Polityka wschodnia Unii Europejskiej i rola Polski w tej polityce

Europa wydaje się jeszcze nieprzygotowana ani do wspólnej, racjonalnej polityki zagranicznej, ani do samodzielnej użytecznej zdolności obronnej. Tym bardziej że między państwami unijnymi, niezależnie od podziałów na „starych" i „nowych" członków, występują zasadnicze różnice w polityce wobec Rosji. Za raportem Eu­ropejskiej Rady Polityki Zagranicznej można przywołać ich podział na państwa odgrywające rolę koni trojańskich (Cypr i Grecja), broniących często rosyjskich in­teresów w ramach UE; strategicznych partnerów (Francja, Niemcy, Włochy, Hisz­pania), mających „specjalne stosunki" z Rosją, sporadycznie zakłócających wspólną politykę unijną; przyjaznych pragmatyków (Austria, Belgia, Bułgaria, Finlandia, Węgry, Luksemburg, Malta, Portugalia, Słowacja i Słowenia), utrzymujących dobre stosunki z Rosją i przedkładających interesy gospodarcze nad polityczne; chłod­nych pragmatyków (Czechy, Dania, Estonia, Irlandia, Litwa, Holandia, Rumunia. Szwecja i Wielka Brytania), podobnych w sprawach gospodarczych do poprzedniej grupy, ale bardziej odważnych w formułowaniu krytycznych ocen wobec Rosji, na przykład za naruszanie praw człowieka; oraz nowych bojowników zimnej wojny (Litwa i Polska), wrogo usposobionych do Rosji. Autorzy przywołanego raportu skwapliwie konstatują, że zarówno „bojownicy", jak i „konie trojańskie" nie mają de facto wpływu na politykę UE wobec Rosji. Mało kto ich słucha z uwagi na skraj­ne poglądy.

Konflikt rosyjsko-gruziński ujawnił dotkliwy brak przemyślanej strategii Za­chodu wobec Rosji, silniejszej i bogatszej niż 10 lat temu. Obecnie można zauwa­żyć trzy tendencje w polityce zachodniej wobec Kremla: amerykańską - konfronta­cyjną i rywalizacyjną; francusko-niemiecką - pragmatyczną, zwłaszcza ze względu na interesy i powiązania gospodarcze; oraz podejście nowych członków struktur zachodnich z dawnej Europy Wschodniej - usposobionych do Rosji wojowniczo, operujących tonem oskarżycielskim, dalekich od gotowości do układnej współpracy (zwłaszcza Polska i republiki bałtyckie). Być może ten brak spójnej strategii Za­chodu wobec Rosji, a także akcent na jej izolowanie i powstrzymywanie, zamiast usilnego i żmudnego włączania jej do struktur euroatlantyckich grożą powrotem stosunków Zachodu z Rosją do logiki zimnowojennej rywalizacji.

W tym kontekście Rosjanie przypisują stronie polskiej złamanie żelaznej zasady unijnej solidarności, oskarżając ją o obarczenie ogólnounijnej agendy problemami mającymi charakter wyłącznie stosunków dwustronnych, co postawiło Komisję Europejską w niezręcznej sytuacji. Polityka unijna, która ulega fobiom i uprzedze­niom poszczególnych członków UE, jest samobójcza z punktu widzenia starań UE o utrzymanie znaczącej pozycji w systemie stosunków międzynarodowych.

Mimo dużego zróżnicowania w Unii Europejskiej dominują dwa podejścia do Rosji. Jedno z nich stawia na powolne włączanie jej w procesy integracyjne poprzez instytucjonalizację więzi, oplątanie rosyjskiego „niedźwiedzia" wieloma trwałymi współzależnościami, które w dłuższej perspektywie uczynią Rosję nieodłącznym ele­mentem wspólnoty europejskiej. Drugie podejście ma wyraźnie charakter konfron­tacyjny. Jego zwolennicy traktują Rosję jako źródło zagrożeń, a agresja przeciwko Gruzji jest tego doskonałym potwierdzeniem. Postulują konsolidację działań na rzecz „miękkiego powstrzymywania" (budowa tarcz antyrakietowych, wyproszenie Rosji z G-8, przyjęcie Gruzji do NATO, wspieranie antyrosyjskich tendencji w bliskiej za­granicy, ograniczenie Rosji dostępu do europejskiego sektora energetycznego). Nie brakuje głosów, aby Zachód pozbył się złudzeń co do rozwoju demokracji w Rosji i zjednoczył się w oporze wobec autorytarnej polityki Kremla. Większość członków UE opowiada się jednak za rozwiązaniami pragmatycznymi, które pozwalają na reali­zację założeń Europejskiego Sąsiedztwa i stabilizowanie kontynentu. Najważniejszym celem jest objęcie oddziaływaniem UE Gruzji, Ukrainy, Mołdawii i Białorusi, aby nie tylko ograniczyć wpływy Rosji na ich obszarze, ale także włączyć je do systemu europejskich norm i instytucji, co sprzyjałoby perspektywicznej integracji. Uznanie kandydatur tych państw do członkostwa w Unii Europejskiej stanowiłoby nie tylko silny impuls do pogłębiania reform politycznych i gospodarczych w przestrzeni pora- dzieckiej, ale byłoby także antidotum na przekonanie, że istnieje kulturowa bariera dla europejskiego modelu demokracji. „Spowodowałoby to też ustalenie zasady, że UE nie chce zaakceptować stref wpływów na kontynencie".

Unia Europejska choć nie utrzymuje praktycznie żadnych stosunków z Biało­rusią, deklaruje zainteresowanie tym państwem ze względu na jego ważną pozy­cję geopolityczną. Przez terytorium Białorusi przebiegają rurociągi transportujące rosyjski gaz i ropę naftową na zachód Europy. Republika ta pozostaje też w ści­słych związkach z Federacją Rosyjską, dlatego losy demokratyzacji Białorusi w du­żej mierze zależą od woli Moskwy w tym względzie. Po latach unijnych sankcji polska dyplomacja uznała, że izolowanie wschodniego sąsiada nie osłabiło reżimu Aleksandra Łukaszenki, ale wręcz sprzyjało jego uzależnianiu od moskiewskiego patrona. Dlatego Polska przekonuje Unię Europejską do poluzowania sankcji poli­tycznych i przywrócenia preferencji handlowych. Precedens stworzyła Hiszpania, przekonując pozostałe stolice państw UE do zniesienia sankcji wobec Kuby. Bia­łoruś zostałaby również włączona do programu Wschodniego Partnerstwa, dzięki czemu udałoby się polepszyć infrastrukturę transportową, podnieść jakość funkcjo­nowania administracji białoruskiej, zintensyfikować mały ruch graniczny itd.

Także na Ukrainę UE spogląda przez pryzmat relacji z Rosją. Mimo szczegól­nego znaczenia geopolitycznego unijne preferencje wobec Kijowa nie spowodowały znaczącego przewartościowania, które zaowocowałoby otwarciem się na Ukrainę. Przełomem w postrzeganiu państwa ukraińskiego przez Unię Europejską była naj­pierw pomarańczowa rewolucja, a następnie konflikt gazowy między Rosją a Ukra­iną w styczniu 2006 r. (gdy Moskwa odcięła jej na dwa dni gaz). W państwach unijnych dostrzeżono wtedy, że bez Ukrainy nie da się zapewnić stabilnych dostaw surowców energetycznych z Rosji. W interesie Kijowa leży obecnie szybka ratyfika­cja traktatu lizbońskiego. Stanie się on bowiem podstawą formułowania ukraińskich aspiracji europejskich i zakończy dyskusje wewnątrzunijne nad funkcjonowaniem samej Unii. Jak na razie jednak ani UE, ani Ukraina nie są przygotowane, aby podej­mować jakieś konkretne zobowiązania. Obie strony dzieli różne spojrzenie na tempo i intensywność zbliżenia.

Unijna polityka wschodnia odnosi się obecnie do tych państw Europy Wschod­niej, które pozostają z Unią w określonych relacjach, bez możliwości uzyskania w przewidywalnej perspektywie członkostwa. Chodzi przede wszystkim o Rosję, Ukrainę i Białoruś. Wcześniej, do czasu rozszerzenia UE na wschód, jej polityka wschodnia dotyczyła całego obszaru Europy Środkowej i Wschodniej. Polska wraz z innymi państwami regionu stała się po wstąpieniu do UE raczej kreatorem i reali­zatorem polityki unijnej niż jej adresatem. Jest to zjawisko naturalne, trzeba jednak pamiętać, że nowi członkowie Unii Europejskiej z Europy Środkowej i Wschodniej jeszcze długo będą wymagać „specjalnego traktowania".

W dziedzinie stosunków Unii Europejskiej z Rosją Polska akcentuje przede wszystkim solidarne i jednolite stanowisko tego ugrupowania w rozwiązywaniu kwe­stii spornych. Chodzi o to, aby zapobiec rozgrywaniu poszczególnych państw przez Rosję. Gdy prowadzi ona odrębną politykę wobec wybranych krajów UE, osłabia nie tylko cały związek, ale działa także na szkodę państw mniejszych i słabszych, zwłasz­cza nowych członków. Konsolidacji unijnej polityki wschodniej ma służyć inicjaty­wa powołania Wschodniego Partnerstwa (Eastern Partnership), którą Polska wraz ze Szwecją przedstawiła w czerwcu 2008 r. na szczycie w Brukseli. Jej istotą jest zacie­śnienie współpracy UE z pięcioma państwami Europy Wschodniej: Ukrainą, Mołda­wią, Gruzją, Armenią i Azerbejdżanem. Państwa te korzystałyby ze środków z unij­nego budżetu, ułatwień wizowych, a nawet z możliwości stworzenia strefy wolnego handlu. Polsko-szwedzka inicjatywa nie wzbudziła jednak entuzjazmu polityków ukraińskich, którym zależy na pełnoprawnym członkostwie w strukturach unijnych.

Obecnie na porządku dnia staje kwestia rozmów o nowym traktacie UE-Rosja. Polska, która zablokowała w 2005 r. rozmowy unijno-rosyjskie o nowej umo­wie, naciska, aby Rosja zobowiązała się do przestrzegania tych samych zasad, ja­kie zostały zapisane w traktacie Europejskiej karty energetycznej z 1994 r. (m.in. niedyskryminowania zagranicznych inwestorów, handlu i przesyłu, rozwiązywania sporów). Rosja podpisała kartę, lecz nigdy jej nie ratyfikowała. Polski rząd wzywa Unię Europejską do uzyskania w negocjacjach z Rosją warunków handlu nośnikami energii zapewniających całej Unii bezpieczeństwo dostaw i sprzyjających większej solidarności w kwestiach energetycznych.

Polska jest liderem grupy nowych państw członkowskich Unii Europejskiej, z którymi Rosja ma problemy w stosunkach dwustronnych. Jest znaczącym uczest­nikiem polityki europejskiej, zaliczanym do grupy sześciu najsilniejszych graczy europejskich - obok Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch i Hiszpanii. Dla Ro­sji Polska ma istotne znaczenie ze względu na położenie geograficzne. Może ona po­łączyć dwa polityczno-geograficzne regiony Europy Środkowej i państw bałtyckich. Zdaniem obserwatorów poprawa stosunków polsko-rosyjskich może być kluczem do normalizacji relacji rosyjsko-litewskich, rosyjsko-łotewskich i rosyjsko-estońskich. W wyniku doświadczeń pomarańczowej rewolucji na Ukrainie Rosjanie przekonali się, że Polska ma strategiczne znaczenie, zarówno jeśli chodzi o oddziaływanie UE na wschód, jak i w procesie ustalania warunków współpracy pomiędzy Rosją a UE". Rosji zależy na lansowaniu i zrealizowaniu swoich projektów energetycznych i wy­szukaniu nowych, optymalnych formuł instytucjonalnych relacji z UE, które znajdą wyraz w nowym porozumieniu strategicznym. Normalizacja stosunków z Polską może przyczynić się do rozwiązania najważniejszych problemów geopolitycznych między Rosją a Zachodem (bezpieczeństwo energetyczne, tarcza antyrakietowa).

Warto zauważyć, że polska polityka wschodna roi się od paradoksów, które biorą swój początek z błędów w polityce energetycznej, popełnianych przez kolejne rządy w latach dziewięćdziesiątych XX w. Gdy ze strony Rosji pojawiały się oferty, żeby Polska stała się głównym krajem tranzytowym dla rosyjskiego gazu, rządy te w imię politycznej solidarności z Ukrainą nie godziły się na jej pominięcie. Po­dobnie było z argumentacją w sprawie dywersyfikacji dostaw gazu, bez realnych rozwiązań alternatywnych w tym względzie. Dlatego gdy doszło do zawarcia rosyjsko-niemieckiego kontraktu w sprawie budowy gazociągu na dnie Bałtyku, prote­sty polskie były niezrozumiałe zarówno dla Niemiec, jak i Rosji. Sprawa gazociągu pokazała rozbieżności interesów między państwami członkowskimi UE. Ujawniła też słabość polskiej dyplomacji, która ani nie potrafiła inwestycji zapobiec, ani się w nią włączyć.

Obecnie trudno się spodziewać, aby stosunki pomiędzy Polską a Rosją pozy­tywnie wpływały na rozstrzygnięcia strategiczne w polityce energetycznej Kremla. Rosja osiągnęła taką pozycję w dziedzinie energetycznej, że sama może wybierać sobie kontrahentów zarówno na kierunku zachodnim, jak i wschodnim. Polska może jedynie w porozumieniu z partnerami unijnymi modyfikować postępowanie Rosji, co oznacza raczej podporządkowanie się interesom państw Europy Zachodniej.

Polska nie może ignorować roli Rosji w regionie Europy Wschodniej. Wszelkie inicjatywy, mające na celu wciąganie kolejnych państw wschodnioeuropejskich do systemu zachodniego, muszą uwzględniać rolę tego państwa jako konstruktywnego partnera, nie zaś spychać je na margines i przyczyniać się do pogłębiania poimpe- rialnej frustracji. Zachód już dawno to zrozumiał, pora więc zacząć rewizję polityki wschodniej RP w tym zakresie. Dialog z Rosją nie jest dowodem słabości. Trzeba jedynie mieć koncepcję, jak i na jakich warunkach ten dialog prowadzić.

Strategicznym błędem polskiej polityki i dyplomacji jest bazowanie na senty­mentach oraz rozpamiętywaniu historii. Wszystkie wokół państwa w regionie, jak również polscy partnerzy w UE stawiają na intensyfikację więzi europejskich i trans­atlantyckich, za pośrednictwem których można podnosić poziom i jakość współpra­cy z Rosją. Tymczasem elity rządzące Polską - niezależnie zresztą od ich politycznej proweniencji, dotyczy to bowiem jednakowo obozu centrolewicowego, jak i centro­prawicowego - upierają się przy tradycyjnym dychotomicznym pojmowaniu układu sił - kto z kim, przeciw komu. Rosję traktuje się jako prostą kontynuację imperium radzieckiego, egzystencjalnego wroga o ponadczasowym charakterze. Przy okazji emocji pokaukaskich ujawniło się zapotrzebowanie na Rosję agresywną, wrogą, „zbójecką" i imperialną, która jest źródłem polskiej samoidentyfikacji. Nie najmą- drzej brzmią w tym kontekście opinie o trwałości hobbesowskiego „stanu natury" w stosunkach polsko-rosyjskich, o „normalności" permanentnego kryzysu w sto­sunkach wzajemnych itp. Są one dowodem myślenia ahistorycznego, dominacji kompleksów i zwyczajnej ignorancji. Brakuje myślenia kooperacyjnego, nie rozu­mie się konieczności stworzenia strategii akomodacyjnych, pozwalających przewar­tościować negatywną ideologiczną przeszłość na rzecz pozytywnej i pragmatycznej współpracy teraz i w przyszłości. Takie myślenie współgra zresztą z rosyjskim po­strzeganiem stosunków międzynarodowych, opartym na schemacie „gry o sumie zerowej", w której jeden wygrywa, a drugi proporcjonalnie tyle samo traci.

Polska oczekuje wsparcia i solidarności unijnej w swoich stosunkach z Rosją, ale jej wezwania o tę solidarność osłabia niekonsekwentna polityka w sprawach dla Unii priorytetowych, takich jak traktat reformujący. Jeśli strategicznym celem Polski jest rozszerzenie UE o nowe państwa, takie jak Ukraina czy Gruzja, to opóźnianie raty­fikowania traktatu lizbońskiego jest dużym błędem. „Polska, która sama jest benefi­cjentem przystąpienia do UE, a z drugiej strony bokiem ustawia się do konieczności zreformowania unijnych struktur, staje się niewiarygodnym adwokatem dalszego rozszerzania Unii".

Źródło: Stanisław Parzymies (red.), Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2009.

Newsletter



Wiadomość HTML?