ENP - Europejska Polityka Sąsiedztwa - Strona 2

Oddziaływanie normatywne UE najmocniej przypomina mechanizmy znane z procesu rozszerzenia na wschód, a zwłaszcza pierwsze kryterium kopenhaskie. Jednak o ile w 1993 r. UE skupiała się na wyznacznikach "zachodniej wolności", o tyle w 2004 r. traktowano problem szerzej. Obok praw człowieka pojawiły się nowe zagadnienia. Jak czytamy we wspomnianym wcześniej Dokumencie Strategicznym, kraje partnerskie mają zaakceptować wspólne wartości takie jak: "przestrzeganie praw człowieka, w tym praw mniejszości, praktyki dobrego rządzenia, promocja przyjaznych relacji z sąsiadami, zasady gospodarki wolnorynkowej oraz trwałego rozwoju, a także pewne kluczowe cele polityki zagranicznej". Jest to zatem program szerszy niż narzucany kandydatom w 1993 r., lecz odzwierciedlający praktyczne warunki, które były "matrycą" do oceny postępów krajów takich jak Polska w ich drodze do UE. Z kolei ENP nie mówi nic o perspektywie członkostwa, zatem brak jest przysłowiowej marchewki. Nie dziwi zatem znacznie bardziej elastyczne odejście do wskazanego modelu normatywnego, który jest raczej celem, niż formalnym warunkiem zainicjowania współpracy. Dopiero jej głębokość zależy od zaangażowania konkretnego kraju, która wyraża się między innymi jego determinacją w spełnieniu oczekiwań związanych z wartościami. Warto podkreślić, iż brak perspektywy członkostwa został uzupełniony przez podkreślenie tzw. pozytywnej warunkowości. Każde zaangażowanie, każdy postęp na drodze reform ma być dostrzegany, doceniany i w swoisty sposób nagradzany. Widać filozofię działania stosowaną po 2002 r. w ramach procesu barcelońskiego - elastyczne podejście daje możliwość różnicowania się pastw partnerskich według ich faktycznej woli tworzenia "szerokiego europejskiego obszaru przynoszącego pokój, stabilność i prosperity wszystkim."

Jednocześnie - podobnie jak w ramach Partnerstwa - brak jest konkretnych mechanizmów radzenia sobie z konfliktami uniemożliwiającymi pełną regulację stosunków w regionie. Zatem wkład UE w rozwiązanie problemów Naddniestrza czy Górnego Karabachu będzie analogiczny do jej zaangażowania w bliskowschodni proces pokojowy. Będą to działania określane jako ułatwianie porozmienia, sytuowane niejako obok linii sporu. Najszerzej rzecz ujmując, będzie to pokazywanie opłacalności przyjęcia europejskiego modelu normatywnego, który wyklucza eskalację konfliktu czy użycie przemocy. Widać wyraźnie, że Unia w tym kontekście stawia na instrumenty charakterystyczne dla potęgi cywilnej.

Zapowiedziane nowe umowy maja być prawną ramą dla wzbogaconych stosunków, jednak, mimo wielu oficjalnych dokumentów w tej sprawie, ich treść i zakres pozostają dość nieokreślone. Problem polega na tym, że nie ma gotowego modelu, z którego można by skorzystać. Kraje objęte ENP podpisały już w zasadzie (poza Syrią) bądź układy eurośródziemnomorskie czy PCA, ewentualnie układ o wolnym handlu (Izrael). Nowe porozumienia mają być czymś więcej, lecz jednocześnie czymś mniej niż tzw. układy europejskie, czy umowa o powołaniu EOG. Można zatem zapytać, co je ma wyróżniać, przede wszystkim pod kątem ekonomicznym. Co więcej, ewolucja projektu ENP przynosi zamiast odpowiedzi nowe wątpliwości. Opisywany wcześniej komunikat Komisji z 2003 r. mówił, że wszyscy sąsiedzi "powinni mieć daną perspektywę udziału w jednolitym rynku wewnętrznym i dalszej integracji i liberalizacji, aby promować wolny przepływ - osób, dóbr, usług i kapitału".

Zatem pierwotnie Komisja myślała o wybiórczym przyjmowaniu acquis w samym sercu gospodarczego wymiaru integracji. Dokument Strategiczny mówi o udziale w rynku wewnętrznym ale poprzez zbliżanie ustawodawstwa i innych regulacji, nie wspominając przy tym o czterech wolnościach. Z kolei komunikat Komisji z 2006 r. wprowadził pojęcie "wspólnoty gospodarczej", która jest "długookresową wizją". Trudno powiedzieć, co to właściwie oznacza. Sieglinde Gstohl nazywa ten projekt "ulotną koncepcją" i analizuje propozycję Komisji, która przewiduje następujące kroki:

  • pełna implementacja Planów Działań przyjętych w latach 2004-2005,
  • zawarcie "głębokich i kompleksowych" umów o wolnym handlu,
  • promowanie handlu pomiędzy partnerami.

Z kumulacji tych działań w dłuższym okresie wyłonić się ma wspólnota gospodarcza , której kluczowym elementem ma być wspólna przestrzeń regulacji. Chodzi zatem o przejęcie funkcjonalne tych elementów acquis, które są niezbędne dla przepływu towarów i usług. Pozostaje jednak pytanie, na ile biedne, zacofane, w niektórych przypadkach zaś duże i niestabilne kraje, będą w stanie przyjąć takie rozwiązania. Jak konkluduje S. Gstohl "Jeżeli jinalite economique ma służyć jako realna zachęta dla krajów Europy Wschodniej i basenu Morza Śródziemnego, UE musi uszczegółowić jej istotę i ramy instytucjonalne".

Szersze spojrzenie na problem nowych układów sąsiedzkich prezentuje Barbara Lippert. Proponuje ona idealny obraz naprawdę kompleksowej umowy. Mimo pewnych niekonsekwencji i powtórzeń jest to znakomity obraz potencjalnie znaczącego - jak proponuje to autorka - układu dla stabilizacji i modernizacji. Aktualnie negocjacje nad nowym układem rozpoczęła wyłącznie Ukraina. Tym samym pytanie o ich zakres oraz relację pomiędzy wymiarem ekonomicznym i politycznym pozostają nieznane.

Najdokładniejsze informacje mamy na temat nowego instrumentu finansowania ENP o mało oryginalnej nazwie Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (European Neighbourhood and Partnership Instrument - ENPI). Co ciekawe, jego ostateczny kształt jest wynikiem dość ciekawej ewolucji. Zapowiedziany po raz pierwszy w specjalnym komunikacie Komisji w połowie 2003 r. miał dotyczyć przede wszystkim współpracy transgranicznej. Jeszcze Dokument Strategiczny z 2004 r. sugeruje, że nowo projektowany program będzie uzupełniał te już istniejące o wymiar współpracy "ponad i wokół" zewnętrznej granicy UE.

Tym samym miał być mostem pomiędzy środkami polityki spójności a programami zewnętrznymi i przyczyniać się do budowania wspólnoty mimo istnienia wyraźnych granic zewnętrznych UE . Jednak w tym samym czasie, przygotowując perspektywę finansową 2007-2013 Komisja zaproponowała rozszerzenie ENPI, tak aby objął on niemal całość pomocy przeznaczonej dla partnerów objętych inicjowaną właśnie ENPI.

Projektowanie ENPI było elementem proponowanej prze Komisję generalnej reformy programów pomocowych22. Ostatecznie w propozycji z 29 września 2004 r. Komisja zaproponowała wygaszenie funkcjonujących w regionie programów MEDA i TACIS i zastąpienie ich nowym instrumentem. Dyskusje z udziałem Rady, Parlamentu i Komisji trwały prawie dwa lata. Ostatecznie ENPI ustanowiono rozporządzeniem Rady 1638/2006. Zachowano w nim znany m.in. z MEDA schemat dwustopniowego planowania pomocy poprzez regionalne i narodowe dokumenty strategiczne oraz programy indykacyjne o trzyletnim horyzoncie czasowym. Z ogólnej sumy pomocy 11,18 mld euro do 2013 r. ponad 90% będzie rozdzielane na programy narodowe lub angażujące kilka krajów. Pozostałe środki będą alokowane poprzez regionalne programy indykacyjne "wschodni i śródziemnomorski".

Ogólny cel zapisany w art. 1 rozporządzenia to stworzenie obszaru współpracy i przyjaznego sąsiedztwa przez działania we wszystkich sferach - stąd używanie metafory 360°. Art. 3 łączy instrument z Programami działań, zaś art. 7 uzależnia pomoc od ambicji poszczególnych państw i ich faktycznego zaangażowania rozwój kontaktów ze Wspólnotami. Uzasadnia też twierdzenie, że również pomoc finansowa ma być dopasowana do potrzeb i możliwości każdego z partnerów (individually tailored). Należy podkreślić, iż w toku wspomnianych debat zredukowano istotnie finansowanie. Komisja pierwotnie proponowała prawie 15 mld euro, ostatecznie 11,8 mld w zasadniczym programie jest uzupełnione przez 800 min w ramach nowego etapu znanego wczesnej instrumentu promocji praw człowieka i demokracji IDHR. Pierwotnie planowany transgraniczny charakter współpracy został zachowany jako element szerszej konstrukcji - projekty w tym zakresie będą finansowane wspólnie przez ENPI (530 min euro) oraz Fundusz Rozwoju Regionalnego (590 min euro). Komisja szacuje, że realny wzrost pomocy w porównaniu do lat 2000-2006 wyniesie ok. 32%25. Jako zalety jej nowego programu jego przedstawiciel wymienia silniejszy związek pomiędzy polityką a wspópracą finansową, wyższe nakłady, prostsze i bardziej elastyczne mechanizmy niż miało to miejsce w ramach MEDA i TACIS oraz możliwości efektywnego finansowania espópracy transgranicznej26. Tym uważniej należy będzie przyglądać się realizacji ENPI w nadchodzących latach.

Regionalne programy zostały przyjęte jeszcze w 2007 r. Dokument dla regionu śródziemnomorskiego został sprofilowany biorąc pod uwagę zalecenia szczytu eurośródziemnomorskiego z listopada 2005 r. Zatem cele ENP w regionie na najbliższy okres to:

  • stworzenie wspólnego euro-śródziemnomorskiego obszaru sprawiedliwości, bezpieczeństwa i współpracy w zakresie migracji,
  • budowa wspólnego obszaru trwałego rozwoju gospodarczego, z naciskiem na dalszą liberalizację handlu, współpracę subregionałną oraz ochronę środowiska,
  • stworzenie wspólnej przestrzeni wymiany społeczno-kulturowej, ze szczególnym naciskiem na obecność Partnerstwa w mediach i tym samym w świadomości społecznej.

Z kolei wschodni program regionalny wymienia jako zasadniczy cel ułatwianie i pogłębianie współpracy w sferach wspólnego zainteresowania. Dąży się do dalszej stopniowej integracji ekonomicznej, pogłębienia współpracy politycznej oraz zrealizowania 4 wspólnych przestrzeni w stosunkach z Rosją. Identyfikuje także priorytety działań:

  • Tworzenie sieci (transportowych, energetycznych, związków pomiędzy małymi i średnimi przedsiębiorstwami).
  • Wspólna regulacja migracji, walka z przestępczością i współpraca celna.
  • Ochrona środowiska.
  • Wspieranie kontaktów międzyludzkich.
  • Radzenie sobie z "pozostałościami po konfliktach", czyli minami, magazynami broni itp.

Europejska Polityka Sąsiedztwa działa dość krótko. Rada UE 11 grudnia 2006 r. zaleciła sporządzenie pierwszego raportu, który ocenić miał działania podjęte w "fazie rozruchu" i zaproponować ewentualne korekty. Raport taki sporządziła Prezydencja słoweńska i przedstawiła Radzie 18 czerwca 2007 r. Za największe osiągnięcia uznano przygotowanie do negocjacji na temat nowego układu z Ukrainą, obok tego odnotowano:

  • przyjęcie narodowych planów działania dla Libanu i Egiptu,
  • rozmowy o strategicznym partnerstwie energetycznym z Algierią,
  • rozpoczęcie negocjacji z Marokiem w celu skonkretyzowania statusu
  • "zaawansowanego partnera", którego uzyskanie było od kilku lat podstawowym celem polityki Rabatu ,
  • decyzję Rady z 15 marca 2007 r., która otworzyła drogę do uczestnictwa krajów partnerskich w pracach niektórych agencji wspólnotowych. Komisja Europejska przygotowała odpowiednie protokoły, które będą podstawą dla tej formy współpracy. Jako pierwsze mają z niej skorzystać Izrael, Ukraina i Maroko.

Drugi etap oceny ENP zapoczątkował komunikat Komisji grudnia 2007 r., zaś rozwinęła go seria dokumentów raportujących za rok 2007 r. przedstawionych wiosną roku następnego. Najciekawsze elementy zawiera pierwsze ze wspomnianych opracowań. Czytamy w nim m.in.: "ENP ma zasadniczo naturę dwustronną, chociaż łączy się także z regionalnymi lub subregionalnymi procesami [politycznymi]. Partnerstwo Eurosródziemnomorskie pozostaje bazą dla interakcji UE z jej południowymi sąsiadami". Warto odnotować, że brak jest analogicznej struktury łączącej sąsiadów na wschodzie. W raporcie znajdujemy także dwie konkretne propozycje na najbliższy okres: nowe, głębokie i całościowe układy o wolnym handlu (Deep and Comprehenswe Free Trade Agreeements), które mają objąć całą wymianę dóbr i usług oraz wprowadzić szereg standardowych regulacji gospodarczych; pakiet zmian legislacyjnych w zakresie polityki wizowej, niezbędny po rozszerzeniu strefy Schengen.

Bardziej szczegółowy raport z wiosny 2008 r. pokazuje umiarkowane osiągnięcia ENP, wśród których najważniejsze to:

  1. Rozpoczęcie rozmów z Ukrainą o nowym układzie, które zainicjowano po fazie przygotowawczej w lutym 2008 r.
  2. Wprowadzenie autonomicznych preferencji handlowych dla Mołdowy, które wchodzą w życie z dniem 1 marca 2008 r.
  3. Rozpoczęcie dwustronnych negocjacji w sprawie liberalizacji przepływu usług z Egiptem, Marokiem i Tunezją; negocjacje z Izraelem mają rozpocząć się jeszcze przed końcem roku.
  4. Liberalizację przepływu kapitału wprowadzoną przez Tunezję i Maroko.
  5. Rozpoczęcie pilotażowych rozmów z Mołdową na temat liberalizacji reżimu wizowego oraz otwarcie wielonarodowego Centrum Aplikacji Wizowych w Kiszyniowie.
  6. Niemal domknięcie systemu układów o readmisji, z dniem 1 stycznia 2008 r. weszło w życie szereg umów, obecnie negocjacje toczą się z Algierią.
  7. Rozpoczęcie negocjacji w Ukrainą na temat wspólnej przestrzeni powietrznej, spodziewane jest rozpoczęcie w najbliższym czasie negocjacji z Izraelem i Jordanią.
  8. Umowa z Izraelem uczestnictwie w 7 Programie Ramowym.
  9. Rozwój wymiany studenckiej w ramach programu Erasmus-Mundus.

 

Widać wyraźnie, iż zamiarem Unii Europejskiej jest jednoczesne funkcjonowanie ENP oraz procesu barcełońskiego. Swoisty podział ról pomiędzy te dwie struktury wskazuje, iż UE znalazła sposób na równoległe utrzymywanie całościowej struktury regionalnej (Partnerstwo) oraz programu pozwalającego na zróżnicowanie partnerów (ENP). Uniknięto zatem przyznania się do niepowodzenia procesu barcełońskiego jako ramy regionalnej i znaleziono sposób na kontynuowanie zapoczątkowanej w 2002 r. polityki uelastyczniania oferty i faktycznego wymiaru współpracy z UE. Obok tego niewątpliwego sukcesu w zakresie budowania wizerunku UE jako przygotowanej do wyzwań politycznych struktury, która nie ponosi porażek, elastyczne podejście w ranach ENP jest bez wątpienia krokiem naprzód i powinno być witane z uznaniem. Wreszcie doczekaliśmy się w miarę skonkretyzowanej oferty dla państw faktycznie zainteresowanych pogłębianiem swoich związków z jednoczącą się Europą. Pozostaje pytanie, na ile obiecany szerszy dostęp do rynku czy udział w programach wspólnotowych da się przełożyć na język faktów. Tylko wtedy, gdy oferta okaże się naprawdę atrakcyjna, jest szansa na swego rodzaju spill-over reform modernizacyjnych w państwach regionu Morza Śródziemnego.

Nieco inne znaczenie ma ENP dla wschodniego sąsiedztwa. Wypełniło tam istotną lukę w polityce UE, która wcześniej pozostawała dość bierna i podporządkowana perspektywie rosyjskiej. Oczywiście zainicjowanie ENP nie oznaczało dramatycznej zmiany na rzecz łatwej postawy konfrontacyjnej, lecz pokazało, iż UE jest gotowa na "miękkie" kompleksowe działania na obszarze definiowanym przez Rosję jako jej strefa wpływów. Dla państw dawnych republik radzieckich ENP było perspektywą umiarkowanie atrakcyjną przez swój brak konkretyzacji oraz niejasny stosunek do polityki rozszerzenia. Kluczową sprawą jest zwiększenie zaangażowania finansowego, które np. dla państw Kaukazu Południowego było do 2004 r. właściwie symboliczne. Tylko wtedy wysiłki na rzecz przesunięcia strefy stabilności i dobrobytu na wschód będą miały solidną podstawę i szanse powodzenia.

Partnerstwo Wschodnie i Unia dla Śródziemnomorza

Rok 2008 był dla polityki sąsiedztwa czasem niezwykle dynamicznym, pełnym wydarzeń i nowych inicjatyw, ewentualnie materializacji wcześniejszych propozycji. Co ciekawe, dokonano pponownego oddzielania krajów południowego i wschodniego sąsiedztwa. Pokazuje to ograniczenia formuły ENP, ale jest także świadectwem dojrzewania Unii Europejskiej do pełnienia aktywniejszej roli międzynarodowej. Inicjatywy Unii dla Śródziemnomorza oraz Partnerstwa Wschodniego łączy posiadanie w łonie UE wyraźnych promotorów, odpowiednio Francji oraz Polski i jej sąsiadów. Dzieli natomiast motywacja i przyczyny przedstawienia. Unia Śródziemnomorska to produkt niezwykle aktywnej polityki prezydenta Nicolasa Sarkozyego: potwierdzania zaangażowania Francji w promowanie obszaru odwiecznych wpływów oraz chęci odgrywania roli politycznego przywódcy Europy. Z kolei partnerstwo wschodnie wynika z tradycyjnej polityki "nowych" członków UE, zaś katalizatorem była szczególnie konfrontacyjna polityka rosyjska, w tym wydarzenia w Gruzji w sierpniu 2008 r. Tym samym rok 2009 będzie to okresem sprawdzania determinacji UE w rozwijaniu szumnie zainicjowanych nowych związków państw sąsiedzkich za sobą.

Analiza idei unii łączącej Europę i basen Morza Śródziemnego jest przedsięwzięciem dość trudnym. Spowodowane jest to dwoma prostymi faktami, które pokazują nie tylko złożoność problematyki śródziemnomorskiej, ale także różnice pomiędzy członkami Unii Europejskiej.

Pierwszy problem to ewolucja idei. Oryginalna inicjatywa ówczesnego kandydata na prezydenta Francji zgłoszona 7 lutego 2007 r. w Tulonie mówiła o "Unii Śródziemnomorskiej" łączącej tylko kraje nadbrzeżne, a więc nie wszystkich członków UE. Motywy, które kierowały francuskim politykiem, również gdy powtarzał pomysł w swojej mowie inauguracyjnej, są złożone, acz wyraźne. Jak wskazuje międzynarodowy zespół badawczy u podstaw legła trzyelementowa diagnoza: marginalizacja regionu śródziemnomorskiego w gospodarce światowej, niedoskonałości aktualnej polityki unijnej, osłabienie pozycji Francji jako aktora geopolitycznego w regionie . Tym samym inicjatywa stworzyła okazję zarówno odbudowania przywództwa Francji na obszarze "odwiecznie" dla niej istotnym, jak i nadania nowej dynamiki kulejącemu procesowi barcelońskiemu, którego aspekt polityczny właściwie nie funkcjonował.


Newsletter



Wiadomość HTML?

Logowanie

Najnowsze


Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_latestnews/helper.php on line 109

Najczęściej czytane


Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79

Warning: Creating default object from empty value in /modules/mod_mostread/helper.php on line 79