Funkcjonowanie Komisji w rozszerzonej Unii Europejskiej

Rys historyczny

Poprzedniczkami Komisji Europejskiej były: Wysoka Władza - ponadnarodowy organ wykonawczy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS), powstałej na mocy Traktatu Paryskiego (1951 r.) oraz Komisja Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Komisja Euratomu. Wspólnot, które utworzono na mocy Traktatów Rzymskich (1957 r.). Również te Komisje były organami ponadnarodowymi, projektującymi i zarządzającymi rozwojem nazwanych Wspólnot. Ich połączenie w jedną Komisję Wspólnot Europejskiej (EWWiS, EWG i Euratomu) nastąpiło na mocy tzw. Traktatu Fuzyjnego (1965 r.). Ten historyczny proces utworzenia i działalności poprzedniczek dzisiejszej Komisji Europejskiej doczekał się już bogatej literatury1.

Obecna nazwa - Komisja Europejska - przyjęta została w Traktacie z Maastricht (1991 r.) o utworzeniu Unii Europejskiej (UE). Podobnie jak UE jest spadkobierczynią traktatów i dorobku prawnego trzech wspólnot, tak i Komisja Europejska, zwana często "strażniczką traktatów", dziedziczy dorobek swych poprzedniczek2. Jej rola jako instytucji reprezentującej interes UE, a nie interesy poszczególnych państw członkowskich, sytuuje ja wysoko w hierarchii instytucji unijnych, w stosunku do: Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. A zarazem, z racji wykonywanych funkcji, jest ona najbardziej znaną obywatelom krajów UE instytucją wspólnotową.

Skład Komisji, jej poprzedniczek, podlegał zmianom odpowiednio do etapowego rozszerzania się Wspólnot o nowe kraje członkowskie i związane z tym zapisy traktatów ustanawiających Wspólnoty i traktaty akcesyjne. Po wejściu w życie Traktatu z Maastricht Komisja Europejska składała się z 17 komisarzy, z czego 5 największych ówczesnych państw członkowskich (Francja, Hiszpania, Niemcy, Wielka Brytania i Włochy) miały po 2 komisarzy, a pozostałe 7 państw członkowskich po jednym (art. 213-214 Traktatu WE). W 1996 r. po kolejnym rozszerzeniu UE do 15 członków (Austria, Finlandia i Szwecja), liczba komisarzy zwiększyła się do 20. Stan ten przetrwał do 2004 r., do kolejnego rozszerzenia UE o 10 nowych krajów: Cypr, Czechy, Estonia, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia i Węgry.

Przed tym rozszerzeniem w Traktacie Nicejskim (2000 r.) przyjęto tzw. zasadę "jeden kraj - jeden komisarz", a więc po rozszerzeniu w 2004 r. powinno ich było być 25. Jednak przejściowo, by nie dezorganizować pracy Komisji, przez ponad pół roku liczyła ona 30 komisarzy (20 poprzednich i 10 z nowych krajów). We wspomnianym Traktacie z Nicei przyjęto, że po kolejnym rozszerzeniu UE o Rumunią i Bułgarię, Komisja powinna liczyć, godnie z powyższa zasadą, 27 komisarzy. A w dłuższej perspektywie należy liczbę tę zmniejszyć, wprowadzając rotację na funkcjach komisarzy dla poszczególnych krajów na określony czas. W tym przypadku Rada Europejska i Rada UE, działając jednomyślnie, kierować się mają zasadą równości państw członkowskich, nie wyróżniać większą liczbą komisarzy czy okresowi ich funkcji państw dużych.3 Dotyczyć to będzie ewentualnego kolejnego rozszerzenia UE powyżej 27 obecnych państw członkowskich.

Zatwierdzanie składu Komisji

Procedura ta obejmuje zasadniczo cztery fazy:

  1. Rada Europejska i Rada UE, po konsultacji z krajami członkowskimi, nominuje kandydata na przewodniczącego Komisji. Nominacja ta podlega zatwierdzeniu przez Parlament Europejski.
  2. Rada Europejska i Rada UE w porozumieniu z nominowanym na przewodniczącego Komisji przyjmują listę kandydatów na komisarzy, zgodnie z propozycjami i po konsultacjach z państwami członkowskimi. Każdy z kandydatów na komisarza ma być odpowiedzialny za określoną politykę UE, co ogólnie odpowiada resortowemu podziałowi w rządach państw.
  3. Parlament Europejski zatwierdza nominowanego przewodniczącego i pozostałych komisarzy z uzgodnionej w Radach UE listy.
  4. Po zatwierdzeniu przez Parlament Europejski składu Komisji, jej przewodniczący mianuje wiceprzewodniczących spośród jej członków oraz przydziela funkcje komisarzom wg wcześniejszych ustaleń z państwami.

Tak więc Komisja Europejska składa się jedynie z obywateli państw członkowskich Unii. W procedurze powoływania członków Komisji bierze udział Parlament Europejski. Jest to jedna z jego prerogatyw uzyskanych na mocy Traktatu o Unii Europejskiej. Komisarzy mianuje się na 5 lat z możliwością przedłużenia mandatu (do 1995 r. na 4 lata), bez limitu liczby kadencji dla zasiadania w Komisji. Ich kadencja (zgodnie z Traktatem z Maastricht) zaczyna się i kończy równocześnie z kadencją PE. Komisja Europejska działa na zasadzie kolegialności, czyli decyzje podejmowane są przez kolegium komisarzy, co oznacza zbiorową odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem Europejskim. Niemożliwe jest wysunięcie wniosku o wotum nieufności wobec jednego komisarza, tylko wobec całej Komisji. Poszczególni komisarze mogą być odwoływani przez rządy państw, których są obywatelami oraz przez Trybunał Sprawiedliwości (na wniosek Rady UE lub Komisji zgodnie z art. 216 TWE). Parlament Europejski może zmusić Komisję do ustąpienia w całości, jeśli przegłosuje to większością 2/3 głosów. W praktyce do takiej sytuacji jeszcze nie doszło, ale w 1999 r. Parlament skrytykował Komisję oskarżoną o korupcję, nepotyzm i marnotrawienie publicznych środków i przyczynił się do podania się przez wszystkich komisarzy do dymisji. Trybunał Sprawiedliwości może zdymisjonować każdego pojedynczego członka Komisji Europejskiej, jeśli popełnił on poważne wykroczenie służbowe lub prawne, a nawet pozbawić uprawnień emerytalnych i przywilejów.

Struktura administracyjna Komisji

Komisja Europejska jest organem kolegialnym:

  • decyzje Komisji są decyzjami wspólnymi,
  • ponosi ona odpowiedzialność za działalność swych członków,
  • w stosunkach z pozostałymi organami Wspólnot KE występuje jako całość,
  • każdy członek komisji odpowiada za dziedzinę, jaką przydzieli mu Komisja,
  • Komisja ponosi odpowiedzialność przed Parlamentem Europejskim.

W strukturze Komisji funkcjonują:

  • 24 Dyrekcje Generalne,
  • Gabinety Komisarzy,
  • liczni eksperci, którzy są nieformalnymi łącznikami między Komisją, a rządami państw członkowskich.

Komisja jest największą instytucją Wspólnoty. Bieżącymi zadaniami Komisji zajmują się jej urzędnicy administracyjni, eksperci, tłumacze pisemni i ustni oraz personel biurowy. Europejska służba cywilna liczy około 24.000 osób. Pracuje w niej połowa zatrudnionych w instytucjach europejskich. 20 proc. pracowników zajmuje się tłumaczeniami ustnymi i pisemnymi wszystkich oficjalnych dokumentów na wszystkie języki urzędowe Unii. Zebrania dla urzędników krajowych są tłumaczone symultanicznie. Większość spraw jest jednak załatwiana w języku angielskim i francuskim. Około 4000 pracowników jest zatrudnionych przy pracach badawczych w różnych ośrodkach, np. w Ispra (Włochy), Culham (Wielka Brytania) i Cieel (Belgia). Służba cywilna składa się z obywateli każdego z krajów UE, wybranych drogą egzaminów konkursowych. Funkcjonariusze Komisji - podobnie jak personel pozostałych instytucji UE - są rekrutowani przez Europejskie Biuro Doboru Kadr (EPSO).

Podział administracyjny Komisji ustanawia regulamin wewnętrzny, wyodrębniając dyrekcje generalne i służby specjalne. Każda z Dyrekcji Generalnych obecnie dzieli się z kolei na 3-4 dyrekcja i 3-4 wydziały. Wśród służb specjalnych występują stałe i powoływane w zależności od potrzeb. Do stałych należą: Służba Prawna, Służba Rzeczników, Połączona Służba Tłumaczy i Obsługi Konferencji, Urząd Statystyczny, Inspektorat Generalny, Biuro Publikacji Oficjalnych Wspólnoty Europejskiej i inne. Każdy komisarz może także mieć do dyspozycji własny personel pomocniczy zatrudniony w gabinecie politycznym, a składający się z doradców i specjalistów (szefa gabinetu i pięciu członków pochodzących z państwa, z którego pochodzi komisarz). Ich zadaniem jest koordynacja administracyjna prac Komisji. KE utrzymuje również swoje biura w poszczególnych krajach członkowskich i państwach trzecich.

Całość prac Komisji jest koordynowana przez Sekretariat Generalny, na czele którego stoi Sekretarz Generalny. Jest to jedyna osoba, która ma prawo brać udział w obradach Komisji Europejskiej nie będąc jej członkiem, ale nie ma prawa głosu. Ponadto Sekretarz Generalny koordynuje prace Dyrekcji Generalnych, podpisuje protokoły z posiedzeń Komisji, a także odpowiada za współpracę z odpowiednimi służbami administracyjnymi innych instytucji UE. Za organizację pracy całej KE odpowiada jej Sekretariat Generalny. Każdy komisarz nadzoruje natomiast prace jednej lub kilku Dyrekcji Generalnych. Poszczególne Dyrekcje Generalne zajmują się konkretnymi dziedzinami: stosunkami zewnętrznymi, rozszerzeniem UE, gospodarką i finansami, handlem, przedsiębiorstwami, społeczeństwem informacyjnym, konkurencją, rynkiem wewnętrznym, rolnictwem, rybołówstwem, transportem, energią, cłami i podatkami, zatrudnieniem i sprawami społecznymi, ochroną środowiska, zdrowiem i ochroną konsumentów, badaniami naukowymi, edukacją i kulturą, budżetem, kontrolą finansową, polityką regionalną, polityką na rzecz rozwoju i pomocą humanitarną, sprawiedliwością i sprawami wewnętrznymi itd.

Do niedawna Komisja była podzielona merytorycznie w bardzo wyraźny sposób na 42 numerowane tzw. Dyrekcje Generalne (DG, inaczej: departamenty, dyrektoriaty). Poprzedni Przewodniczący Komisji Europejskiej - Romano Prodi - postanowił odejść od tego sztywnego podziału i numery poszczególnych Dyrekcji zostały zastąpione krótkimi nazwami, które wyraźnie sygnalizują główne sfery działania każdej Dyrekcji. R. Prodi dokonał też pewnych przesunięć w kompetencjach niektórych DG oraz ograniczył ich liczbę do 36. Pracami każdej kieruje jeden z komisarzy, co przypomina podział na ministerstwa w rządach państw członkowskich. Na czele każdej DG stoi jej Dyrektor Generalny, który pochodzi zawsze z innego państwa niż komisarz i odpowiada za organizację prac Dyrekcji. Obecnie personel Komisji pracuje w 24 Dyrekcjach Generalnych oraz innych służbach (np. Służby Prawne lub Służby Tłumaczeniowe).

Ilość Dyrekcji Generalnych odpowiada liczbie sektorów realizujących wspólne polityki i ogólny zarząd administracyjny. Każda DG zajmuje się określonym obszarem polityki. Dyrektor Generalny jest odpowiedzialny przed jednym z komisarzy4. Komisja posiada również kilkadziesiąt wyspecjali-zowanych organów i służb pomocniczych. Ogólnie biorąc można je podzielić na organy pomocnicze, doradcze i administracyjno-techniczne. Część z nich jest wyłącznymi organami Komisji, część zaś wspólnymi organami Komisji i Rady UE. DG faktycznie opracowują i sporządzają przedstawiane przez Komisję projekty aktów prawnych, przy czym propozycje te uzyskują oficjalny status dopiero po przyjęciu ich przez Kolegium na jego cotygodniowym posiedzeniu.

Organizacja prac Komisji

Pracami Komisji Europejskiej kieruje jej przewodniczący. Początkowo jego ranga niewiele różniła się od rangi pozostałych członków Komisji. Był on określany mianem "pierwszego pośród równych" (primus inter pares). Rola przewodniczącego Komisji wzrosła po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego, a jego pozycję wzmocnił jeszcze Traktat Nicejski. Traktat z Amsterdamu, oprócz wprowadzenia przewodniczącego do procedury powoływania członków Komisji, ustanowił, że Komisja działa pod politycznym kierownictwem przewodniczącego, co wskazuje, że ma on teraz większy wpływ na kształtowanie jej polityki (art. 217 ust. 1 TWE). Głównym zadaniem przewodniczącego jest kierowanie pracami Komisji oraz reprezentowanie jej na zewnątrz. Traktat Nicejski z kolei dodaje, że przewodniczący decyduje o jej organizacji wewnętrznej w celu zapewnienia spójnego, skutecznego i kolegialnego działania, o mianowaniu wiceprzewodniczących (po uzyskaniu zgody kolegium) oraz o rozdziale obowiązku pomiędzy członków Komisji (może także zmieniać ten podział w trakcie kadencji). Ma to znaczenie zwłaszcza przy ustalaniu kierownictwa najważniejszych "resortów": rynek wewnętrzny, przemysł, rolnictwo, sprawy zagraniczne. Na ogół "resorty" te kierowane są przez komisarzy wywodzących się z najsilniejszych państw Unii Europejskiej. Przewodniczący może także, po uzyskaniu zgody kolegium, wezwać członka Komisji do złożenia rezygnacji. Przewodniczący KE ustanawia również grupy robocze złożone z komisarzy. Ponadto przewodniczący zwołuje posiedzenia Komisji, zatwierdza porządek obrad, przeprowadza głosowania, a także podpisuje protokoły i akty prawne przyjmowane przez Komisję.



Newsletter



Wiadomość HTML?