Polska w strefie Schengen po 6 latach członkostwa Print
Unia Europejska
Written by   
DATE_FORMAT_LC2

21 grudnia 2007 r. przy błyskach reporterskich fleszy, w obecności szefów państw i rządów, parlamentarzystów, polityków i mediów usunięte zostały szlabany graniczne oddzielające Polskę od Niemiec, Czech, Słowacji i Litwy. Od tego dnia obywatele tej strefy Schengen mają nieograniczoną swobodę przemieszczania się wewnątrz strefy.

Decyzja o zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych oraz o przystąpieniu dziewięciu nowych państw członkowskich do strefy Schengen była jedną z najważniejszych decyzji w zakresie pełnej realizacji integracji europejskiej. Poszerzenie obszaru Schengen stanowi istotny wkład w budowę zjednoczonej Europy opartej na wzajemnym zaufaniu, wspólnie podejmującej walkę o utrzymanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa.

Rozszerzenie obszaru Schengen, zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych jest wynikiem wielu lat ciężkiej pracy, efektywnego planowania na różnych szczeblach władzy, wymiany doświadczeń między służbami poszczególnych państw członkowskich i konsekwentnego wdrażania trudnych procedur.

1. Geneza podpisania układu z Schengen

Wspólnota Europejska przez wiele lat, stopniowo, w sposób ewolucyjny dochodziła do uregulowania współpracy granicznej. Pierwszym zalążkiem układu z Schengen było porozumienie rządowe Francji Niemiec zawarte w Saarbrücken 13 lipca 1984 r. o stopniowym znoszeniu kontroli na ich granicach.1 Była to umowa dwustronna w sprawie ułatwienia obywatelom obu państw przekraczania wspólnej granicy. Dotyczyła ona jedynie kontroli na drogowych przejściach granicznych. Umową z Saarbrücken zainteresowały się kraje Beneluksu, mające już doświadczenia w funkcjonowaniu unii paszportowej. Dnia 12 grudnia 1984 r. rządy państw Beneluksu przedstawiły rządom Francji i Niemiec memorandum, w którym zaproponowano rozszerzenie umowy z Saarbrücken na Unię Paszportową Beneluksu. Po negocjacjach 14 czerwca 1985 r. w miejscowości Schengen w Luksemburgu podpisano umowę o stopniowym znoszeniu kontroli na wspólnych granicach (tzw. Schengen 1). Pełna nazwa umowy brzmi: "Układ pomiędzy rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu oraz Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej dotyczący stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach zawarty w Schengen 14 czerwca 1985 r.2 Układ zdefiniował takie pojęcia:3

  1. Granice wewnętrzne: wspólne granice lądowe układających się stron, jak również ich lotniska przeznaczone do ruchu wewnętrznego, ich porty morskie przeznaczone do regularnych połączeń promowych wyłącznie z lub do innych portów znajdujących się na terytorium układających się stron, bez zawijania do portów znajdujących się poza tym terytorium.
  2. Granice zewnętrzne: granice lądowe i morskie, jak również lotniska i porty morskie należące do układających się stron, o ile nie są one granicami wewnętrznymi.
  3. Loty krajowe: wszelkie loty odbywające się wyłącznie z i do terytorium układających się stron, bez lądowania na terytorium państwa trzeciego.
  4. Państwo trzecie: każde państwo niebędące układającą się stroną.
  5. Cudzoziemiec: każda osoba niebędąca obywatelem państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej.
  6. Cudzoziemiec, któremu odmówiono zgody na wjazd: każdy cudzoziemiec zgłaszany, jako osoba niemająca prawa wjazdu w ramach Systemu Informacji Schengen, zgodnie z postanowieniami artykułu 96.
  7. Przejście graniczne: każde przejście graniczne wyznaczone przez właściwe władze i przeznaczone do przekraczania granic zewnętrznych.
  8. Kontrola graniczna: kontrola przeprowadzana na granicy, która niezależnie od jakichkolwiek innych przyczyn, wynika wyłącznie z zamiaru przekroczenia granicy.
  9. Przewoźnik: każda osoba fizyczna lub prawna, która z tytułu wykonywanego zawodu zajmuje się transportem osób drogą powietrzną, morska lub lądową.
  10. Zezwolenie na pobyt: wszelkiego rodzaju zezwolenie wydane przez jedną z układających się stron, uprawniające do pobytu na jego terytorium. Definicja ta nie obejmuje tymczasowego zezwolenia na pobyt na terytorium strony układającej w celu przeprowadzenia postępowania o udzielenia azylu lub prawa pobytu.
  11. Wniosek o udzielenie azylu: każdy wniosek w formie pisemnej, ustnej lub innej, przedłożony przez cudzoziemca na granicy zewnętrznej lub na terytorium jednej z układających się stron w celu uzyskania statusu uchodźcy (zgodnie z Konwencją Genewską z dnia 28 lipca 1951 r. o statusie uchodźców, poprawioną Protokołem Nowojorskim z 31 stycznia 1967 roku) i korzystania w tym charakterze z prawa pobytu.
  12. Osoba ubiegająca się o azyl: każdy cudzoziemiec, który przedstawił wniosek o udzielenie azylu w rozumieniu niniejszej konwencji, odnośnie, którego nie podjęto jeszcze ostatecznej decyzji.
  13. Postępowanie w wypadku ubiegania się o azyl: wszelkie procedury polegające na zbadaniu, podjęciu decyzji i przeprowadzeniu działań zmierzających do podjęcia ostatecznej decyzji na wniosek o udzielenie azylu z wyłączeniem postanowień strony układającej się, która ponosi odpowiedzialność za postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie azylu zgodnie z postanowieniami niniejszej Konwencji.

Podpisany Układ określał zasady zmierzające do ułatwienia przekraczania granic wewnętrznych i uszczelnienia granic zewnętrznych. W tym zakresie wyznaczał dwa zadania:

  • do realizacji bieżącej - natychmiastowej (od 1 stycznia 1986 r.), które obejmowały m. in. Wprowadzenie kontroli wzrokowej i wspólną odprawę graniczną oraz ułatwienia w przekraczaniu granicy dla mieszkańców strefy przygranicznej poza wyznaczonymi przejściami granicznymi;
  • do realizacji długoterminowej (do 1 stycznia 1990 r.), które zakładały całkowite zastąpienie kontroli na granicach wewnętrznych przez kontrole na granicach zewnętrznych strefy Schengen, harmonizację prawa migracyjnego, prawa dotyczącego polityki wizowej i współpracy policyjnej.4

Układ z Schengen był umową międzynarodową, zawartą przez niektóre państwa członkowskie Wspólnoty Europejskiej. Chociaż zawarto ją poza wspólnotowym porządkiem prawnym, była ona otwarta dla pozostałych państw WE. Spełnienie wymienionych zadań, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego w ramach Wspólnoty zależało w dużym stopniu od skuteczności współdziałania służb granicznych, policyjnych, migracyjnych państw Schengen, zwłaszcza w przeciwdziałaniu i zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. To jednak wymagało wcześniejszego przeprowadzenia starannych i kosztownych przygotowań technicznych w państwach Schengen. Dlatego kraje Schengen swoją gotowość wypełnienia zobowiązań wynikających z Układu złożyli z opóźnieniem tj. 22 grudnia 1994 r., a nie jak wspomniano wcześniej 1 stycznia 1990 r. Po ratyfikacji Układu Schengen przez państwa - strony, wszedł on w życie 26 czerwca 1995 r.

2. Porozumienie wykonawcze do Układu Schengen, proces przystępowania

Układ z Schengen z 1985 r. nie określał praktycznych zasad współpracy między państwami - stronami układu. Państwa te potrzebowały pięciu lat na ich wypracowanie. W wyniku negocjacji, 19 czerwca 1990 r. podpisano Konwencję Wykonawczą do Układu z Schengen.5

Konwencja Wykonawcza określała praktyczne rozwiązania, które gwarantowały bezpieczne zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych, bez zwiększania zagrożeń związanych z działalnością przestępczą. Tak, więc Konwencja stanowiła uszczegółowienie Układu z 1985 r. i była od niego obszerniejsza (zawierała 142 artykuły, a Układ 33). Podstawowym zadaniem Konwencji było zagwarantowanie porządku publicznego i bezpieczeństwa, faktyczne spełnienie swobody przemieszczania się osób w strefie Schengen. Konwencja Wykonawcza - nazywana skrótowo Schengen II wprowadziła wiele unormowań, które niwelowały zmniejszenie bezpieczeństwa w wyniku zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Tymi unormowaniami są:

  • jednolite zasady przekraczania granic zewnętrznych (lądowych, morskich i powietrznych) zgodnie z przepisami prawa wewnętrznego danego państwa, ale uwzględniające bezpieczeństwo i interes pozostałych państw Schengen;
  • ujednolicenie polityki wobec cudzoziemców w zakresie wiz (krótko i długoterminowych) warunków ruchu turystycznego oraz prawa do odmowy wjazdu na terytorium Schengen;
  • wspólne procedury azylowe określające, które państwo powinno rozpatrywać wniosek o udzielenie azylu niezależnie od tego, w którym państwie Schengen go złożono;
  • zasady współpracy policyjnej, w tym wymiana informacji policyjnych i oficerów łącznikowych, obserwacja transgraniczna oraz pościg transgraniczny;
  • współpraca sądownicza w sprawach karnych i ekstradycyjnych, uproszczenie tych procedur, przekazywanie dokumentów w ramach pomocy prawnej, rozciągnięcie tej współpracy na przestępstwa podatkowe oraz wykonywanie orzeczeń sadowych;
  • współdziałanie w zwalczaniu handlu narkotykami i środkami odurzającymi, powołanie w tym celu stałej grupy roboczej;
  • wspólne zasady dotyczące posiadania i transportu broni palnej oraz amunicji, a także obrotu nimi;
  • stworzenie funkcjonującego Sytemu Informacyjnego Schengen oraz zasad ochrony danych osobowych.6

Oprócz pięciu państw, które zawarły Układ z Schengen do obydwu omawianych umów przystępowały:

w 1990 r. - Włochy,
w 1991 r. - Hiszpania, Portugalia,
w 1992 r. - Grecja,
w 1996 r. - Austria, Dania, Finlandia, Szwecja,
w 2007 r. - Czechy, Estonia, Łotwa, Litwa, Malta, Węgry, Polska, Słowenia i Słowacja.

W Schengen uczestniczą także kraje spoza UE: Islandia i Norwegia od 1999 r., Szwajcaria w ograniczonym zakresie od 2004 r. Ponadto w określonych częściach przepisy Schengen obowiązują w pozostałych państwach UE: Irlandii, Wielkiej Brytanii, Cyprze, Bułgarii i Rumunii. Irlandia i Wielka Brytania formalnie nie przystąpiły do Układu z Schengen, ani do Konwencji Wykonawczej ze względu na wyspiarskie położenie geograficzne, powodujące inne podejście do ochrony własnych granic. Przepisy samej Konwencji Wykonawczej wchodziły w życie w państwach Układu Schengen w różnych latach, poczynając od 26 marca 1995 r. do przełomu lat 2007/2008. Na przełomie właśnie tych lat przepisy Konwencji Wykonawczej weszły w życie w 9 państwach, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r., w tym w Polsce. Kontrole na granicach wewnętrznych w tych państwach zniesiono 21 grudnia 2007 r., a na lotniskach 30 marca 2008 r. Aktualnie tj. w marcu 2009 r., w ramach Schengen współpracują 22 państwa członkowskie UE. Przystąpienie nowych państw członkowskich do strefy Schengen było procesem trudnym i wymagającym wielu przygotowań w zakresie dostosowania prawa, infrastruktury oraz podjęcia wielu innych działań, które pozwoliłyby na uzyskanie pozytywnej oceny Rady UE. Sam proces ewaluacji był dużym wyzwaniem dla Grupy ds. Ewaluacji Schengen, która zgodnie z mandatem jest odpowiedzialna za przeprowadzenie oceny nowo wstępujących państw członkowskich. Ocena dziewięciu (z dziesięciu - bez Cypru) nowych Państw Członkowskich w krótkim okresie czasu wymagała odpowiedniego przygotowania Grupy Roboczej ds. Ewaluacji. Proces ewaluacji odbywał się dwuetapowo. Najpierw państwa kandydujące wypełniły kwestionariusz, odpowiadając na ponad 150 pytań. Następnie przeprowadzone były kontrole w tych państwach. W Polsce taka wizyta oceniająca, która dotyczyła takich zagadnień jak współpraca policyjna, kontrola granic lądowych, morskich oraz powietrznych, polityka wizowa, ochrona danych osobowych, odbyła się w 2006 r. i ponownie w 2007 r. W Polsce głównym problemem było sprawdzenie przygotowań do zabezpieczenia wschodniej granicy zewnętrznej Schengen. W listopadzie 2007 r. Rada Unii Europejskiej podjęła dwie decyzje:

  • o zakończeniu procesu ewaluacji;
  • o całkowitym zastosowaniu się do dorobku prawnego Schengen i zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych.

3. Podstawy prawne i instytucjonalne Schengen

Wraz z wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego 1 maja 1999 r., dotychczasowy dorobek i praktyczne doświadczenia Schengen, czyli Układ z Schengen i Konwencję Wykonawczą włączono w ramy prawne i instytucjonalne Unii Europejskiej. Dokonano tego na mocy dołączonego do Traktatu z Amsterdamu Protokołu. Główna część przepisów dotyczących procedur przekraczania granicy zewnętrznej i kontroli osób na granicach wraz z kwestiami dotyczącymi polityki wizowej i azylowej znalazła się w nowym tytule Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).7 Pozostała część przepisów dorobku prawnego Schengen związana bezpośrednio z polityką bezpieczeństwa została wprowadzona do tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej (TUE)8. Włączenie dorobku prawnego Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej oznaczało, że państwa członkowskie UE będą zobowiązane w pełni do stosowania tych uregulowań. Jednak zakres stosowania dorobku Schengen jest aktualnie bardzo zróżnicowany przez poszczególne państwa. W największym stopniu dotyczy to Wielkiej Brytanii i Irlandii. W mniejszym zakresie dotyczy to także Danii, Norwegii, Islandii i Szwajcarii (szczegóły tych zróżnicowań opisuje).9

Dla nowych państw członkowskich istotny jest zapis art. 8 Protokółu w sprawie dorobku Schengen, mówiącego, że dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia.10 Oznacza to, że wszystkie państwa kandydujące do członkowstwa w UE musiały w pełni przyjąć dorobek prawny Schengen oraz dalsze środki przyjęte na jego podstawie, jako część aquis. Nowe Państwa Członkowskie Unii Europejskiej zobowiązują do tego przepisy art. 3 Traktatu Akcesyjnego11, który wprowadza podział na przepisy, które są stosowane od momentu przystąpienia nowych państw członkowskich do UE oraz przepisy, na podstawie, których Rada UE dokonuje kontroli nowego państwa członkowskiego i podejmuje stosowną decyzje czy zostały spełnione niezbędne warunki do stosowania dorobku Schengen. Aktualnie organem Unii Europejskiej, decydującym o aktach prawnych dotyczących Schengen jest Rada UE ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych.

4. System informacyjny Schengen i jego wdrożenie w Polsce

System informacyjny Schengen ustanowiono na podstawie przepisów IV tytułu Konwencji Wykonawczej Schengen (KWS), artykuły od 92 do 119, na podstawie, których zezwala się uprawnionym do tego organom państw członkowskich na dostęp do informacji dotyczących osób i mienia poprzez procedurę automatycznego wyszukiwania danych.12 System Informacyjny Schengen to utworzony na podstawie dorobku prawnego Schengen europejski zbiór danych o poszukiwanych osobach i przedmiotach, prowadzony w formie systemu informatycznego. Celem tego systemu jest utrzymanie porządku publicznego oraz bezpieczeństwa publicznego, włączając bezpieczeństwo państwa, na terytoriach umawiających się stron, monitoring przepływu osób i przedmiotów.

Dane przetwarzane w systemie udostępniane są na potrzeby kontroli granicznych, innych kontroli policyjnych i celnych prowadzonych na terytoriach państw należących do obszaru Schengen, zgodnie z ich prawem krajowym, a także w związku z wydawaniem wiz dokumentów pobytowych i wykonywaniem przepisów dotyczących cudzoziemców.

Centralna jednostka systemu (C. SIS) znajduje się w Strasburgu, a wszystkie państwa Układu Schengen tworzą u siebie krajowe moduły Systemu Informacyjnego Schengen (N. SIS), które są dokładną kopią jednostki centralnej. System pozwala na weryfikację osób podczas kontroli granicznej, w trakcie przekraczania granicy zewnętrznej, w trakcie kontroli policyjnej i celnej przeprowadzanej wewnątrz kraju oraz weryfikację wniosków wizowych przez urzędy konsularne za granicą. System zapewnia dostęp do danych dotyczących osób, pojazdów i przedmiotów przy wykorzystaniu informatycznej procedury konsultacji. Wymiana informacji odbywa się za pośrednictwem stale aktualizowanego przez poszczególne państwa członkowskie tzw. Centralnego Systemu SIS (C. SIS), połączonego z systemami krajowymi zlokalizowanymi w każdym Państwie Członkowskim zwanymi krajowymi komponentami SIS (N. SIS). W skład krajowego komponentu wchodzi krajowa kopia SIS. Dane przekazywane z Państwa Członkowskiego najpierw przesyłane są do C. SIS, a następnie do pozostałych Państw Członkowskich strefy Schengen. Oznacza to, że zawsze dysponują one tym samym zbiorem danych zgromadzonych w krajowych kopiach. Aktualizacja danych w każdej kopii krajowej odbywa się w trybie on-line i zapewnia natychmiastową aktualizacje danych. Funkcjonowanie sytemu opiera się na zautomatyzowanym procesie wyszukiwania danych na zasadzie "trafień". "Trafienie" to pozytywna odpowiedź (wynik) w jednym kraju Schengen na wpis wprowadzony przez inny kraj Schengen.


W systemie tym funkcjonariusze, urzędnicy upoważnionych organów państw członkowskich mogą uzyskać informacje o tym, czy dana osoba jest zarejestrowana w systemie i skąd pochodzą wiadomości na jej temat oraz, jakie działania należy zastosować w stosunku do tej osoby.

System zawiera informacje odnoszące się do:

  • osób m. in. poszukiwanych, zaginionych lub podlegających niejawnemu nadzorowi;
  • przedmiotów m. in. skradzionych pojazdów, broni, gotówki, dokumentów tożsamości i dokumentów in blanco.

W zależności od konkretnego przypadku mogą być wobec nich zastosowane takie środki jak:

  • areszt w celu ekstradycji (wykonanie europejskiego nakazu aresztowania),
  • odmowa wjazdu w stosunku do osób, które nie mają prawa wjazdu na teren Schengen z powodu zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego,
  • zatrzymanie osób zaginionych, nieletnich oraz podlegających nakazowi sądowemu,
  • zatrzymanie osób, świadków i podejrzanych w celu złożenia wyjaśnień w procesie sądowym,
  • prowadzenie nadzoru niejawnego,
  • przechwycenie zaginionych lub skradzionych pojazdów samochodowych, broni, dokumentów i banknotów.

W wszystkie dane w systemie podlegają ochronie. Państwa Układu Schengen na podstawie krajowych przepisów określają, jakie organy państwowe będą uczestniczyć w wymianie informacji i notyfikują o tym Radzie UE.

System Informacyjny Schengen został zaprojektowany do obsługi maksymalnie 18 państw członkowskich. W związku z rozszerzeniem w 2004 r. Unii Europejskiej o 10 kolejnych państw oraz ze względu na potrzebę dostosowania SIS do najnowszych rozwiązań informatycznych i technologicznych, rozpoczęto prace nad utworzeniem Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) oraz systemu Informacji Wizowej (VIS). 13

Kiedy pojawiły się opóźnienia w budowie SIS II, konieczne stało się przyjecie rozwiązania pozwalającego na dotrzymanie wyznaczonego na styczeń 2008 r., terminu rozszerzenia zgodnie z wolą polityczną wszystkich państw UE. Wychodząc naprzeciw tym oczekiwaniom Portugalia, która w drugiej połowie 2007 r. miała objąć przewodnictwo w UE, zaproponowała rozwiązanie przejściowe polegające na podłączeniu nowych państw członkowskich do SIS + poprzez stosowne oprogramowanie. Projekt został nazwany SIS one 4ALL. Rozwiązanie to polegało na przyjęciu i zaadaptowaniu przez nowe państwa członkowskie UE do swojego środowiska - kopii systemu funkcjonującego w Portugalii i podłączeniu ich do aktualnie funkcjonującego systemu pierwszej generacji (SIS +) Projekt SIS one 4ALL jest rozwiązaniem udanym, ale tymczasowym. Priorytetem jest realizacja programu budowy przez Komisję Europejską oraz poszczególne państwa członkowskie SIS II.

Przyjęcie i zaadoptowanie projektu portugalskiego umożliwiło nowym państwom członkowskim, w tym Polsce, zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen z dniem 21 grudnia 2007 r. Wymagało to prawnego uregulowania. Parlament polski uchwalił stosowną ustawę w 2007 r. (weszła w życie we wrześniu). 14 Na jej podstawie dostęp do Centralnego Węzła Polskiego Komponentu SIS i VIS (CW PK SIS i VIS) uzyskały następujące polskie instytucje:

  • Minister właściwy do spraw wewnętrznych;
  • Komendant Główny Policji;
  • Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców;
  • Straż Graniczna;
  • Służba Celna;
  • Policja, w tym Biuro SIRENE;
  • Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego;
  • Żandarmeria Wojskowa;
  • Centralne Biuro Antykorupcyjne;
  • organy Kontroli Skarbowej;
  • sądy;
  • prokuratorzy;
  • wojewodowie;
  • konsulowie;
  • minister właściwy do spraw zagranicznych;
  • starostowie (organy samorządowe ds. rejestracji pojazdów);
  • Biuro Ochrony Rządu;
  • Agencja Wywiadu;
  • Wojewoda mazowiecki;
  • Służba Wywiadu Wojskowego;
  • Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (tylko w zakresie kontroli, czy wykorzystywanie danych osobowych nie narusza praw osób, których dane te dotyczą).

Przepisy Konwencji Wykonawczej Schengen precyzyjnie określają sytuacje, w jakich można dokonać wpisów na temat osób. Stąd wymienione instytucje nie mają pełnego dostępu do wszystkich kategorii danych zgromadzonych w bazie SIS. Nie wszystkie mogą wprowadzać dane, do których wprowadzenia nie są uprawnione.15 Zgodnie z wymienioną ustawą, dostęp uprawnionych instytucji do zasobów SIS i VIS jest realizowany przy wykorzystaniu Krajowego Systemu Informatycznego (KSI) w skład, którego wchodzi CW PK SIS oraz CW PK SIS II i VIS. Wymienione instytucje zobowiązane są do technicznego dostosowania własnych systemów teleinformatycznych do współpracy z KSI na potrzeby korzystania z zasobów SIS i VIS. Funkcjonowanie PK SIS 1+, jak i budowa polskiego komponentu SIS II i VIS, odbywa się w ramach "Programu dostosowania organów administracji państwowej do współpracy z SIS i VIS". Formalnie program ten akceptuje Rada Ministrów. Wiodącą rolę w zakresie budowy sprawuje MSWiA w strukturze, którego powoływany jest Pełnomocnik Rządu ds. Przygotowania Organów Administracji Państwowej do Współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen (SIS) i Systemem Informacji Wizowej (VIS).

Polska uzyskała dostęp do zasobów pierwszej generacji Systemu Informacyjnego Schengen (SIS 1+) w dniu 1 września 2007 r. Odtąd wymiana informacji odbywa się zarówno z wykorzystaniem portugalskiego oprogramowania SIS one 4ALL, jak i za pośrednictwem opracowanego w Polsce translatora komunikatorów SIS 1+ - SIS II.

Prace nad utworzeniem SIS II z przyczyn prawnych, organizacyjno - technicznych, a także ze względu na skomplikowany, międzypaństwowy charakter przedsięwzięcia przedłużyły się o kolejne lata i trwają nadal. Przełomowym wydarzeniem było przyjęcie aktów prawnych stanowiących podstawę utworzenia, funkcjonowania i użytkowania SIS II, które z dniem wejścia w życie zastąpią postanowienia tytułu IV Konwencji Wykonawczej do Układu Schengen. Przyjęte zostało Rozporządzenie (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informatycznego Schengen drugiej generacji SIS II16 oraz Decyzja Rady 2007/533/WS i SW z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II).17 W porównaniu do SIS 1+ w projekcie SIS II wprowadzono wiele zmian. Należą do nich m. in. wykorzystanie danych biometrycznych do fotografii twarzy i obrazów linii papilarnych. Zmiany te przyczynią się do unowocześnienia wykorzystywanej technologii, zwiększą bezpieczeństwo informatyczne. Aktualnie najważniejszym problemem dotyczącym rozwoju SIS II jest zagadnienie migracji danych z SIS 1+ do SIS II. Pełne wdrożenie SIS II może przedłużyć się do 2010 r.

5. Rola Biura SIRENE

Funkcjonowanie Biura SIRENE jest elementem niezbędnym do właściwego i pełnego korzystania ze środka kompensacyjnego, jakim jest System Informacyjny Schengen. SIRENE to skrót anglojęzycznego terminu "Supplementary Information Request at National Entries", co oznacza w języku polskim "wniosek o informacje uzupełniające wpisy krajowe". W przypadku odnalezienia osoby lub przedmiotu wpisanego do SIS, państwo na terytorium, którego odnaleziono osobę lub przedmiot ("trafienie") za pośrednictwem swojego krajowego Biura SIRENE zwraca się z wnioskiem do państwa, które wpisało daną osobę lub przedmiot, o przekazanie informacji uzupełniających dane umieszczone w systemie. Są one niezbędne w celu wykonania działań określonych w dyspozycji wpisu. Wymianę informacji za pośrednictwem Biur SIRENE drogą teleinformatyczną można scharakteryzować, jako wymianę wniosków o udzielenie informacji uzupełniających do wpisów w Systemie Informacyjnym Schengen.

Zgodnie z postanowieniami art. 92 ust. 4 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, państwa członkowskie zobowiązane są do wyznaczenia organu SIRENE. Aktem wykonawczym do Konwencji w zakresie wymiany informacji uzupełniających i organizacji Biur SIRENE jest podręcznik SIRENE, oparty na postanowieniach Decyzji Komisji nr 2006/758/WE z dnia 22 września 2006 r. w sprawie zmiany Podręcznika SIRENE.18 Podręcznik SIRENE określa procedury wymiany informacji uzupełniających, o których mowa w art. 92 ust. 4 KWS. Szczegółowe wymagania oraz zalecenia, co do sposobu organizacji i realizacji zadań Biura SIRENE zostały określone w Podręczniku SIRENE oraz w Katalogu Schengen. Polskie Biuro SIRENE zaczęto tworzyć w 2004 r. w oparciu o wymienione już przepisy Konwencji Wykonawczej Schengen. Dopiero 24 sierpnia 2007 r. uchwalono ustawę o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej19, czyli na 4 miesiące przed przystąpieniem Polski do strefy Schengen. Rozdział 6 tej ustawy w całości poświęcony jest działalności Biura SIRENE, jego miejscu w strukturze organizacyjnej organów administracji państwowej oraz relacji pomiędzy Biurem SIRENE, a organami i służbami uprawnionymi do dostępu do danych SIS.

Polskie Biuro SIRENE znajduje się w strukturze Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej. Jego zadania realizowane są przez trzy różne komórki organizacyjne tego biura - Wydział Koordynacji Poszukiwań Międzynarodowych, Sekcję Całodobowej Obsługi Międzynarodowego Przepływu Informacji oraz Sekcję ds. Biura SIRENE.20

6. Kontrola granic i funkcjonowanie Straży Granicznej

Po przystąpieniu Polski do strefy Schengen- Europy bez granic i podziału na granice zewnętrzne i wewnętrzne Polska Straż Graniczna przystąpiła do wykonywania zadań wynikających nie tylko z prawa krajowego, ale i z przepisów prawa wspólnotowego. W nowej rzeczywistości możliwe jest swobodne przemieszczenie się osób w obszarze Schengen. Granica wewnętrzna (polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka, polsko-litewska) istnieją nadal w sensie fizycznym i prawnym, ale osoby przekraczające te granice nie podlegają kontroli. Dokumentem określającym jednolite reguły działalności Służb Granicznych jest Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice tzw. Kodeks Graniczny Schengen (KGS).21 Wynika z niego konieczność dokonywania kontroli granicznej przez odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy, właściwie rozmieszczonych na granicach zewnętrznych. Same kontrole odbywają się na podstawie wspólnotowego i krajowego prawa. Zgodnie z Kodeksem Granicznym Schengen pojęcie Straż Graniczna oznacza "każdego funkcjonariusza publicznego wyznaczonego, zgodnie z prawem krajowym do pełnienia obowiązków służbowych na przejściu granicznym lub na odcinku granicy lub w bezpośrednim sąsiedztwie tej granicy, który z niniejszym rozporządzeniem i prawem krajowym realizuje zadania w zakresie kontroli granicznej". W polskim prawie krajowym odpowiednikiem tego zapisu jest art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, który określa, że do ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego tworzy się jednolitą umundurowaną i uzbrojoną formację - Straż Graniczną.22

Kontrola graniczna obejmuje nie tylko odprawę osób na przejściach granicznych i ochronę granicy państwowej pomiędzy tymi przejściami, ale również analizę ryzyka dla bezpieczeństwa wewnętrznego i analizę zagrożeń dla bezpieczeństwa granic zewnętrznych. Leży ona zatem w interesie danego Państwa Członkowskiego i w interesie wszystkich Państw Członkowskich. Podstawowymi celami kontroli granicznych są:

  • zwalczanie nielegalnej imigracji i handlu ludźmi;
  • zapobieganie wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych Państw Członkowskich.23

Kodeks Graniczny Schengen znosi kontrole na granicach wewnętrznych, ale także dopuszcza możliwość tymczasowego ich przywrócenia w przypadku zaistnienia sytuacji powodujących poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego danego Państwa Członkowskiego.24 Kontrole te przywraca się na czas nie dłuższy niż 30 dni. Szczegółowe procedury określają art. 23-31 KGS. Informacja o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych musi być podana do wiadomości opinii publicznej.

Zgodnie z art. 7 KGS ruch graniczny osób i środków transportu na granicach zewnętrznych ze strefy Schengen kontrolowany jest minimalnie - tylko w zakresie ustalenia tożsamości osób na podstawie dokumentów podróży, ich weryfikacji odnośnie ważności oraz weryfikacji obecności śladów ich sfałszowania lub podrobienia, przy użyciu w stosownych przypadkach urządzeń technicznych oraz poprzez sprawdzenie wyłącznie informacji o skradzionych, przywłaszczonych, utraconych i unieważnionych dokumentach w odpowiednich bazach danych. Reguła minimalnej odprawy obowiązuje w odniesieniu do osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przemieszczania i nie może być wyrywkowo poszerzana.

Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. Granice zewnętrzne można legalnie przekroczyć jedynie na przejściach granicznych i w ustalonych godzinach ich otwarcia.

Przekraczanie granic zewnętrznych przez obywateli państw trzecich (spoza strefy Schengen) odbywa się w całej UE według jednolitych zasad. Obywatele ci podlegają szczegółowej odprawie przy wjeździe na terytorium Wspólnoty i opuszczaniu tego terytorium. Aby przekroczyć zewnętrzną granicę strefy Schengen obywatele państw trzecich muszą spełniać wszystkie warunki określone w art. 5 ust. 1 KGS, to jest:

  • posiadać ważną wizę (o ile jest wymagana), wiarygodnie uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadać środki utrzymania w wystarczającej wysokości;
  • posiadać ważny dokument lub dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy;
  • nie być osobą wpisaną w Systemie Informacyjnym Schengen w celu odmowy wjazdu;
  • nie stanowić zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych Państw Członkowskich oraz nie być osobą wpisaną do bazy krajowej w celu odmowy.

Po ustaleniu, czy dana osoba państwa trzeciego spełnia wszystkie wymienione warunki, w ramach odprawy szczegółowej dokonuje się:

  • weryfikacji dokumentów pod kątem, czy nie są sfałszowane lub podrobione;
  • sprawdzenia stempli wjazdu i wyjazdu w celu ustalenia, czy osoba ta nie przekroczyła maksymalnego czasu dozwolonego pobytu na terytorium Wspólnoty;
  • identyfikacji miejsca wjazdu oraz sprawdzenia, czy jego środek transportu i przewożone przez niego przedmioty nie stanowią prawdopodobnego zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych któregokolwiek z Państw Członkowskich.25


Przystąpienie Polski do strefy Schengen spowodowało poważne zmiany w tej formacji i jej strukturach. Z jednej strony pojawiła się potrzeba zwiększenia liczby funkcjonariuszy, ich wyposażenia i stworzenia nowoczesnej infrastruktury umożliwiającej sprostanie wymogom zabezpieczenia najdłuższej (ok. 1185 km) zewnętrznej granicy lądowej UE. Z drugiej strony otwarte zostały granice wewnętrzne i zmienił się charakter działań służb granicznych. Do nowych zadań doszły działania kontrolne poza obszarem granicznym. W procesie transformacji Straż Graniczna otrzymywała uprawnienia operacyjne, a obszarem działania stało się całe terytorium państwa polskiego. Dlatego w 2001 r. powołano w strukturze SG pion operacyjno-śledczy i utworzono Zarząd Operacyjno Śledczy Komendy Głównej Straży Granicznej (ZOŚKGSG), powołano zamiejscowe oddziały tego pionu. W 2004 r. utworzono Nadwiślański Oddział Straży Granicznej, który swoim zasięgiem objął centralne województwa Polski. W wyniku dalszych reorganizacji struktury utworzono Zarząd Graniczny KGSG, który zajmuje się kontrolą ruchu granicznego i ochroną granicy państwowej. Funkcjonariusze SG zajmują się ochroną międzynarodowych szlaków komunikacyjnych, w tym także w ramach transportu lotniczego, posiadają uprawnienia prowadzenia samodzielnych działań kontrolnych na terytorium całego kraju. Nowelizacja ustawy o Straży Granicznej z 2005 r. dała funkcjonariuszom SG prawo pełnienia wart ochronnych na pokładach samolotów obsługujących linie szczególnie narażone na akty terroryzmu. Równolegle ze zmianami organizacyjnymi i zwiększeniem uprawnień, formację wyposażono w nowoczesny sprzęt.

Straż graniczna ściśle współpracuje z zagranicznymi odpowiednikami, zarówno na podstawie porozumień dwustronnych, jak i w organizacjach międzynarodowych.

Nie bez znaczenia jest fakt ulokowania w Warszawie Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich - FRONTEX. Agencja FRONTEX m. in. Koordynuje współpracę operacyjną między państwami członkowskimi w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi, wspomaga państwa członkowskie w szkoleniu funkcjonariuszy straży granicznych, przeprowadza analizy ryzyka, w razie potrzeby udziela pomocy technicznej i operacyjnej na granicach zewnętrznych.26

7. Współpraca policyjna w strefie Schengen

Współpraca policyjna w ramach Schengen odbywa się na podstawie art. 39-47 Konwencji Wykonawczej Schengen. Określono w nich, że służby policyjne, działając w poszanowaniu prawa wewnętrznego i w granicach przyznanych im kompetencji będą udzielać sobie pomocy w zakresie zapobiegania i zwalczania czynów karalnych. Pomoc ta jest jednak ograniczona, ponieważ nie może być realizowana, jeśli jest to zastrzeżone dla kompetencji organów wymiaru sprawiedliwości oraz jeśli udzielanie pomocy wiąże się z użyciem środków przymusu bezpośredniego. Zasady określają ponadto, że procesowe wykorzystanie informacji w ramach współpracy policyjnej może nastąpić jedynie w celach dowodowych i za zgodą strony przekazującej takie informacje. Wnioski o pomoc w ramach międzynarodowej współpracy policyjnej mogą być zgłaszane jedynie przez wskazane centralne organy administracji państwowej. Jedynie w sytuacjach nagłych wnioski takie mogą być wymieniane przez konkretne organy policyjne. W takich przypadkach, konwencja nakłada obowiązek bezzwłocznego poinformowania centralnych organów administracji państwowej o przekazaniu takiego wniosku i o udzielonej w jego ramach pomocy.

Na obszarach przygranicznych współpraca policyjna może być regulowana na podstawie odrębnych szczegółowych porozumień, najczęściej między właściwymi ministrami państw Schengen. Zgodnie z Konwencją mogą być zawierane także inne umowy o współpracy policyjnej, ale tylko wtedy gdy istnieje wspólna granica lądowa. W przypadku zawarcia takich umów, strony są zobowiązane do poinformowania pozostałych państw Schengen.27

Do najważniejszych uregulowanych w Konwencji zasad współpracy policyjnej należy: obserwacja transgraniczna, pościg transgraniczny, funkcjonowanie oficerów łącznikowych.

Obserwacja transgraniczna została uregulowana w art. 40 Konwencji Wykonawczej Schengen. W ramach obserwacji zwykłej funkcjonariusze właściwych organów stron - państw, którzy prowadzą na swoim terytorium obserwację osoby w ramach postępowania sądowego, są uprawnieni, na podstawie złożonego wcześniej wniosku i uzyskanego następnie zezwolenia, do kontynuowania przedmiotowej obserwacji na terytorium państwa drugiej strony. Strona wyrażająca zgodę na obserwacje transgraniczną może obwarować ją szczegółowymi warunkami. Obserwacje taką można prowadzić jedynie w przypadku osoby, która jest podejrzana o popełnienie czynu bezprawnego, mającego stanowić podstawę do ekstradycji.

Poza obserwacją zwykłą art. 40 ust. 2 KWS przewiduje obserwację nagłą, kiedy wcześniejsze złożenie wniosku i uzyskanie zezwolenia nie jest możliwe. W takim przypadku funkcjonariusze są uprawnieni do kontynuowania obserwacji, przekroczenia granicy państwa drugiej strony bez uzyskania wcześniejszego zezwolenia. Obserwacja nagła ograniczona jest do osób podejrzanych o następujące czyny karalne: zabójstwo umyślne i nieumyślne, zgwałcenie, umyślne podpalenie, fałszowanie pieniędzy, kradzież i paserstwo kwalifikowane, wymuszenie, porwanie i uprowadzenie zakładników, handel ludźmi, przemyt środków odurzających i substancji psychotropowych, naruszenie przepisów w zakresie broni i materiałów wybuchowych, przemytu materiałów toksycznych i radioaktywnych. Obserwacja transgraniczna nagła powinna być przerwana, gdy zażąda tego druga strona, jeśli wniosek o wydanie zezwolenia zostanie uznany za nieuzasadniony nagłego przekroczenia granicy lub też jeśli zezwolenie nie zostanie uzyskane w ciągu 5 godzin od momentu przekroczenia granicy.

Ogólne warunki prowadzenia obserwacji transgranicznej określone zostały w KWS. Funkcjonariusze są zobowiązani do przestrzegania KWS, prawa wewnętrznego państwa, na którego terenie prowadzą obserwację oraz poleceń wydanych przez właściwe miejscowe organy państwa. Funkcjonariusze prowadzący obserwację są zobowiązani do posiadania dokumentów potwierdzających ich urzędowe uprawnienia. Mogą posiadać broń służbową, chyba że państwo, na którego terytorium prowadzona jest obserwacja wyrazi sprzeciw w wydanym zezwoleniu. Broń - w przypadku jej posiadania może zostać użyta tylko w sytuacji obrony koniecznej. Funkcjonariusze państwa prowadzącego obserwację nie mają uprawnień do zatrzymania lub aresztowania osoby, wobec której prowadzą obserwację. Z każdej przeprowadzonej obserwacji należy złożyć odpowiedni raport organom państwa, na którego terytorium obserwacja była prowadzona. Państwo to może wystąpić o osobiste stawienie się funkcjonariuszy w celu złożenia odpowiednich wyjaśnień.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 KWS funkcjonariusze organów jednego państwa są uprawnieni do kontynuowania pościgu na terytorium drugiego państwa tzw. pościgu transgranicznego w celu ujęcia sprawcy przestępstw określonych w przedmiotowym artykule lub osoby współdziałającej w popełnieniu takich przestępstw, albo kontynuowaniu pościgu za osobą ściganą, tymczasowo aresztowaną lub skazaną na karę pozbawienia wolności, której udało się zbiec z miejsca zatrzymania lub osadzenia.28 Kontynuować pościg można także bez uzyskanego wcześniej zezwolenia, jeśli organy państwa, na którego terytorium pościg jest prowadzony, nie mogły zostać uprzednio powiadomione o wjeździe lub nie mogły się udać na miejsce prowadzenia pościgu. Jednakże funkcjonariusze organów państwa, na którego terytorium prowadzony jest pościg są zobowiązani do poinformowania o tym fakcie organów państwa, na którego terytorium prowadzony jest pościg najpóźniej w chwili przekroczenia granicy. Pościg zostanie przerwany w każdym momencie, w którym zażąda tego państwo, na terytorium którego prowadzony jest pościg. Natomiast funkcjonariusze organów państwa prowadzącego pościg mają prawo wystąpić do właściwych organów państwa, na którego terytorium prowadzony jest pościg o dokonanie zatrzymania ściganej osoby w celu ustalenia tożsamości lub aresztowania.

W odróżnieniu od obserwacji transgranicznej, państwa dysponują pewnymi możliwościami we wzajemnym kształtowaniu zakresu i szczegółów pościgu transgranicznego. Art. 41 ust. 9 KWS przewiduje, że z chwilą podpisania KWS każde państwo jest zobowiązane do sporządzenia deklaracji określającej warunki wykonywania i prowadzenia pościgu na sowim terytorium dla każdego państwa, z którym ma wspólną granicę. Sporządzenie deklaracji nie może mieć charakteru jednostronnego, lecz musi być ona skonsultowana z każdym państwem po to by zasady, procedury i praktyki były jednolite i jak najbardziej skuteczne. 29

Funkcjonariusze organów państwa prowadzącego pościg transgraniczny są zobowiązani do przestrzegania przepisów KWS, prawa wewnętrznego państwa strony, na którego terytorium prowadzą pościg oraz poleceń wydanych przez właściwe miejscowe organy tego państwa. Pościg transgraniczny jest prowadzony wyłącznie przez granice lądowe. Funkcjonariusze organów państwa prowadzącego pościg nie są uprawnieni do wejścia do mieszkań i do miejsc ogólnie niedostępnych dla ludności. Muszą oni posiadać odpowiednie urzędowe dokumenty do identyfikacji, nosić mundur lub inne znaki identyfikacyjne oraz posiadać odpowiednio oznakowany pojazd. Osoba zatrzymana z celu doprowadzenia jej do właściwych miejscowo organów, może zostać poddana rewizji przez funkcjonariuszy organów państwa, prowadzącego pościg, można jej założyć kajdanki i zająć przedmioty będące w jej posiadaniu. Na funkcjonariuszach organów państwa prowadzącego pościg ciąży obowiązek złożenia sprawozdania po każdej przeprowadzonej operacji. Ponadto funkcjonariusze muszą pozostać do dyspozycji właściwych miejscowo organów do czasu wyjaśnienia wszelkich okoliczności, nawet jeśli nie doszło do zatrzymania osoby ściganej. Funkcjonariusze mają również obowiązek udzielenia pomocy właściwym organom państwa, na którego terytorium był prowadzony pościg, w prowadzonym po zatrzymaniu śledztwie lub postępowaniu sądowym.

Konwencja Wykonawcza Schengen przyznaje funkcjonariuszom organów państwa realizujących postanowienia dotyczące pościgu transgranicznego i obserwacji transgranicznej, status tożsamy ze statusem funkcjonariuszy organów państwa, na którego terytorium uprawnienia są realizowane. Podlegają oni ochronie oraz ponoszą taką sama odpowiedzialność za popełnione przestępstwa lub wykroczenia. Państwo ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy jej organów na terytorium drugiego państwa. Odpowiedzialność odszkodowawcza jest ponoszona na takich samych zasadach, jak w stosunku do własnych funkcjonariuszy.

Konwencja Wykonawcza Schengen przewiduje także ułatwienia techniczne w celu przekazywania informacji i zapewnienia wzajemnej łączności. Państwa mogą także, jeśli mają taką uzasadnioną potrzebę, delegować oficerów łącznikowych do drugiego państwa na czas określony lub nieokreślony po zawarciu stosownych umów.

Ponad roczne doświadczenia współpracy polskiej policji w ramach strefy Schengen są bardzo skromne. Pozytywem jest możliwość korzystania z wszelkich uregulowanych instrumentów i mechanizmów współpracy, w tym także transgranicznej. Im rzadziej policja będzie zmuszona do korzystania z nich tym lepiej dla szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Każda przecież konieczność ich użycia jest równoznaczna z konkretnym podejrzanym i konkretnym czynem przestępczym. 30

8. Współpraca policji i Straży Granicznej

Skuteczność kontroli ruchów migracyjnych jest głównym motorem współpracy policji i straży granicznej na płaszczyźnie krajowej, jak i transgranicznej. Korzystanie z Systemu Informacyjnego Schengen oraz funkcjonowanie Biura SIRENE w znacznym stopniu przyczyniło się do zwiększenia skuteczności odnajdywania osób poszukiwanych lub ściganych na podstawie Europejskiego Nakazu Aresztowania, a także udaremnienia kradzieży i wykorzystania przedmiotów i dokumentów. Daleko idąca łatwość przemieszczania się osób pomiędzy państwami strefy Schengen istotnie wpływa na ożywienie kontaktów gospodarczych na poziomie lokalnym, przygranicznym oraz ułatwia wzajemną wymianę handlowa, społeczną i kulturalną.

Strony Układu Schengen podjęły specjalne działania kompensacyjne za zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych. Działania te polegają na wzmocnieniu kontroli na granicach zewnętrznych.

W Polsce są to odcinki granic z Federacją Rosyjską, Białorusią i Ukrainą oraz granice morskie i lotnicze. Poza niepodważalnymi korzyściami dla obywateli Polski wynikającymi z przynależności do strefy Schengen, występują także zagrożenia związane z wykorzystywaniem swobody przemieszczania się do popełniania czynów niezgodnych z prawem przez pojedyncze osoby, jak też zorganizowane grupy przestępcze.

W obszarze transgranicznym współpraca policji i straży granicznej polega na koordynacji działań wymierzonych w sprawców przestępstw i wykroczeń. Działania te ukierunkowane są na:

  • poszukiwanie osób i rzeczy;
  • ujawnianie zatrzymywanie osób, które przekroczyły granice państwowe wbrew przepisom lub usiłują je przekroczyć;
  • współdziałanie przy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i kolejowym;
  • organizowanie pościgu transgranicznego, czy zapewnienie porządku na imprezach sportowych;
  • wymianę doświadczeń, wspólne szkolenia.

Istotną formą prowadzonych działań są wspólne patrole prowadzone na terenach przygranicznych. Takie wspólne patrole pełnione są na granicy polsko-słowackiej, polsko-czeskiej, polsko-niemieckiej, polsko-litewskiej.

Taką formą współpracy jest działanie punktów kontaktowych - centrów współpracy policyjnej i celnej, skupiających funkcjonariuszy naszego państwa oraz państw sąsiedzkich. Punkty te służą wymianie doświadczeń, informacji, udzielaniu pomocy w wykonywaniu trudnych zadań, monitorowaniu zagrożeń transgranicznych. Takie punkty kontaktowe utworzono po dwa na granicy ze Słowacją i Czechami jeden z Litwą. W Świecku funkcjonuje Polsko-Niemieckie Centrum Współpracy Służb Granicznych, Policyjnych i Celnych.31

Na płaszczyźnie krajowej współpraca odbywa się w oparciu o art. 37 ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w systemie Informatycznym Schengen (patrz przypis 14) oraz na mocy porozumienia Komendanta Głównego Policji i Komendanta Głównego Straży Granicznej z 17 czerwca 2007 r., w sprawie współdziałania Policji i Straży Granicznej, wraz z podpisanym aneksem nr 2 z dnia 23 października 2007 r.

Komendant Główny Straży Granicznej delegował sześciu specjalnie przeszkolonych funkcjonariuszy SG do pełnienia służby w Biurze SIRENE. Eksperci SG wchodzą w skład całodobowej służby dyżurnej SIRENE.

Wszystkie te formy współpracy owocują wysoką liczbą odnalezionych wpisów w bazie SIS, tzw. "trafień", czyli potwierdzeń, iż dane umieszczone w SIS są zgodne z danymi osoby lub przedmiotu, które zostały poddane kontroli. Spośród wszystkich odnalezionych wpisów w SIS, największą liczbę stanowią wpisy dotyczące danych cudzoziemców, którym należy odmówić wjazdu na terytorium Schengen.

W okresie od 1 stycznia do 30 września 2008 r., w trakcie kontroli Straży Granicznej odnaleziono 4403 wpisy do SIS, dotyczące osób, którym należy odmówić wjazdu na terytorium strefy Schengen. Według miesięcy dane te kształtują się na stabilnym poziomie - średnio ok. 480 wpisów miesięcznie. W okresie pierwszych miesięcy 2008 r., w wyniku wglądu do bazy SIS, funkcjonariusze SG zatrzymali 58 osób poszukiwanych do tymczasowego aresztowania w celu wydania na wniosek państw obcych lub w celu przekazania osoby ściganej na podstawie europejskiego nakazu aresztowania. Oprócz tego pobrali 252 oświadczeń osób poszukiwanych, jako zaginionych i osób poszukiwanych w celu ustalenia miejsca pobytu. Przeprowadzili także 298 czynności niejawnego nadzorowania i szczegółowej kontroli oraz wykonali czynności w stosunku do 979 przedmiotów, umieszczonych w SIS w celu ich zajęcia lub wykorzystania, jako dowodu w postępowaniu karnym, z czego w 729 przypadkach były to zaginione, utracone lub przywłaszczone dowody osobiste, paszporty, wizy, pozwolenia na pobyt, dowody rejestracyjne oraz prawa jazdy. O skuteczności działania SG i SIS świadczy fakt, iż wielokrotnie skradzione pojazdy były zatrzymywane przez funkcjonariuszy tuż po kradzieży.32

Informacją wartą odnotowania jest fakt, że przed 1 września 2007 r. - datą wejścia Polski do SIS - na terytorium Polski znajdowały się osoby i pojazdy zastrzeżone w SIS, o których, że są poszukiwane, polskie organy nie posiadały żadnej wiedzy.

9. Swobodny przepływ osób - polityka wizowa, migracyjna i azylowa

Wielką rolę na drodze urzeczywistnienia Europy bez granic odegrał Traktat Amsterdamski z 2 października 1999 r., wraz z dołączonym protokółem włączającym dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej33. Z chwilą wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu, Wspólnota Europejska jest uprawniona do ustalania:

  • procedur i warunków wydawani wiz przez państwa członkowskie;
  • listy krajów trzecich, których obywatele są zobowiązani mieć wizę przy przekraczaniu granic zewnętrznych UE oraz krajów, których obywatele są zwolnieni z takiego obowiązku (negatywna i pozytywna lista wizowa);
  • jednolitych zasad wiz (jednolity wzór wizy i zabezpieczeń technicznych jednolitej wizy).

W ramach wspólnej polityki wizowej państwa Schengen wprowadziły jednolite regulacje w zakresie procedur i warunków wydawania wiz. Zostały one zapisane we Wspólnych Instrukcjach Konsularnych, skierowanych do placówek dyplomatycznych i konsularnych państw członkowskich. Określają one warunki wydawania wiz ważnych na terytorium wszystkich państw Schengen. Mogą one zostać naruszone tylko w wyjątkowej sytuacji, kiedy dane państwo w uzasadnionych przypadkach odstępuje od wspólnej polityki wizowej w odniesieniu do konkretnego kraju trzeciego. W takim przypadku należy najpierw przeprowadzić konsultacje z pozostałymi państwami Schengen i przy podejmowaniu decyzji uwzględnić ich interesy oraz wynikające z tego skutki.

Państwa Schengen wydają następujące rodzaje wiz jednolitych, które uprawniają posiadacza do wjazdu oraz pobytu na terytorium Schengen:

  • wiza krótkoterminowa (C) - umożliwia pobyt na terytorium Schengen do 90 dni, w ciągu 6 miesięcy od momentu pierwszego wjazdu. Wiza taka uprawnia do jednorazowego lub wielokrotnego wjazdu i jest wydawana przez przedstawicielstwo dyplomatyczne lub konsularne tego państwa, które stanowi ostateczny cel podróży, lub państwa, którego granicę cudzoziemiec przekracza jako pierwszą. W przypadku wyrażenia zgody na pobyt danej osoby wyłącznie na terytorium jednego państwa, lub kilku państw Schengen, uzyskuje ona wizę z ograniczoną ważnością terytorialną.
  • wiza tranzytowa (B) - pozwala na tranzyt przez terytorium Schengen, nieprzekraczający 5 dni.
  • wiza lotniskowa (A) - ważna tylko dla podróżujących samolotem, nie umożliwia posiadaczowi opuszczenia strefy tranzytowej lotniska. Ogranicza ona możliwość ubiegania się o azyl w portach lotniczych podczas tranzytu. Posiadacz takiej wizy nie ma możliwości wjazdu na terytorium danego państwa podczas międzylądowania lub przemieszczania się pomiędzy poszczególnymi etapami lotu międzynarodowego.
  • Oprócz wiz jednolitych, kraje Schengen wydają długoterminowe wizy narodowe (D) oraz zezwolenia na pobyt, które wystawiane są przez każde państwo członkowskie zgodnie z jego prawem wewnętrznym.

Podstawowym wyznacznikiem wspólnej polityki wizowej są warunki, które muszą spełniać obywatele krajów trzecich aby mogli otrzymać jednolitą wizę34. Zgodnie z tymi warunkami cudzoziemiec:

  • musi posiadać jeden lub kilka ważnych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy. Musi okazać dokumenty, które uzasadniają cel i okoliczności jego pobytu oraz posiadać środki wystarczające na utrzymanie, zarówno podczas planowanego pobytu, jak i na powrót do kraju zamieszkania lub na tranzyt do państwa trzeciego, do którego osoba ta ma zagwarantowany wjazd, albo być w stanie legalnie zdobyć te środki;
  • nie może znajdować się na liście osób, którym odmówiono zgody na wjazd (nie może mieć z tego tytułu wpisu do SIS);
  • nie może być uznaną za osobę, która może naruszyć porządek publiczny, bezpieczeństwo lub stosunki międzynarodowe któregokolwiek z państw Schengen.

Wydanie wizy cudzoziemcowi niespełniającemu powyższych warunków może nastąpić wyłącznie po konsultacji z pozostałymi państwami Schengen. W celu uściślenia kryteriów wydawania wiz jednolitych, państwa członkowskie przyjęły w marcu 2003 r. katalog zaleceń dotyczących właściwej realizacji aquis Schengen i dobrych praktyk.


Szczegółowe regulacje w zakresie procedur i warunków wydawania wiz określone były w Rozporządzeniach Rady:

  1. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1683/95 z dnia 29 maja 1995 r. określiło jednolity wzór wizy, który zawierał wszystkie niezbędne informacje, spełniał wysokie normy, szczególnie w zakresie zabezpieczeń przed podrabianiem i fałszowaniem. Jednak po ataku terrorystycznym w Stanach Zjednoczonych w dniu 11 września 2001 r., państwa członkowskie uznały, że wzór wizy, jak i zezwolenia na pobyt stosowane do tej pory, nie gwarantują należycie weryfikacji ich posiadacza. W celu poprawy tego stanu znowelizowano obowiązujące rozporządzenie.35 Między innymi wprowadzono fotografię do naklejki wizowej oraz do zezwolenia na pobyt wydawanego w formie naklejki. W ten sposób podwyższono standardy zabezpieczeń i stworzono możliwości skuteczniejszej weryfikacji ich posiadaczy.
  2. Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymienia państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu. Lista negatywna to państwa trzecie, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu. Lista pozytywna to państwa trzecie, których obywatele nie podlegają obowiązkowi wizowemu. Ustalenia, które z państw trzecich powinny znaleźć się na liście pozytywnej, a które na liście negatywnej, są dokonywane na podstawie oceny wielu kryteriów m. in. nielegalnej imigracji. Rozporządzenie to umożliwia państwom członkowskim wprowadzenie odstępstw od obowiązku wizowego wobec obywateli krajów trzecich wymienionych w liście negatywnej w stosunku do:
    • posiadaczy paszportów dyplomatycznych, służbowych;
    • cywilnych załóg samolotów i statków;
    • załóg samolotów i obsługi lotów w misjach awaryjnych, ratunkowych;
    • członków cywilnych załóg statków żeglujących po wodach międzynarodowych;
    • urzędników międzynarodowych, międzyrządowych organizacji posiadających dokumenty podróży przez nie wystawione.
  3. Rozporządzenie Rady (WE) nr 2252 z dnia 13 grudnia 2004 r., określiło normy zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie (Dz. U. UE L 385 z dnia 29 grudnia 2004 r.). Zdecydowano, że do paszportów i innych dokumentów podróży obywateli państw członkowskich będzie włączony zapis obrazu twarzy i odcisków palców. Dane biometryczne w paszportach i innych dokumentach podróży będą wykorzystywane tylko w celu potwierdzenia autentyczności dokumentów oraz tożsamości posiadacza.

Tragiczne wydarzenia w USA 11 września 2001 r., uświadomiły konieczność ustanowienia wspólnego systemu identyfikacyjnego dla potrzeb wymiany danych. Decyzję w sprawie ustanowienia Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) przyjęto 8 czerwca 2004 r.36 VIS umożliwia upoważnionym do tego władzom krajowym państw członkowskich, wprowadzanie i uaktualnianie danych wizowych oraz elektroniczną konsultację tych danych. System ten oparty jest na scentralizowanej strukturze. Składa się on z centralnego systemu informacyjnego, z krajowych interfejsów w każdym państwie członkowskim, które zapewniają łączność z odpowiednimi centralnymi organami państw członkowskich.37 VIS umożliwia lepsze zarządzanie wspólną polityką wizową, współpracą konsularną i procesem wymiany informacji między centralnymi organami konsularnymi, zmniejsza zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego, ułatwia walkę z nadużyciami (np. handel wizami). Ponadto system ten usprawnia kontrolę na przejściach granicznych na granicach zewnętrznych oraz na obszarze terytoriów państw członkowskich, pomaga w identyfikacji i deportacji nielegalnych imigrantów. Ścisła współpraca państw strefy Schengen w tej dziedzinie przyczynia się do zwiększenia poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego, wspomaga walkę z terroryzmem. Dzięki sprawniejszym procedurom, osoby podróżujące zgodnie z wymaganiami prawa UE są szybciej obsługiwane w konsulatach i podczas kontroli granicznych.38

W Konwencji Wykonawczej Schengen określono zasady współpracy krajów członkowskich Unii Europejskiej w zakresie nielegalnej imigracji. W zwalczaniu nielegalnej imigracji służy SIS oraz przepisy art. 26 i 27 Konwencji. Na mocy tych przepisów państwa członkowskie zobowiązały się do wprowadzenia przepisów krajowych, które nakładają sankcje na przewoźnika morskiego, lądowego lub powietrznego, który przywiózł na terytorium Schengen cudzoziemca niemającego prawa wjazdu na to terytorium. Karze podlegają osoby, które w celu osiągnięcia korzyści finansowych pomagają cudzoziemcom nielegalnie wjechać na to terytorium. Regulacje te znalazły rozwiązanie w aktach prawnych wydanych przez Radę UE.

Dyrektywa Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r., dotyczy odpowiedzialności przewoźników za przewożenie nielegalnych imigrantów. Dyrektywa Rady 2002/90/WE definiuje, co to znaczy ułatwienie nielegalnego wjazdu, przejazdu i pobytu.39

Konwencja Wykonawcza Schengen określiła kryteria ustalania właściwości państw - stron przy rozpatrywaniu wniosków o azyl. Następnie 1 września 1997r., weszła w życie Konwencja Dublińska, która wprowadziła zasadę, że każdy wniosek azylowy jest rozpatrywany tylko w jednym kraju UE, według ustalonych kryteriów. Na podstawie konwencji przyjęto rozporządzenie Rady o utworzeniu bazy danych EURODAC (Europejskiego Zautomatyzowanego Systemu Identyfikacji Odcisków Palców).40 EURODAC jest przeznaczony wyłącznie do identyfikacji osób ubiegających się o azyl. Od wszystkich osób ubiegających się o azyl w wieku powyżej 14 lat pobiera się odciski palców w ramach rutynowej procedury, gdy tylko zwrócą się o azyl w UE lub poza nią. Odciski palców są przesyłane w formie cyfrowej do jednostki centralnej przy Komisji Europejskiej, gdzie są sprawdzane. Pozwala to ustalić, czy ubiegający się wjechali do UE bez niezbędnych dokumentów oraz, czy już ubiegali się o azyl w innym państwie strefy Schengen. System ten działający od 15 stycznia 2003 r., usprawnia procedurę przyznawania azylu, kierując rzeczywistych uchodźców bezpośrednio do kraju, który jest uprawniony do rozpatrywania wniosku. Porównanie odcisków palców z danymi w bazie EURODAC rozstrzyga, które państwo jest właściwe do rozpatrywania wniosku o azyl i czy dana osoba nie stara się ponownie o uzyskanie azylu.

Konwencję Dublińską, która była umowa międzynarodową, a nie częścią dorobku Schengen, zastąpiono Rozporządzeniem Rady (WE) 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r.,41 które precyzyjniej określiło kryteria i procedury ustalania państwa członkowskiego, które jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego. W myśl tego rozporządzenia wniosek o azyl oznacza wniosek sporządzony przez obywatela kraju trzeciego, który jest równoznaczny z żądaniem udzielenia przez państwo członkowskie międzynarodowej ochrony zgodnie z Konwencją Genewską. "W rozumieniu tej konwencji termin "uchodźca" stosuje się do osoby, która na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem i z powodu tych obaw nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego państwa"42.

Każdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest uznawany za wniosek o azyl chyba, że obywatel kraju trzeciego domaga się innego rodzaju ochrony.

Polskim aktem prawnym regulującym problematykę udzielania ochrony cudzoziemcom jest ustawa z 13 czerwca 2003 r. Wraz z 6 rozporządzeniami wykonawczymi tworzą kompletną regulację dotyczącą tej kwestii.

W grudniu 2008 r. Komisja Europejska zaproponowała zmianę procedur przyznawania azylu w krajach UE na bardziej humanitarne dla uchodźców i sprawiedliwsze dla krajów granicznych UE jak Polska, Malta czy Cypr, które borykają się z największą liczbą uchodźców. Komisarz ds. wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Jacques Barrot zaproponował m. in. poprawę warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl, ułatwienia im dostępu do rynku pracy (po sześciu miesiącach pobytu), udostępnienie drobnych środków finansowych (tzw. kieszonkowego) oraz wzmocnienie praw niepełnoletnich43. Nowe przepisy mają też ułatwić realizację prawa do łączenia rodzin. Z punktu widzenia Polski najważniejsze zmiany dotyczą Rozporządzenia Rady WE 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. Chodzi o to, by rozpatrywaniem wniosków azylowych mogły zajmować się też kraje, w których przebywa rodzina uchodźcy. Rozważana jest też sytuacja, w której osoba ze względów humanitarnych albo zdrowotnych nie powinna być odsyłana do pierwszego kraju UE, którego przekroczyła granice. Komisja Europejska mogłaby też czasowo wstrzymać odsyłanie uchodźców do danego kraju, jeśli uzna, że nie jest on w stanie zapewnić godziwych warunków np. na skutek przepełnienia ośrodków. W samym 2007 r. wniosek o azyl w UE złożyło prawie 17 tys. Obywateli Federacji Rosyjskiej (w tym zdecydowana większość Czeczenów), z czego 6,5 tys. w Polsce.

10. Fundusze UE na przygotowanie i udział Polski oraz innych krajów członkowskich w strefie Schengen

Unia Europejska przewidując dokonanie poważnych inwestycji, w szczególności na granicach zewnętrznych utworzyła nowy finansowy instrument pomocy zwany potocznie Funduszem Schengen. UE z tego funduszu przeznaczyła dla Polski łącznie ponad 311 mln euro, najwięcej z nowych państw członkowskich. Środki te przeznaczono na:

  • rozbudowę infrastruktury teleinformatycznej i dostosowanie jej do współpracy z SIS, utworzenie centralnego węzła SIS II (na te cele przeznaczono ok. 135,5 mln);
  • zakup wyposażenia dla służb granicznych, w tym dla mobilnych grup służby celnej;
  • budowę i modernizację drogowych i kolejowych przejść granicznych z Rosją, Białorusią i Ukrainą oraz lotniczych przejść granicznych;
  • rozbudowę bazy pobytowej dla uchodźców.

Ponadto znaczącym źródłem wsparcia finansowego były środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego, utworzone przez Królestwo Norwegii na podstawie umowy ze Wspólnotą Europejską na lata 2004-2009. Wymieniony fundusz wraz z wcześniej powołanym Mechanizmem Europejskiego Obszaru Gospodarczego, umożliwiają Polsce i innym nowym krajom członkowskim UE korzystanie z dodatkowych źródeł bezzwrotnej pomocy. Polska podpisała umowy z państwami - darczyńcami i na ich podstawie otrzyma pomoc do 2009 r. w wysokości 277,8 mln euro.44 Z tych środków realizowane są m. in. projekty dotyczące wdrażania prawa Schengen, wzmocnienia sądownictwa, granic zewnętrznych, budowy infrastruktury teleinformatycznej dla właściwych organów administracji państwowej, szkoleń funkcjonariuszy SG i MSWiA, zwalczania międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, prac badawczych. Ponadto w ramach Perspektywy Finansowej 2007-2013 w Obszarze Wolności utworzono dwa nowe fundusze UE:

  • Fundusz Granic Zewnętrznych, powołany 23 maja 2007 r., który ma służyć realizacji zadań związanych z kontrolą granic zewnętrznych, a także jednolitemu stosowaniu kodeksu granicznego Schengen. Dostępne środki dla Polski z tego funduszu w okresie 2007-2013 to ok. 78 mln euro.
  • Europejski Fundusz Powrotu Imigrantów 2008-2013. Fundusz ten wprowadza mechanizm solidarności finansowej na rzecz wspierania państw członkowskich w poprawie zarządzania powrotami imigrantów, preferując powroty dobrowolne. Budżet funduszu na lata 2008-2013 wynosi 676 mln euro, z czego Polska otrzyma ponad 17 mln euro.45

Reasumując należy stwierdzić, że przystąpienie Polski do strefy Schengen i funkcjonowanie w niej nie byłoby możliwe bez wsparcia finansowego ze strony Unii Europejskiej46.

11. Opinie Polaków na temat zniesienia granic wewnętrznych w UE

W grudniu 2008 r. TNS OBOP na zlecenie Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce przeprowadził sondaż wśród Polaków na temat zniesienia granic wewnętrznych w UE. Zniesienie granic wewnątrz Wspólnoty, przez ponad połowę (54%) mieszkańców naszego kraju oceniane jest pozytywnie. W grudniu 2007 r., w przededniu wejścia Polski do strefy Schengen, korzyści oczekiwało 57% respondentów. Dwie piąte (41%) Polaków uważa, że wejście Polski do strefy Schengen było dla nich bez znaczenia. Jako niekorzystne uznaje je 3% badanych.

89% ankietowanych Polaków wymienia konkretne korzyści, które przyniosło im wejście Polski do strefy Schengen. Pół roku temu takie korzyści dostrzegało 86%, a w grudniu 2007 r. spodziewało się ich nieco więcej, bo 93% badanych. Najczęściej wymienianą przez respondentów korzyścią ze zniesienia granic wewnątrz UE jest łatwiejsze przemieszczanie się po Europie (62%) oraz możliwość swobodnego przekraczania granic innych państw Unii Europejskiej (61%).

Według 86% Polaków otwarcie wewnętrznych granic UE spowodowało różnego rodzaju problemy. Odsetek ten nie zmienił się w porównaniu zarówno z grudniem 2007 roku, jak i czerwcem 2008 roku. Najczęściej dostrzeganymi problemami, które wiążą się z wejściem naszego kraju do strefy Schengen, są wzrost ilości wwożonych do naszego kraju narkotyków i innych nielegalnych towarów (51%) oraz napływ do Polski imigrantów chcących później przedostać się na zachód (48%).47

12. Bilans po roku w strefie Schengen na zachodniej granicy

W Zgorzelcu i Goerlitz w rocznicę zniesienia kontroli na polsko-niemieckiej granicy wewnętrznej spotkali się: minister spraw wewnętrznych Niemiec Wolfgang Schäuble i polski wicepremier, minister spraw wewnętrznych i administracji Grzegorz Schetyna.48 Według niemieckiego ministra nie zauważa się wzrostu przestępczości, w tym między innymi handlu narkotykami czy nielegalnej prostytucji, czego niemieccy mieszkańcy regionów przy granicy z Polską najbardziej się obawiali. Statystyki przypominają jednak o gwałtownym wzroście przestępczości w grudniu 2007 r., a więc tuż po zniesieniu kontroli na polsko - niemieckich przejściach granicznych. Dolegliwe zwłaszcza były liczne kradzieże aut, których w samej Saksonii skradziono na początku 2008 roku około 3 razy więcej niż w analogicznym okresie roku ubiegłego. Do kradzieży dochodziło także w sklepach i mieszkaniach. W dłuższym okresie okazało się, że kradzieże samochodów mają tendencje wzrostową. I tak w 2008 roku było to o 150 skradzionych pojazdów więcej niż w 2007 roku.

W ogólnym rozrachunku przestępczość jednak spadła. Niemcy przypisują to wciąż aktywnym funkcjonariuszom swojej policji i służby celnej, którzy czuwają na wschodnich szlakach komunikacyjnych, uważnie obserwując wjeżdżające z Polski pojazdy. Zatrzymywanie pojazdów na polskich numerach rejestracyjnych tuż po przekroczeniu granicy wcale nie należy do rzadkości i najczęściej nie jest przyjemne. Akcje kontrolne w stosunku do Polaków minister Wolfgang Schäuble określił mianem działań elastycznych i podkreślił, że na terenie Niemiec nie będzie stref, które umożliwiają przestępcom swobodne działanie. Stwierdził, że kontrole zmniejszają się wraz ze spadkiem przestępczości. Wypowiedź ministra W. Schäuble była odpowiedzią na powszechne skargi Polaków, że niemieckie służby ewidentnie naruszają postanowienia traktatu Schengen.


Wicepremier G. Schetyna, zamiast mówić o problemach granicznych, wolał dyplomatycznie wyliczać sukcesy. Jego zdaniem rok Polski w strefie Schengen to nie tylko pomyślnie zdany egzamin z zabezpieczenia przez Polskę zewnętrznej granicy UE, lecz także efektywna współpraca w sferze biznesu, edukacji, kultury, sportu.49

13. Bilans po roku na wschodniej granicy

Rozszerzenie europejskiego obszaru bez granic miało i ma znaczące implikacje dla naszych wschodnich sąsiadów. Obostrzenia, wynikające z unormowań Schengen utrudniły obywatelom tych państw możliwość wjazdu na terytorium Polski i UE. Wywołało to w społeczeństwach tych państw narastanie poczucia niesprawiedliwości, nierównego traktowania i marginalizacji. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w stosunkach dwustronnych Polski z Ukrainą, Białorusią i Federacją Rosyjską.

Głównym problemem dla obywateli tych państw są skomplikowane i trudne warunki uzyskania wiz oraz ich koszt (35 euro dla Ukraińców i Rosjan, 60 euro dla Białorusinów) na który nie stać wielu obywateli.

Po wejściu Polski do strefy Schengen nasze konsulaty na wschodzie wydały 66% mniej wiz dla Białorusinów, 46% mniej dla Ukraińców i o jedną trzecią mniej dla Rosjan.

Od stycznia do sierpnia 2008 roku wydano tylko 70 tys. polskich wiz dla Białorusinów (w 2007 r. 208 tys.)

Dla Ukraińców liczba wydanych wiz w tym okresie wynosiła 229 tys. (w 2007 - około 500 tys.). Najmniej spadek dotknął Rosjan. Polska w tym okresie wydała im 77 tys. wiz (w 2007 r. - 108 tys.).50

Podejmowane są wysiłki zmierzające do zmiany tej sytuacji. Rozpoczęty został dialog na temat ruchu bezwizowego dla Ukraińców. Aktualne utrudnienia dla obywateli za wschodniej granicy rekompensowane są poprzez regulacje dotyczące tzw. małego ruchu granicznego. Unia Europejska zamierza liberalizować reżim wizowy dla sąsiadów ze wschodu. Komisja Europejska zgłosiła już państwom strefy Schengen rekomendacje dotyczące likwidacji opłat za wizy.

14. Podsumowanie

W opracowaniu tym skoncentrowano się na opisaniu genezy i istoty układu z Schengen, jego podstaw prawnych i instytucjonalnych, mechanizmów funkcjonowania różnych systemów, instytucji.

Pokazano polską drogę do strefy Schengen jej dostosowanie się do całego dorobku Schengen - prawnego, instytucjonalnego, informatycznego.

W tym kontekście przedstawiono funkcjonowanie i roczny dorobek polskich organów administracji publicznej, właściwych służb - Policji, Straży Granicznej i ich współpracę.

Opisano zasady swobodnego przepływu osób, a także politykę wizową, migracyjną i azylową.

Pokazano koszty związane z rozszerzeniem obszaru Schengen. Wskazano na reperkusje wynikające z rozszerzenia dla naszych zachodnich i wschodnich sąsiadów.

Źródło: Barbara T. Rezowicz (red.), Polska i Unia Europejska: sześć lat po rozszerzeniu. Bilans kosztów i korzyści, Wydawnictwo pod patronatem honorowym Jerzego Buzka, Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, Rocznik naukowy Europejskiej Fundacji Wolności, Bruksela 2010.


1Rola Przewodniczącego Rady Europejskiej w stosunkach zewnętrznych UE, "Biuletyn" PISM nr 61 (165) z 15 października 2003 r.
2Tekst w:( Dz. U. WE L 239 z dnia 22 września 2000 r.)
3Konwencja z Schengen, art. 1 - definicje.
4M. Wojtan, Proces akcesji Polski do Unii Europejskiej w zakresie przepływu osób, a doświadczenia Niemiec, Wrocław 2004, s. 90.
5Tekst w:( Dz. U. WE L 239 z dnia 22 września 2000 r.)
6Por. A. Dudzic, Polska w strefie Schengen, Warszawa 2008, www.ukie.gov.pl, s. 4 -5.
7Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. (tekst jednolity: DZ. Urz. WE 321 E z dnia 29 grudnia 2006 r., tekst pierwotny: Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864).
8Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (tekst jednolity: Dz. Urz. UE C 321 E z dnia 29 grudnia 2006 r., tekst pierwotny: Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864).
9A. Dudzic op. cit., s. 8-10.
10Protokół w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej( Dz. Urz. UE C 310/348 z dnia 16 grudnia 2004 r.)
11Art. 3 ust. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estonii, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864).
12 Konwencja Wykonawcza z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. WE L 239/19 z 22 września 2000 r., ze zm.)
13Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Rozwój SIS II oraz możliwe połączenie z przyszłym Systemem Informacji Wizowej (VIS) COM (2003)771 final.
14Ustawa z dnia 24 czerwca 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen i Systemie Informacji Wizowej (Dz. U. 2007 r. nr 165, poz. 1170).
15Ograniczenie w dostępie do danych SIS, obowiązujące polskie organy administracji publicznej opisują: A. Hebda, P. Hofman "Przygotowanie administracji publicznej do współpracy z Systemem Informatycznym Schengen - budowa Polskiego Komponentu SIS", Polska w strefie Schengen, MSWiA, Warszawa 2008, s. 27-30.
16Dz. Urz. UE L 381 z dnia 28 grudnia 2006 r., s. 4.
17Dz. Urz. UE L 205 z dnia 7 sierpnia 2007 r., s. 63.
18Załącznik nr 1 do Decyzji Komisji 2006/758/WE z dnia 22 września 2006 r. w sprawie zmiany Podręcznika SIRENE, notyfikowany, jako dokument K(2006)4094 (Dz. Urz. UE L 317 z dnia 16 listopada 2006 r., s. 41).
19Dz. U. z 2007 r. nr 165, poz. 1170.
20Por. W. Pietr "System Informacyjny Schengen - rola Biura SIRENE". Polska w strefie Schengen. MSWiA, Warszawa 2008, s. 52-56.
21Dz. Urz. UE L 105 z 13.04.2006r. P 0001-0032.
22Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej wraz ze zmianami (Dz. U. z dnia 19 listopada 1990 r.). Ustawa o SG, tekst jednolity ogłoszony w:( Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997). Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 3 marca 2007 r.)
23 Patrz art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o SG, tekst jednolity w:( Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997).
24Kontrolę graniczną przywrócono m. in. po zamachu w Madrycie, przed i podczas Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej w Austrii i Szwajcarii w czerwcu 2008 r.
25Por. J. Cieślewicz, "Podstawy prawne kontroli granicznej...", Polska w strefie Schengen, MSWiA, Warszawa 2008, s. 58-61.
26Szerzej na ten temat: http://europa.eu/agencies/community agencies/frontex/index pl:htm.
27Por. A. Dudzic, op. cit., s. 20.
28Por. K. T. Boratyńska, Pościg transgraniczny jako forma współpracy policji w ramach Unii Europejskiej [w:] A. Górski, A. Sakowicz (red.) Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca sądowa i policyjna w sprawach karnych, Warszawa, 2006, s. 336-340.
29Por. P. Rakowski, Współpraca policyjna w strefie Schengen -aspekty teoretyczno - prawne, Polska w strefie Schengen, MSWiA, Warszawa 2008, s. 77-79.
30Tamże, s. 80.
31Por. G. Wanat, J. Ruta, "Współpraca Straży Granicznej i Policji w kontekście członkostwa w Schengen". Polska w strefie Schengen, MSWiA, Warszawa 2008, s. 83-85.
32Tamże, s. 87-88.
33Patrz przypis 7, lub: http://www.ukie.gov.pl/HLP/files.
34Patrz art. 15 Konwencji Wykonawczej Schengen.
35Rozporządzenie Rady (WE) nr 334/2002 z dnia 18 lutego 2002 r., zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1683/95 ustanawiające jednolity formularz wizowy.( DZ. U. WE L 53 z dnia 23 lutego 2002 r.) oraz Rozporządzenie Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r., ustanawiające jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich. (Dz. U. WE L 157 z dnia 15 czerwca 2002 r.).
36( Dz. U. WE L 213 z dnia 15 czerwca 2004 r.).
37Szerzej na ten temat: A. Hebda, P. Hofman "Przygotowanie organów administracji państwowej do współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen - budowa Polskiego Komponentu SIS", op. cit., s. 30-38.
38Por. A. Dudzic, op. cit., s. 15-17.
39Szerzej na ten temat A. Dudzic, op. cit., s. 18.
40Rozporządzenie Rady (WE) nr 2725/2000 z dnia 11 grudnia 2000 r.,( Dz. U. WE L 316 z dnia 15 grudnia 2000r.).
41( Dz. U. WE L 50 z dnia 25 lutego 2003 r.).
42Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Podstawowe elementy definicji uchodźcy w Konwencji Genewskiej z 1951 r., http://pomocprawna...
43KE, Nowe, bardziej "solidarne" procedury przyznawania azylu, http://www.money.pl/archiwum/wiadomości agencyjne/pap/.
44Por. A. Dudzic, A. Graś "Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości", 4 lata członkowstwa Polski w UE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008, s. 97.
45http://e-prawnik.pl/informacje/europejski-fundusz-powrotu-imigrantów 2008-2013.
46Cezary T. Szyjko, Programy unijne dla przedsiębiorców w nowym okresie programowania, [w:] Polska. Europa. Cywilizacja, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe, Piotrków Tryb. 2010, s. 379.
47Szczegółowe wyniki badań w biuletynie TNS OBOP.eoffice@tns-global.pl, www.tns-global.pl.
48W. Horoch dla polonii. wp-pl., "Bilans Polski po roku w strefie Schengen". 2008-12-15.
49J. Kałucki, "Niemcy ciągle kontrolują Polaków", Rzeczpospolita Online, 2008-12-18.
50M. Wojciechowski, "Rok po Schengen - szlaban dla Wschodu", "Gazeta Wyborcza", 2008-12-18.