Dziedziny wiedzy

Najnowsze komentarze

Newsletter

Rozwój polityki audiowizualnej w Unii Europejskiej PDF Print Email
Unia Europejska
DATE_FORMAT_LC2

W 1990 roku Komisja Europejska opublikowała pierwszy komunikat dotyczący polityki audiowizualnej, w którym wymienia trzy „podstawowe wytyczne polityczne" dla działalności Wspólnoty w tej dzie­dzinie. Celem podstawowym jest wzmocnienie europejskiego rynku audiowi­zualnego po to, by stał się konkurencyjny w skali światowej (w tym celu trzeba m.in. pokonać jego podziały i rozdrobnienie). Potrzeba zatem stworzyć warunki swobodnego przepływu programów, promowania rozwoju przemysłu audio­wizualnego (twórczość, produkcja, dystrybucja), wreszcie opanowania nowych technologii (zwłaszcza telewizji wysokiej rozdzielczości HDTV). Należy też działać w skali szerszej niż sama EWG i dążyć do rozciągnięcia „europejskiej przestrzeni audiowizualnej" na inne kraje europejskie, by wykorzystywać euro­pejską różnorodność kulturalną. O realizacji tych kierunków działania świadczą działania podejmowane wtedy przez różne instytucje EWG.

Podczas posiedzeń Rady Europejskiej w latach 1988-1989 szefowie państw i rządów państw członkowskich potwierdzali swoje poparcie dla wymienionych wysiłków, podkreślając ich znaczenie w kontekście różnorodności kulturowej Wspólnoty. Co ciekawe, pojawił się też wątek „znacznego wzmocnienia tożsamości europejskiej" jako celu i pożądanego efektu tej działalności.

W tym okresie (koniec lat 80.) obowiązywały już dyrektywa Rady EWG 86/529/EEC o przyjęciu wspólnych specyfikacji technicznych standardu MAC na potrzeby bezpośredniej telewizji satelitarnej oraz decyzja Rady nr 89/337/EWG nt. telewizji wysokiej rozdzielczości. Był to przejaw dążeń EWG do torowania drogi nowym technologiom telewizyjnym, a także do odgrywania wiodącej roli w rozwoju techniki medialnej. Ponadto w EWG żywiono nadzieję na stworzenie standardów, które zapanują na rynku światowym i zapewnią zbyt dla produk­cji europejskiego przemysłu elektronicznego. Z kolei świeżo przyjęta dyrektywa Telewizja bez granic z jednej strony dawała możliwość nie­skrępowanego obiegu programów telewizyjnych, z drugiej zaś przyczyniała się do promowania europejskiej produkcji telewizyjnej. Było to też celem programu MEDIA, o utworzeniu którego właśnie dyskutowano.

Rozwój współpracy międzynarodowej EWG (np. udział w tworzeniu tzw. Eureki Audiowizualnej) świadczył o pojawieniu się elementu medialnego w fila­rze II organizacji. We wspomnianym komunikacie KE z 1990 roku dotyczącym polityki audiowizualnej wspomina się także o urugwajskiej rundzie negocjacji w ramach GATT, co stanowiło jeszcze jeden element międzynarodowego wymiaru działalności EWG w dziedzinie audiowizualnej.

Komunikat podnosi także sprawę pluralizmu mediów. Z jednej strony wska­zuje, że rozwój sektora audiowizualnego nie powinien odbywać się kosztem plura­lizmu. Przeciwnie - polityka audiowizualna EWG powinna wzmacniać pluralizm, czyli różnorodność programów docierających do widzów. Zwraca się też w komu­nikacie uwagę, że przepisy krajowe nie są w stanie przeciwstawić się postępującej koncentracji mediów na szczeblu europejskim, natomiast przepisy wspólnotowe o ochronie konkurencji (art. 85 i 86 Traktatu oraz rozporządzenie Rady nr 4064/89 z 21 grudnia 1989 roku w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw) też nie są w stanie zapobiegać fuzjom i koncentracji własności, zwłaszcza w przypadku kon­centracji międzymedialnej bądź fuzji przedsiębiorstw nieprzekraczających pro­gów przewidzianych w rozporządzeniu. Dlatego Komisja zapowiedziała analizę zagrożeń dla pluralizmu mediów, zwieńczoną ewentualnie przedłożeniem pro­jektu dyrektywy harmonizującej przepisy krajowe w tym zakresie. Był to początek trwającej do dzisiaj debaty o pluralizmie mediów, skądinąd prowadzącej w połowie lat 90. do spektakularnej klęski prób wcielenia w życie regulacji unijnych w tym zakresie. Sama polityka audiowizualna i medialna również była od początku lat 90. - i pozostaje do dzisiaj - przedmiotem ożywionej dyskusji, koncentrującej się na różnych aspektach zagadnienia.

W pierwszej połowie lat 90., wraz ze zbliżaniem się do końca urugwajskiej rundy negocjacji GATT i perspektywą przyjęcia porozumienia GATS, Unię Europejską opanowała panika z powodu narastającej dominacji na jej rynku amerykańskiej produkcji filmowej i telewizyjnej. Dążono do przeciwsta­wienia się - wynikającej z rozmów o liberalizacji handlu - konieczności otwarcia rynków krajowych, mogącego spowodować jeszcze większe szkody z tego punktu widzenia.

W 1993 roku powołany został Think-Tank on the Audiovisual Policy of the European Union, którego zadaniem było przedstawienie drogi do zmiany tego stanu rzeczy w „rzeczywistości post-GATT-owskiej". W swoim raporcie zespół ten przedstawił dość katastrofalny obraz europej­skiego sektora audiowizualnego oraz jego niezdolność do konkurowania na rynku globalnym. Ta niezdolność wynikała z braku odpowiednich struktur marketingu i dystrybucji: „[unijne] kwoty programowe, wymogi, subsydia i zwolnienia podat­kowe nie potrafiły zatrzymać nieubłaganej inwazji amerykańskich produktów na nasze rynki. W ciągu 15 lat ich udział w repertuarze kin wzrósł z 35% do 80%, pod­czas gdy filmy europejskie mają tylko 1% udziału w rynku amerykańskim". Postawiona w raporcie diagnoza sytuacji na rynku telewizyjnym potwierdza opinię angielskiej Izby Lordów, że liberalizacja tego sektora audiowizualnego rzeczywiście przy­czyni się do zwiększenia jego zależności od produkcji amerykańskiej. Miały w tym swój udział także konkurencja między stacjami publicznymi i prywatnymi, roz­wój telewizji satelitarnej i kablowej, jak również klęska wielu wysiłków samej Unii Europejskiej. Autorzy raportu poddali gorzkiej krytyce zarówno dyrektywę Tele­wizja bez granic, jak i program MEDIA jako niezdolne do osiągnięcia zamierzo­nych celów. Stwierdzili, że UE i państwa członkowskie muszą podjąć energiczne działania z zakresu polityki publicznej i przeznaczyć znaczące środki z kasy pań­stwowej, by wydobyć sektor audiowizualny z kryzysu.

Rekomendacje z tego raportu przedstawione zostały w 1994 roku podczas Europejskiej Konferencji Audiowizualnej w Brukseli, poświęconej właśnie poszukiwaniu drogi wyjścia z zaistniałej sytuacji. W jej trakcie powoływano się też na Białą Księgę dotyczącą wzrostu, konkurencyjno­ści i zatrudnienia i poświęconą perspektywom rozwoju gospodarczego Unii i jej konkurencyjności na rynku globalnym, szcze­gólnie w perspektywie rozwoju społeczeństwa informacyjnego. W tekście tym zwrócono uwagę, że sektor audiowizualny (definiowany jako produkcja i dystry­bucja programu oraz produkcja sprzętu) ma - obok oczywistego znaczenia kul­turalnego - także istotne, a często niedoceniane znaczenie gospodarcze. W XXI wieku, stwierdza Biała Księga, sektor ten stanie się jednym z głównych sektorów usług i dlatego strategia rozwoju gospodarczego powinna zapewnić, że będzie się rozwijał i stworzy wiele miejsc pracy. Może jednak temu zapobiec swoista inwa­zja amerykańska:

Stany Zjednoczone najbardziej skorzystały na rozwoju rynku [audiowizualnego] w Europie. Sprzedaż programu wzrosła z 330 min dolarów w 1984 do 3,6 mld dolarów w 1992 roku. W1991 roku 77% amerykańskiego eksportu zawartości audiowizualnej poszło do Europy, z czego blisko 60% do Wspólnoty. Jest to drugie co do wielkości źró­dło eksportu amerykańskiego, natomiast Unia Europejska ma deficyt w handlu audio­wizualnym z USA w wysokości 3,5 mld dolarów.

Sektora audiowizualnego trzeba więc bronić zarówno z przyczyn kulturalnych, jak i czysto gospodarczych.

Temu celowi służyć miały działania przedstawione w 1994 roku w Zielonej Księdze mówiącej o strategii wzmacniania europejskiej produkcji programowej w kontekście polityki audiowizualnej UE. Przy­pomniano w niej wspomnianą już Białą Księgę i przedstawioną w niej koncepcję stworzenia „wspólnej przestrzeni informacyjnej" (obejmującej sprzęt i oprogramo­wanie wykorzystywane w przetwarzaniu informacji, infrastrukturę telekomunika­cyjną, usługi telekomunikacyjne, aplikacje dostarczające wielu innych usług, wresz­cie użytkowników). Komisja Europejska zarysowała w Zielonej Księdze możliwe działania zmierzające (z wykorzystaniem narzędzi prawnych i regulacyjnych, ale także nowych technologii cyfrowych) do usuwania podziałów między rynkami audiowizualnymi, zapobieganiu ich fragmentacji oraz dzielących je barier, tak by zapewnić ich rozwój i dochodowość. Zwróciła przy tym uwagę na rynki krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz na ich potencjał, który można wykorzystać przez zintegrowanie ich z rynkami krajów członkowskich.

W rozwoju unijnej polityki audiowizualnej ważna była druga połowa lat 90., gdyż doszło wtedy do kilku wydarzeń, dających szeroki przegląd wyzwań przed nią stojących i zarazem odpowiedzi na te wyzwania. Choć obsesyjnie wracały typowe dla UE tematy, pojawiły się też nowe okoliczności - takie jak perspek­tywa cyfryzacji i szerzej pojętej konwergencji mediów masowych, telekomunikacji i systemów informatycznych - stawiające przed polityką medialną nowe pytania i domagające się rozstrzygnięć o ustrojowym charakterze.

W 1997 roku znowelizowano dyrektywę Telewizja bez granic. W tym też roku Komisja Europejska opublikowała Zieloną Księgę o konwergen­cji i dylematach regulacyjnych z niej wynikających. Wskazała tam, że wielość porządków regulacyjnych - osobno dla łączności i usług telekomunikacyjnych z jednej strony i dla radiofonii i telewizji z drugiej - może sta­nowić potencjalną barierę w rozwoju wymienionych dziedzin gospodarki, objętych tym samym procesem konwergencji technologicznej. Komisja Europejska postawiła więc pytanie o skuteczność dotychczasowych systemów prawnych i regulacyjnych w tych dziedzinach i przedstawiła trzy możliwe opcje ich dalszego rozwoju:

  • Opcja nr 1: rozwijanie w dalszym ciągu odrębnych ładów regulacyjnych dla radiofonii i telewizji oraz dla łączności.
  • Opcja nr 2: opracowanie odrębnego modelu regulacyjnego dla nowych typów usług „konwergentnych", który będzie współistniał z systemami regulacyj­nymi sektorów: telekomunikacji oraz radiofonii i telewizji.
  • Opcja nr 3: stopniowe wprowadzanie nowego modelu regulacyjnego w celu objęcia nim wszelkich usług - tradycyjnych i nowego typu.

Opcja nr 3 miała w UE liczących się zwolenników, w tym komisarza Martina Bangemanna, który w raporcie powołanej przez siebie grupy ekspertów nt. per­spektyw budowy społeczeństwa informacyjnego nawoływał do daleko idącej deregulacji i oddania pola mechanizmom rynkowym. Musiałoby się to jednak wiązać z rezygnacją z celów polityki publicznej realizo­wanej za pośrednictwem radia i telewizji. Jeden wspólny ład regulacyjny nie mógłby bowiem stawiać tych samych zadań i łączności, i mediom audiowizualnym. Musiałby zatem zostać ograniczony przede wszystkim do sfery regulacji charakterystycznej dla łączności, czyli do regulacji technicznych i związanych z ochroną konkurencji. Sprawa ta była jednym z głównych tematów podczas zorganizowanej w 1998 roku Europejskiej Konferencji Audiowizualnej w Birmingham. Wskazała ona, że:

  • zmiany technologiczne trzeba rozpatrywać z punktu widzenia interesu publicznego i celów polityki publicznej;
  • celów tych nie można realizować jedynie przez stosowanie prawa konku­rencji;
  • ład regulacyjny powinien osobno odnosić się do spraw techniki i zawarto­ści komunikowania;
  • należy więc zachować odrębne regulacje dla różnych sektorów.


Komisja Europejska prowadziła też rozległe konsultacje na ten temat. Ogólnie zgodzono się, iż należy zachować zasadniczy podział między regulacją infrastruktury łączności i regulacją programu, jednocześnie zmieniając model regulacji „pionowej" (osobno dla każdego sektora) na bardziej „poziomą", czyli technologicznie neutralną. Dało to ostateczny efekt w postaci tzw. „nowego pakietu telekomunikacyjnego" z 2002 roku, wprowadzającego poziomy ład regulacyjny w odniesieniu do sieci i usług komunikacji elektronicznej, oraz dyrektywy o audiowizual­nych usługach medialnych z 2007 roku, wprowadzającej poziomy ład regulacyjny w odniesieniu do zawartości programowej, niezależnie od środka przenoszenia tej zawartości.

Do tej problematyki odniósł się też raport Zespołu Wysokiego Szczebla doty­czący polityki audiowizualnej, powołany przez Marcelino Oreja, komisarza ds. edukacji i oświaty, odpowiedzialnego wtedy za politykę audiowizualną. Ukrytą intencją powołania zespołu było m.in. przeciw­stawienie się wolnorynkowej i deregulacyjnej postawie reprezentowanej przez komisarza Bangemanna i jego zwolenników. Dlatego temat polityki audiowizu­alnej ujęto w raporcie w bardzo szerokiej perspektywie, niezwykłej jak na debaty o unijnej polityce medialnej, odnosząc ją do modelu społeczeństwa i demokracji, którego budowie powinna służyć. To także pierwszy dokument opublikowany przez Komisję Europejską (choć formalnie dla niej niewiążący), gdzie o mediach publicznych nie mówi się jedynie w kontekście polityki ochrony konkurencji, ale jako o ważnym segmencie systemu radiofonii i telewizji, mającym w nim trwałe miejsce. Przyczyniło się do tego zapewne przyjęcie w 1997 roku protokołu nr 32 do Traktatu amsterdamskiego, wyrażającego stanowisko UE w kwestii mediów publicznych.

Raport odniósł się do kwestii mediów w kontekście „europejskiego modelu społeczeństwa" (mieści się w nim równowaga między swobodną grą sił rynkowych a troską o realizację interesu publicznego), podnoszenia konkurencyjności euro­pejskiego przemysłu audiowizualnego, systemów wsparcia tego przemysłu, roli mediów publicznych i w ogóle władzy publicznej w mediach (kwestia ładu praw­nego, organów regulacyjnych i prawa autorskiego), wreszcie przemian w Europie Środkowej i Wschodniej („od systemu nakazowego do konkurencji wolnorynko­wej") i perspektyw wniesienia przez te kraje wkładu do realizacji celów UE.

Kolejnym wydarzeniem 1998 roku była publikacja komunikatu I<E Audiovi- sual Policy: nextsteps. Miał on charakter głównie informacyjny, podsumowujący różne działania podejmowane w ramach doko­nywanego przez I<E przeglądu polityki audiowizualnej. Przypomniano w nim natomiast, że w efekcie wspomnianej wcześniej urugwajskiej rundy negocjacji GATT-owskich, Wspólnota i państwa członkowskie zachowują możliwość pro­wadzenia własnej polityki rozwoju sektora audiowizualnego (czytaj: mogą dalej prowadzić politykę protekcjonistyczną i nie muszą otwierać telewizji na niczym nieograniczony import obcej produkcji audiowizualnej).

Swoje stanowisko w kwestii polityki audiowizualnej w erze cyfrowej Komisja Europejska przedstawiła w jeszcze jednym komunikacie. W charakterystyczny dla siebie sposób, omawiając znaczenie sektora audio­wizualnego, zaczęła od jego znaczenia dla wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy (tu odnotowano, że deficyt w handlu audiowizualnym z USA wzrósł do 7 mld euro) i dopiero potem przeszła do jego roli społecznej, kulturalnej i oświa­towej. Formułując politykę audiowizualną, UE powinna - stwierdziła Komisja - postępować zgodnie ze swoją właściwością, głównie jeżeli chodzi o zapewnianie swobody świadczenia usług i wsparcia dla gospodarki, choć musi też brać pod uwagę fakt, że media są usługami w ogólnym interesie publicznym, wymagającymi szczególnego traktowania.

Omawiając zasady i wytyczne polityki audiowizualnej Wspólnoty w erze cyfrowej, I<E wymieniła podstawowe dziedziny działalności na tym polu: kolejną nowelizację dyrektywy Telewizja bez granic, troskę o dostęp wszystkich do pro­gramowej zawartości mediów audiowizualnych w warunkach cyfryzacji i powsta­wania „bram cyfrowych" mogących ten dostęp utrudnić, ochronę praw autorskich i zwalczanie piractwa, pomoc państwa dla kinematografii i telewizji, regulacja nowych form reklamy i sponsoringu, ochrona małoletnich.

Komisja określiła także następujące podstawowe zasady polityki audiowizu­alnej Unii Europejskiej:

  • proporcjonalność, czyli ograniczanie regulacji do zakresu potrzebnego do osiągnięcia założonego celu;
  • oddzielenie regulacji infrastruktury od regulacji zawartości komunikowania;
  • neutralność techniczna regulacji;
  • zachowanie na szczeblu europejskim polityki i regulacji służących intere­sowi ogólnemu i przyjęcie jednocześnie zasady, że regulacja następuje wtedy, gdy rynek sam nie zrealizuje tych celów;
  • uznanie roli publicznego radia i telewizji oraz potrzeby przejrzystości w ich finansowaniu („przyszłość dualnego systemu radiofonii i telewizji w Euro­pie, złożonego z nadawców publicznych i prywatnych, zależy od tego, czy można pogodzić rolę nadawców publicznych z zasadami uczciwej konku­rencji i funkcjonowaniem wolnego rynku");
  • samoregulacja jako uzupełnienie regulacji.

Osobne miejsce zajmują w komunikacie mechanizmy wsparcia europejskiego sektora audiowizualnego i nowych technologii. Ich celem miało być zapewnienie kul­turowej i językowej różnorodności w erze społeczeństwa informacyjnego, natomiast formy wsparcia miały obejmować m.in. program MEDIA oraz inicjatywę „eEuropa", zmierzającą do upowszechnienia nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych.

Ostatni wreszcie rozdział komunikatu dotyczy działalności międzynarodowej UE w sferze audiowizualnej. Dotyczyło to rozszerzania Unii, a więc dostosowywa­nia ustawodawstwa państw kandydackich do wymogów unijnych (w tym zwłasz­cza do dyrektywy Telewizja bez granic) oraz obejmowania ich programem MEDIA. Inne pole tej działalności to udział UE w wielostronnych negocjacjach handlowych w ramach Światowej Organizacji Handlu oraz w ramach układu GATS. Wymienia się tu także współpracę z Radą Europy i innymi organizacjami na rzecz rozwoju sektora audiowizualnego, jak również udział w dialogu między­narodowym, dotyczącym m.in. zasad działania i regulacji nowych technologii in­formacyjno-komunikacyjnych.

Przełom stuleci i pierwsze lata XXI wieku były w Unii Europejskiej okresem ożywionej debaty i działalności związanej z przystosowaniem polityki i regulacji do warunków społeczeństwa informacyjnego, w tym z głęboką zmianą i moderni­zacją dyrektywy Telewizja bez granic. W grudniu 2003 roku Komisja Europejska opublikowała komunikat na temat przyszłości europejskiej regulacyjnej polityki audiowizualnej, podsumowujący tę debatę i pły­nące z niej wnioski.

Jak zwykle, komunikat zaczyna się od opisu „pejzażu audiowizualnego" w UE i potencjału gospodarczego tego sektora (wraz ze wzmianką, że deficyt w handlu audiowizualnym z USA szacowany był w 2000 roku na 8 mld euro). KE stwierdziła dalej, że dla przemysłu kulturalnego, jakim są media, istotne jest to, by polityka tworzyła jasną i przewidywalną sytuację, w której przedsiębiorcy mogą planować inwestycje i rozwijać strategie biznesowe. Zadanie Komisji polega na stworzeniu takich właśnie warunków:

Polityka wspólnotowa w sektorze audiowizualnym zmierza do promowania roz­woju tego sektora, szczególnie przez dopełnienie jednolitego rynku w tej dziedzinie, wspierając jednocześnie w interesie ogólnym główne cele, takie jak różnorodność kulturowa i językowa, ochrona małoletnich i godności ludzkiej oraz ochrona kon­sumentów. Dla osiągnięcia tych celów Wspólnota stosuje działania regulacyjne oraz programy wsparcia.

Określając cele polityki audiowizualnej w kontekście ogólnej polityki wspólnotowej, Komisja wymienia w tym komunikacie ochronę konkurencji, pluralizm mediów, ochronę praw autorskich, rozwój sieci i usług komunikacji elektronicz­nej oraz usług teleinformatycznych, dostęp do telewizji ludzi niepełnosprawnych, ochronę konsumentów, politykę handlową (w odniesieniu do działań Światowej Organizacji Handlu) oraz promocję różnorodności kulturowej w stosunkach z kra­jami pozaunijnymi.

W związku z trwającymi pracami nad nowelizacją dyrektywy Telewizja bez granic, Komisja Europejska opublikowała w 2005 roku sześć opracowań proble­mowych (tzw. issuespapers), przedstawiających dylematy regulacyjne do rozstrzy­gnięcia w nowej dyrektywie. Pierwsze pięć dotyczyło najistotniejszych problemów wymagających rozstrzygnięcia i budzących najgorętsze dyskusje. Ich tematy to: Zasady dotyczące usług przekazu treści audiowizualnych (chodzi głównie o zakres przedmiotowy nowej dyrektywy); Różnorodność kulturowa oraz wspieranie euro­pejskiej i niezależnej produkcji audiowizualnej-, Komunikacja komercyjna (reklama i „lokowanie produktów"); Ochrona nieletnich i godności ludzkiej. Prawo do repliki, Prawo do informacji i prawo do relacji (krótkich informacji). Pewnym zaskoczeniem był temat szóstego opracowania: Pluralizm mediów - jaka rolę powinna odgry­wać Unia Europejska?, jako że temat znacznie wykraczał poza problematykę samej dyrektywy. Spekulowano wtedy, że Komisja Europejska podjęła ten temat wskutek silnego nacisku Parlamentu Europejskiego, domagającego się w kilku kolejnych uchwałach działania na rzecz ochrony pluralizmu mediów (m.in. w wyniku sytuacji panującej we Włoszech, gdzie premier Berlusconi jednoosobowo sterował całą tele­wizją ogólnokrajową: bezpośrednio kanałami nadawanymi przez jego własną firmę Mediaset i pośrednio telewizją publiczną RAI, ściśle podporządkowaną rządowi).

Ta problematyka, podniesiona we wspomnianych opracowaniach, była także przedmiotem dyskusji podczas kolejnej Europejskiej Konferencji Audiowizual­nej w Liverpoolu w 2005 roku - gdzie zresztą rozmowę o plura­lizmie mediów szybko zakończono stwierdzeniem, że UE nie ma kompetencji prawnych, by się tym zajmować, co niejako potwierdziło, iż publikacja opracowania problemowego o pluralizmie mediów miała świadczyć o zainteresowaniu KE tą sprawą, jednak bez woli rzeczywistego działania. Nowa dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych została osta­tecznie przyjęta w grudniu 2007 roku.

Źródło: Karol Jakubowicz, Unia Europejska a media. Między kulturą a gospodarką, Warszawa 2010.