Hiszpania, Portugalia,
w 1992 r. - Grecja,
w 1996 r. - Austria, Dania, Finlandia, Szwecja,
w 2007 r. - Czechy, Estonia, Łotwa, Litwa, Malta, Węgry, Polska, Słowenia i Słowacja.

W Schengen uczestniczą także kraje spoza UE: Islandia i Norwegia od 1999 r., Szwajcaria w ograniczonym zakresie od 2004 r. Ponadto w określonych częściach przepisy Schengen obowiązują w pozostałych państwach UE: Irlandii, Wielkiej Brytanii, Cyprze, Bułgarii i Rumunii. Irlandia i Wielka Brytania formalnie nie przystąpiły do Układu z Schengen, ani do Konwencji Wykonawczej ze względu na wyspiarskie położenie geograficzne, powodujące inne podejście do ochrony własnych granic. Przepisy samej Konwencji Wykonawczej wchodziły w życie w państwach Układu Schengen w różnych latach, poczynając od 26 marca 1995 r. do przełomu lat 2007/2008. Na przełomie właśnie tych lat przepisy Konwencji Wykonawczej weszły w życie w 9 państwach, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r., w tym w Polsce. Kontrole na granicach wewnętrznych w tych państwach zniesiono 21 grudnia 2007 r., a na lotniskach 30 marca 2008 r. Aktualnie tj. w marcu 2009 r., w ramach Schengen współpracują 22 państwa członkowskie UE. Przystąpienie nowych państw członkowskich do strefy Schengen było procesem trudnym i wymagającym wielu przygotowań w zakresie dostosowania prawa, infrastruktury oraz podjęcia wielu innych działań, które pozwoliłyby na uzyskanie pozytywnej oceny Rady UE. Sam proces ewaluacji był dużym wyzwaniem dla Grupy ds. Ewaluacji Schengen, która zgodnie z mandatem jest odpowiedzialna za przeprowadzenie oceny nowo wstępujących państw członkowskich. Ocena dziewięciu (z dziesięciu - bez Cypru) nowych Państw Członkowskich w krótkim okresie czasu wymagała odpowiedniego przygotowania Grupy Roboczej ds. Ewaluacji. Proces ewaluacji odbywał się dwuetapowo. Najpierw państwa kandydujące wypełniły kwestionariusz, odpowiadając na ponad 150 pytań. Następnie przeprowadzone były kontrole w tych państwach. W Polsce taka wizyta oceniająca, która dotyczyła takich zagadnień jak współpraca policyjna, kontrola granic lądowych, morskich oraz powietrznych, polityka wizowa, ochrona danych osobowych, odbyła się w 2006 r. i ponownie w 2007 r. W Polsce głównym problemem było sprawdzenie przygotowań do zabezpieczenia wschodniej granicy zewnętrznej Schengen. W listopadzie 2007 r. Rada Unii Europejskiej podjęła dwie decyzje:

  • o zakończeniu procesu ewaluacji;
  • o całkowitym zastosowaniu się do dorobku prawnego Schengen i zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych.

3. Podstawy prawne i instytucjonalne Schengen

Wraz z wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego 1 maja 1999 r., dotychczasowy dorobek i praktyczne doświadczenia Schengen, czyli Układ z Schengen i Konwencję Wykonawczą włączono w ramy prawne i instytucjonalne Unii Europejskiej. Dokonano tego na mocy dołączonego do Traktatu z Amsterdamu Protokołu. Główna część przepisów dotyczących procedur przekraczania granicy zewnętrznej i kontroli osób na granicach wraz z kwestiami dotyczącymi polityki wizowej i azylowej znalazła się w nowym tytule Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).7 Pozostała część przepisów dorobku prawnego Schengen związana bezpośrednio z polityką bezpieczeństwa została wprowadzona do tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej (TUE)8. Włączenie dorobku prawnego Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej oznaczało, że państwa członkowskie UE będą zobowiązane w pełni do stosowania tych uregulowań. Jednak zakres stosowania dorobku Schengen jest aktualnie bardzo zróżnicowany przez poszczególne państwa. W największym stopniu dotyczy to Wielkiej Brytanii i Irlandii. W mniejszym zakresie dotyczy to także Danii, Norwegii, Islandii i Szwajcarii (szczegóły tych zróżnicowań opisuje).9

Dla nowych państw członkowskich istotny jest zapis art. 8 Protokółu w sprawie dorobku Schengen, mówiącego, że dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia.10 Oznacza to, że wszystkie państwa kandydujące do członkowstwa w UE musiały w pełni przyjąć dorobek prawny Schengen oraz dalsze środki przyjęte na jego podstawie, jako część aquis. Nowe Państwa Członkowskie Unii Europejskiej zobowiązują do tego przepisy art. 3 Traktatu Akcesyjnego11, który wprowadza podział na przepisy, które są stosowane od momentu przystąpienia nowych państw członkowskich do UE oraz przepisy, na podstawie, których Rada UE dokonuje kontroli nowego państwa członkowskiego i podejmuje stosowną decyzje czy zostały spełnione niezbędne warunki do stosowania dorobku Schengen. Aktualnie organem Unii Europejskiej, decydującym o aktach prawnych dotyczących Schengen jest Rada UE ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych.

4. System informacyjny Schengen i jego wdrożenie w Polsce

System informacyjny Schengen ustanowiono na podstawie przepisów IV tytułu Konwencji Wykonawczej Schengen (KWS), artykuły od 92 do 119, na podstawie, których zezwala się uprawnionym do tego organom państw członkowskich na dostęp do informacji dotyczących osób i mienia poprzez procedurę automatycznego wyszukiwania danych.12 System Informacyjny Schengen to utworzony na podstawie dorobku prawnego Schengen europejski zbiór danych o poszukiwanych osobach i przedmiotach, prowadzony w formie systemu informatycznego. Celem tego systemu jest utrzymanie porządku publicznego oraz bezpieczeństwa publicznego, włączając bezpieczeństwo państwa, na terytoriach umawiających się stron, monitoring przepływu osób i przedmiotów.

Dane przetwarzane w systemie udostępniane są na potrzeby kontroli granicznych, innych kontroli policyjnych i celnych prowadzonych na terytoriach państw należących do obszaru Schengen, zgodnie z ich prawem krajowym, a także w związku z wydawaniem wiz dokumentów pobytowych i wykonywaniem przepisów dotyczących cudzoziemców.

Centralna jednostka systemu (C. SIS) znajduje się w Strasburgu, a wszystkie państwa Układu Schengen tworzą u siebie krajowe moduły Systemu Informacyjnego Schengen (N. SIS), które są dokładną kopią jednostki centralnej. System pozwala na weryfikację osób podczas kontroli granicznej, w trakcie przekraczania granicy zewnętrznej, w trakcie kontroli policyjnej i celnej przeprowadzanej wewnątrz kraju oraz weryfikację wniosków wizowych przez urzędy konsularne za granicą. System zapewnia dostęp do danych dotyczących osób, pojazdów i przedmiotów przy wykorzystaniu informatycznej procedury konsultacji. Wymiana informacji odbywa się za pośrednictwem stale aktualizowanego przez poszczególne państwa członkowskie tzw. Centralnego Systemu SIS (C. SIS), połączonego z systemami krajowymi zlokalizowanymi w każdym Państwie Członkowskim zwanymi krajowymi komponentami SIS (N. SIS). W skład krajowego komponentu wchodzi krajowa kopia SIS. Dane przekazywane z Państwa Członkowskiego najpierw przesyłane są do C. SIS, a następnie do pozostałych Państw Członkowskich strefy Schengen. Oznacza to, że zawsze dysponują one tym samym zbiorem danych zgromadzonych w krajowych kopiach. Aktualizacja danych w każdej kopii krajowej odbywa się w trybie on-line i zapewnia natychmiastową aktualizacje danych. Funkcjonowanie sytemu opiera się na zautomatyzowanym procesie wyszukiwania danych na zasadzie "trafień". "Trafienie" to pozytywna odpowiedź (wynik) w jednym kraju Schengen na wpis wprowadzony przez inny kraj Schengen.


Newsletter



Wiadomość HTML?