Dziedziny wiedzy

Najnowsze komentarze

Newsletter

Funkcjonowanie Komisji w rozszerzonej Unii Europejskiej PDF Print Email
Unia Europejska
Written by   
DATE_FORMAT_LC2

Rys historyczny

Poprzedniczkami Komisji Europejskiej były: Wysoka Władza - ponadnarodowy organ wykonawczy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS), powstałej na mocy Traktatu Paryskiego (1951 r.) oraz Komisja Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Komisja Euratomu. Wspólnot, które utworzono na mocy Traktatów Rzymskich (1957 r.). Również te Komisje były organami ponadnarodowymi, projektującymi i zarządzającymi rozwojem nazwanych Wspólnot. Ich połączenie w jedną Komisję Wspólnot Europejskiej (EWWiS, EWG i Euratomu) nastąpiło na mocy tzw. Traktatu Fuzyjnego (1965 r.). Ten historyczny proces utworzenia i działalności poprzedniczek dzisiejszej Komisji Europejskiej doczekał się już bogatej literatury1.

Obecna nazwa - Komisja Europejska - przyjęta została w Traktacie z Maastricht (1991 r.) o utworzeniu Unii Europejskiej (UE). Podobnie jak UE jest spadkobierczynią traktatów i dorobku prawnego trzech wspólnot, tak i Komisja Europejska, zwana często "strażniczką traktatów", dziedziczy dorobek swych poprzedniczek2. Jej rola jako instytucji reprezentującej interes UE, a nie interesy poszczególnych państw członkowskich, sytuuje ja wysoko w hierarchii instytucji unijnych, w stosunku do: Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. A zarazem, z racji wykonywanych funkcji, jest ona najbardziej znaną obywatelom krajów UE instytucją wspólnotową.

Skład Komisji, jej poprzedniczek, podlegał zmianom odpowiednio do etapowego rozszerzania się Wspólnot o nowe kraje członkowskie i związane z tym zapisy traktatów ustanawiających Wspólnoty i traktaty akcesyjne. Po wejściu w życie Traktatu z Maastricht Komisja Europejska składała się z 17 komisarzy, z czego 5 największych ówczesnych państw członkowskich (Francja, Hiszpania, Niemcy, Wielka Brytania i Włochy) miały po 2 komisarzy, a pozostałe 7 państw członkowskich po jednym (art. 213-214 Traktatu WE). W 1996 r. po kolejnym rozszerzeniu UE do 15 członków (Austria, Finlandia i Szwecja), liczba komisarzy zwiększyła się do 20. Stan ten przetrwał do 2004 r., do kolejnego rozszerzenia UE o 10 nowych krajów: Cypr, Czechy, Estonia, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia i Węgry.

Przed tym rozszerzeniem w Traktacie Nicejskim (2000 r.) przyjęto tzw. zasadę "jeden kraj - jeden komisarz", a więc po rozszerzeniu w 2004 r. powinno ich było być 25. Jednak przejściowo, by nie dezorganizować pracy Komisji, przez ponad pół roku liczyła ona 30 komisarzy (20 poprzednich i 10 z nowych krajów). We wspomnianym Traktacie z Nicei przyjęto, że po kolejnym rozszerzeniu UE o Rumunią i Bułgarię, Komisja powinna liczyć, godnie z powyższa zasadą, 27 komisarzy. A w dłuższej perspektywie należy liczbę tę zmniejszyć, wprowadzając rotację na funkcjach komisarzy dla poszczególnych krajów na określony czas. W tym przypadku Rada Europejska i Rada UE, działając jednomyślnie, kierować się mają zasadą równości państw członkowskich, nie wyróżniać większą liczbą komisarzy czy okresowi ich funkcji państw dużych.3 Dotyczyć to będzie ewentualnego kolejnego rozszerzenia UE powyżej 27 obecnych państw członkowskich.

Zatwierdzanie składu Komisji

Procedura ta obejmuje zasadniczo cztery fazy:

  1. Rada Europejska i Rada UE, po konsultacji z krajami członkowskimi, nominuje kandydata na przewodniczącego Komisji. Nominacja ta podlega zatwierdzeniu przez Parlament Europejski.
  2. Rada Europejska i Rada UE w porozumieniu z nominowanym na przewodniczącego Komisji przyjmują listę kandydatów na komisarzy, zgodnie z propozycjami i po konsultacjach z państwami członkowskimi. Każdy z kandydatów na komisarza ma być odpowiedzialny za określoną politykę UE, co ogólnie odpowiada resortowemu podziałowi w rządach państw.
  3. Parlament Europejski zatwierdza nominowanego przewodniczącego i pozostałych komisarzy z uzgodnionej w Radach UE listy.
  4. Po zatwierdzeniu przez Parlament Europejski składu Komisji, jej przewodniczący mianuje wiceprzewodniczących spośród jej członków oraz przydziela funkcje komisarzom wg wcześniejszych ustaleń z państwami.

Tak więc Komisja Europejska składa się jedynie z obywateli państw członkowskich Unii. W procedurze powoływania członków Komisji bierze udział Parlament Europejski. Jest to jedna z jego prerogatyw uzyskanych na mocy Traktatu o Unii Europejskiej. Komisarzy mianuje się na 5 lat z możliwością przedłużenia mandatu (do 1995 r. na 4 lata), bez limitu liczby kadencji dla zasiadania w Komisji. Ich kadencja (zgodnie z Traktatem z Maastricht) zaczyna się i kończy równocześnie z kadencją PE. Komisja Europejska działa na zasadzie kolegialności, czyli decyzje podejmowane są przez kolegium komisarzy, co oznacza zbiorową odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem Europejskim. Niemożliwe jest wysunięcie wniosku o wotum nieufności wobec jednego komisarza, tylko wobec całej Komisji. Poszczególni komisarze mogą być odwoływani przez rządy państw, których są obywatelami oraz przez Trybunał Sprawiedliwości (na wniosek Rady UE lub Komisji zgodnie z art. 216 TWE). Parlament Europejski może zmusić Komisję do ustąpienia w całości, jeśli przegłosuje to większością 2/3 głosów. W praktyce do takiej sytuacji jeszcze nie doszło, ale w 1999 r. Parlament skrytykował Komisję oskarżoną o korupcję, nepotyzm i marnotrawienie publicznych środków i przyczynił się do podania się przez wszystkich komisarzy do dymisji. Trybunał Sprawiedliwości może zdymisjonować każdego pojedynczego członka Komisji Europejskiej, jeśli popełnił on poważne wykroczenie służbowe lub prawne, a nawet pozbawić uprawnień emerytalnych i przywilejów.

Struktura administracyjna Komisji

Komisja Europejska jest organem kolegialnym:

  • decyzje Komisji są decyzjami wspólnymi,
  • ponosi ona odpowiedzialność za działalność swych członków,
  • w stosunkach z pozostałymi organami Wspólnot KE występuje jako całość,
  • każdy członek komisji odpowiada za dziedzinę, jaką przydzieli mu Komisja,
  • Komisja ponosi odpowiedzialność przed Parlamentem Europejskim.

W strukturze Komisji funkcjonują:

  • 24 Dyrekcje Generalne,
  • Gabinety Komisarzy,
  • liczni eksperci, którzy są nieformalnymi łącznikami między Komisją, a rządami państw członkowskich.

Komisja jest największą instytucją Wspólnoty. Bieżącymi zadaniami Komisji zajmują się jej urzędnicy administracyjni, eksperci, tłumacze pisemni i ustni oraz personel biurowy. Europejska służba cywilna liczy około 24.000 osób. Pracuje w niej połowa zatrudnionych w instytucjach europejskich. 20 proc. pracowników zajmuje się tłumaczeniami ustnymi i pisemnymi wszystkich oficjalnych dokumentów na wszystkie języki urzędowe Unii. Zebrania dla urzędników krajowych są tłumaczone symultanicznie. Większość spraw jest jednak załatwiana w języku angielskim i francuskim. Około 4000 pracowników jest zatrudnionych przy pracach badawczych w różnych ośrodkach, np. w Ispra (Włochy), Culham (Wielka Brytania) i Cieel (Belgia). Służba cywilna składa się z obywateli każdego z krajów UE, wybranych drogą egzaminów konkursowych. Funkcjonariusze Komisji - podobnie jak personel pozostałych instytucji UE - są rekrutowani przez Europejskie Biuro Doboru Kadr (EPSO).

Podział administracyjny Komisji ustanawia regulamin wewnętrzny, wyodrębniając dyrekcje generalne i służby specjalne. Każda z Dyrekcji Generalnych obecnie dzieli się z kolei na 3-4 dyrekcja i 3-4 wydziały. Wśród służb specjalnych występują stałe i powoływane w zależności od potrzeb. Do stałych należą: Służba Prawna, Służba Rzeczników, Połączona Służba Tłumaczy i Obsługi Konferencji, Urząd Statystyczny, Inspektorat Generalny, Biuro Publikacji Oficjalnych Wspólnoty Europejskiej i inne. Każdy komisarz może także mieć do dyspozycji własny personel pomocniczy zatrudniony w gabinecie politycznym, a składający się z doradców i specjalistów (szefa gabinetu i pięciu członków pochodzących z państwa, z którego pochodzi komisarz). Ich zadaniem jest koordynacja administracyjna prac Komisji. KE utrzymuje również swoje biura w poszczególnych krajach członkowskich i państwach trzecich.

Całość prac Komisji jest koordynowana przez Sekretariat Generalny, na czele którego stoi Sekretarz Generalny. Jest to jedyna osoba, która ma prawo brać udział w obradach Komisji Europejskiej nie będąc jej członkiem, ale nie ma prawa głosu. Ponadto Sekretarz Generalny koordynuje prace Dyrekcji Generalnych, podpisuje protokoły z posiedzeń Komisji, a także odpowiada za współpracę z odpowiednimi służbami administracyjnymi innych instytucji UE. Za organizację pracy całej KE odpowiada jej Sekretariat Generalny. Każdy komisarz nadzoruje natomiast prace jednej lub kilku Dyrekcji Generalnych. Poszczególne Dyrekcje Generalne zajmują się konkretnymi dziedzinami: stosunkami zewnętrznymi, rozszerzeniem UE, gospodarką i finansami, handlem, przedsiębiorstwami, społeczeństwem informacyjnym, konkurencją, rynkiem wewnętrznym, rolnictwem, rybołówstwem, transportem, energią, cłami i podatkami, zatrudnieniem i sprawami społecznymi, ochroną środowiska, zdrowiem i ochroną konsumentów, badaniami naukowymi, edukacją i kulturą, budżetem, kontrolą finansową, polityką regionalną, polityką na rzecz rozwoju i pomocą humanitarną, sprawiedliwością i sprawami wewnętrznymi itd.

Do niedawna Komisja była podzielona merytorycznie w bardzo wyraźny sposób na 42 numerowane tzw. Dyrekcje Generalne (DG, inaczej: departamenty, dyrektoriaty). Poprzedni Przewodniczący Komisji Europejskiej - Romano Prodi - postanowił odejść od tego sztywnego podziału i numery poszczególnych Dyrekcji zostały zastąpione krótkimi nazwami, które wyraźnie sygnalizują główne sfery działania każdej Dyrekcji. R. Prodi dokonał też pewnych przesunięć w kompetencjach niektórych DG oraz ograniczył ich liczbę do 36. Pracami każdej kieruje jeden z komisarzy, co przypomina podział na ministerstwa w rządach państw członkowskich. Na czele każdej DG stoi jej Dyrektor Generalny, który pochodzi zawsze z innego państwa niż komisarz i odpowiada za organizację prac Dyrekcji. Obecnie personel Komisji pracuje w 24 Dyrekcjach Generalnych oraz innych służbach (np. Służby Prawne lub Służby Tłumaczeniowe).

Ilość Dyrekcji Generalnych odpowiada liczbie sektorów realizujących wspólne polityki i ogólny zarząd administracyjny. Każda DG zajmuje się określonym obszarem polityki. Dyrektor Generalny jest odpowiedzialny przed jednym z komisarzy4. Komisja posiada również kilkadziesiąt wyspecjali-zowanych organów i służb pomocniczych. Ogólnie biorąc można je podzielić na organy pomocnicze, doradcze i administracyjno-techniczne. Część z nich jest wyłącznymi organami Komisji, część zaś wspólnymi organami Komisji i Rady UE. DG faktycznie opracowują i sporządzają przedstawiane przez Komisję projekty aktów prawnych, przy czym propozycje te uzyskują oficjalny status dopiero po przyjęciu ich przez Kolegium na jego cotygodniowym posiedzeniu.

Organizacja prac Komisji

Pracami Komisji Europejskiej kieruje jej przewodniczący. Początkowo jego ranga niewiele różniła się od rangi pozostałych członków Komisji. Był on określany mianem "pierwszego pośród równych" (primus inter pares). Rola przewodniczącego Komisji wzrosła po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego, a jego pozycję wzmocnił jeszcze Traktat Nicejski. Traktat z Amsterdamu, oprócz wprowadzenia przewodniczącego do procedury powoływania członków Komisji, ustanowił, że Komisja działa pod politycznym kierownictwem przewodniczącego, co wskazuje, że ma on teraz większy wpływ na kształtowanie jej polityki (art. 217 ust. 1 TWE). Głównym zadaniem przewodniczącego jest kierowanie pracami Komisji oraz reprezentowanie jej na zewnątrz. Traktat Nicejski z kolei dodaje, że przewodniczący decyduje o jej organizacji wewnętrznej w celu zapewnienia spójnego, skutecznego i kolegialnego działania, o mianowaniu wiceprzewodniczących (po uzyskaniu zgody kolegium) oraz o rozdziale obowiązku pomiędzy członków Komisji (może także zmieniać ten podział w trakcie kadencji). Ma to znaczenie zwłaszcza przy ustalaniu kierownictwa najważniejszych "resortów": rynek wewnętrzny, przemysł, rolnictwo, sprawy zagraniczne. Na ogół "resorty" te kierowane są przez komisarzy wywodzących się z najsilniejszych państw Unii Europejskiej. Przewodniczący może także, po uzyskaniu zgody kolegium, wezwać członka Komisji do złożenia rezygnacji. Przewodniczący KE ustanawia również grupy robocze złożone z komisarzy. Ponadto przewodniczący zwołuje posiedzenia Komisji, zatwierdza porządek obrad, przeprowadza głosowania, a także podpisuje protokoły i akty prawne przyjmowane przez Komisję.


Działalność Komisji przebiega według planu pracy, który jest opracowywany trzy razy w roku. Każdy punkt w porządku obrad jest referowany przez komisarza odpowiedzialnego za dany obszar polityki, a Kolegium podejmuje w danej sprawie kolektywną decyzję. Każdy członek Komisji dysponuje jednym głosem. Wymagane jest kworum, które wynosi 13 komisarzy. Decyzje podejmowane są większością głosów. Obrady Komisji są tajne. Komisja może podejmować decyzje na trzy sposoby: na posiedzeniach, w procedurze pisemnej, w procedurze delegowanej. Podczas podejmowania decyzji na posiedzeniach wymagane jest wcześniej wspomniane kworum.

Rutynowe sprawy Komisja załatwia w uproszczonej procedurze, drogą pisemną. W procedurze pisemnej projekt aktu prawnego jest uzgadniany i sprawdzany przez odpowiednie departamenty i służby, a następnie wędruje od komisarza do komisarza. Jeżeli żaden z członków Komisji nie zgłosi protestu co do projektu, to odpowiedni akt prawny jest przyjmowany. Jeżeli jednak któryś z komisarzy będzie miał jakieś poprawki lub uwagi, to projekt trafi do rozpatrzenia na posiedzeniu KE. Procedura delegowania polega na tym, że Komisja upoważnia jednego lub kilku członków do wydawania ściśle określonych aktów administracyjnych i środków zarządzających.

Zastosowanie procedury delegowanej nie zdejmuje bynajmniej z pozostałych komisarzy odpowiedzialności za podjęte w ten sposób decyzje. Komisja w zależności od tego jak pilna jest sprawa może podejmować decyzje: w postępowaniu normalnym (5 dni), pilnym (3 dni), bardzo pilnym (12 godzin).

Nie wszystkie projekty są jednak rozpatrywane w ten sposób. Decyzja może zostać podjęta zaocznie, jeżeli nie zostaną wniesione zastrzeżenia przez innych komisarzy. Istnieje też możliwość upoważnienia danego komisarza do podjęcia w jej imieniu odpowiednich aktów. Jest to możliwe, gdy wstępne projekty nie są kontrowersyjne lub szczególnie pilne, np. podczas klęsk żywiołowych. Inną możliwością jest tzw. tryb obiegowy. Oznacza on to, że projekt prosty przechodzi przez wszystkich, po czym jest przyjmowany pod warunkiem, że nie budzi żadnych zastrzeżeń. Projekty legislacyjne oraz procesy polityki wspólnotowej zaczynają swój byt na poziomie ekspertów zewnętrznych oraz szerokich konsultacji komitetów doradczych. Większość spraw załatwiana jest również nieformalnie. Komisja Europejska organizuje również i finansuje bez odwoływania się do państw członkowskich komitety konsultacyjne. W skład ich wchodzą reprezentacje interesów branżowych (górnictwo, hutnictwo, rolnictwo itp.). Należy przyjąć, ze dany komitet konsultacyjny dysponuje tym większym wpływem im wyższy jest status jego członków. Istnieją również komitety doradcze w zależności od zapotrzebowania na specjalistyczną wiedzę oraz preferencje poszczególnych Dyrekcji Generalnych. Procesy decyzyjne wymagają koordynacji. Jednym z takich koordynatorów jest Sekretariat Generalny na czele z Sekretarzem Generalnym. Sprawozdania z posiedzeń zawierają opinię gabinetów, a ich konkluzje mają znaczenie dla losów danej inicjatywy. Wnioski z tych spotkań prezentowane są na posiedzeniach szefów gabinetów pod kierownictwem Sekretarza Generalnego, których celem jest wypracowanie porozumienia w jak największej liczbie spraw. Ułatwić to ma prace Komisji, która spotyka się 10 dni później i głosuje nad projektami decyzji. Podczas realizacji swych funkcji Komisja w szerokim zakresie wykorzystuje komitety zarządzające i regulujące. Komisja zapewnia im obsługę techniczno-administracyjną. W skład tych ciał wchodzi dwóch lub trzech średniej rangi urzędników z każdego państwa członkowskiego, delegowanych przez odpowiednie ministerstwa i zobowiązanych do reprezentowania poglądów własnych rządów. Komitety doradcze wyrażają swoją opinię, po przedłożeniu przez Komisję projektu aktu. Opinia przyjmowana jest w głosowaniu zwykłą większością głosów i Komisja w "najwyższym stopniu" bierze pod uwagę tę opinię przy podejmowaniu decyzji. Komitetowi Regulacyjnemu Komisja przedstawia projekt aktu. Gdy propozycja Komisji zostanie zakwestionowana przez Komitet kwalifikowaną większością głosów, wówczas KE może odroczyć przyjęcie decyzji na okres nie dłuższy niż jeden miesiąc albo musi odroczyć przyjęcie na okres nie dłuższy niż trzy miesiące. W tych terminach Rada UE może podjąć odmienną decyzję kwalifikowaną większością głosów. Jeżeli propozycje Komisji nie zostaną poparte kwalifikowaną większością głosów lub Komitet nie wyda żadnej opinii, sprawa jest przekazywana Radzie UE. Ma ona trzy miesiące na podjęcie decyzji w sprawie projektu przedstawionego przez KE. Gdy Rada UE nie wypowie się w ciągu tego okresu, wówczas KE przyjmuje projekt. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy Rada UE sprzeciwiła się zwykłą większością głosów. Innym sposobem realizacji swych funkcji KE tworzy procedury zabezpieczeń i gwarancji polegające na powiadomieniu państw członkowskich, a w pewnych okolicznościach przeprowadzać konsultacje w z góry określonym okresie czasu dla spraw przekazanych Radzie UE. W dalszej kolejności Rada UE musi wnieść poprawki lub odrzucić decyzje Komisji, albo nie przekraczając wyznaczonego terminu, może podjąć kwalifikowaną większością głosów odmienną decyzję. Jeżeli Rada UE się nie zdecyduje przed upływem oznaczonego terminu, decyzja staje się nieważna. Wybór danego typu komitetu, który uczestniczy w sprawach decyzyjnych i proceduralnych powoduje duże zmiany w oddziaływaniu danej instytucji na proces tworzenia prawa. Dlatego też wybór tych procedur jest polem dyskusji i sporów pomiędzy Radą UE i KE.

Przebieg procedury

Przykładowo - Komisja widzi potrzebę przyjęcia nowych aktów prawnych mających na celu zapobieganie zanieczyszczeniu rzek w Europie. Dyrektoriat Generalny ds. Ochrony Środowiska opracowuje projekt aktu, opierając się na szeroko zakrojonych konsultacjach z europejskim sektorem przemysłowym i rolnym, ministrami ochrony środowiska w poszczególnych państwach członkowskich oraz z organizacjami działającymi na rzecz ochrony środowiska. Projekt aktu prawnego jest następnie omawiany ze wszystkimi właściwymi w tej dziedzinie departamentami Komisji oraz, w razie konieczności, zmieniany. Następnie jest on sprawdzany przez Służby Prawne i gabinety komisarzy (osobisty personel polityczny). Po całkowitym przygotowaniu projektu, Sekretarz Generalny umieszcza go na porządku obrad najbliższego posiedzenia Komisji. Podczas obrad Komisarz ds. Ochrony Środowiska wyjaśnia swoim kolegom przyczyny zgłoszenia projektu, a następnie poddaje go pod dyskusję. Jeżeli osiągnięte zostanie porozumienie, Kolegium przyjmuje projekt i przesyła dokument do Rady UE i Parlamentu Europejskiego celem rozpatrzenia.

Jeśli komisarze nie mogą osiągnąć porozumienia, przewodniczący wnosi o przeprowadzenie głosowania nad projektem. Jeżeli większość komisarzy popiera go, projekt zostaje przyjęty i w następstwie otrzymuje bezwarunkowe wsparcie wszystkich członków Komisji. Od chwili Jednolitego Aktu Europejskiego (1987) i po modyfikacjach wprowadzonych przez Traktat z Maastricht zaczął obowiązywać następujący mechanizm prawodawczy: Komisja wysuwa projekt z własnej inicjatywy, na wniosek Parlamentu lub Rady UE, która jednak nie może podjąć decyzji bez formalnego wniosku Komisji Europejskiej. Wnioski Komisji trafiają do Rady UE, następnie do doradczych komitetów oraz Parlamentu Europejskiego. Opinie Parlamentu oraz Komitetu Ekonomiczno-Społecznego są przekazywane Komisji, która może, ale nie musi, je uwzględnić. Projekty wracają do drugiego czytania do Rady UE i Parlamentu, następnie ponownie trafiają do Rady YE, która podejmuje decyzje. Parlament może odrzucić projekt legislacyjny w zakresie: swobody przenoszenia się pracowników, wzajemnego uznawania dyplomów, ochrony środowiska, hannonizacji prawa niezbędnej do funkcjonowania wspólnego rynku sieci transeuropejskiej, edukacji, kultury i zdrowia publicznego. Jednak główną rolą Parlamentu Europejskiego jest opiniowanie propozycji Komisji Europejskiej. Jeśli Rada nie godzi się z decyzja Parlamentu, może jedynie doprowadzić do zwołania Komitetu Pojednawczego, ale w przypadku braku kompromisu - projekt upada.

Komisja Europejska, jako organ niezależny od rządów państw członkowskich, za swą działalność odpowiedzialna jest politycznie przed Parlamentem Europejskim, któremu corocznie co najmniej na miesiąc przed rozpoczęciem sesji Parlamentu - przedkłada sprawozdanie (raport generalny o działalności Unii). Komisja podobnie jak Rada UE, podlega specyficznej kontroli ze strony Trybunału, przed którym odpowiada sądownie i który kontroluje legalność i słuszność podejmowanych przez nią uchwał. Rocznie Komisja przedstawia kilkaset propozycji aktów prawnych (np. w 1998 r. przedłożyła Radzie UE i Parlamentowi m.in. propozycje 230 rozporządzeń, 63 dyrektyw, 271 decyzji, 5 zaleceń, a w 2000 r. propozycje 193 rozporządzeń, 48 dyrektyw, 252 decyzji). Nadto, jeśli Rada działa na wniosek Komisji, przy aktach stanowiących zmianę wniosku Komisji traktat wymaga jednomyślności (art. 250 TWE).

Komisja publikuje również specjalne wydawnictwa:

  1. "Zielone Księgi" to dokumenty, które powstają w wyniku dyskusji Komisji na temat jakiejś konkretnej dziedziny politycznej. Są to dokumenty skierowane przede wszystkim do zainteresowanych stron - instytucji i jednostek - które są zaproszone do uczestnictwa w procesie konsultacji i dyskusji. W niektórych przypadkach stanowią one impuls do dalszych działań ustawodawczych.
  2. "Białe Księgi" to dokumenty zawierające propozycje działań wspólnotowych w konkretnej dziedzinie. Czasem są one wynikiem opublikowania "Zielonej Księgi" w celu uruchomienia procedury konsultacyjnej na poziomie europejskim. Podczas gdy "Zielone Księgi" prezentują cały wachlarz pomysłów w celu przedyskutowania ich na forum publicznym, "Białe Księgi" zawierają oficjalny zbiór propozycji w konkretnych dziedzinach politycznych i stanowią instrument ich realizacji.5

Funkcje Komisji

Zgodnie z art. 211 TWE, w celu zapewnienia sprawnego działania i rozwoju wspólnego rynku Komisja:

  1. czuwa nad stosowaniem postanowień Traktatu i aktów podjętych na jego podstawie;
  2. formułuje zalecenia i wydaje opinie w sprawach, które są przedmiotem Traktatu, jeżeli Traktat to wyraźnie przewiduje lub Komisja uzna, że jest to konieczne;
  3. posiada kompetencje do podejmowania decyzji i uczestnictwa w stanowieniu aktów prawnych podejmowanych przez Radę i Parlament Europejski w sposób określony w Traktacie;
  4. wykonuje kompetencje przyznane jej przez Radę UE w celu wdrożenia przepisów przez nią ustanowionych (zgodnie z art. 202 TWE).

Częściowo zostały one także określone w innych artykułach Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, a także w Traktacie o UE. Komisja Europejska ma prawo do zgłaszania propozycji aktów prawnych (prawo inicjatywy) i jest to jedno z najważniejszych uprawnień Komisji, której traktaty gwarantują monopol w inicjowaniu polityki Wspólnot Europejskich. Komisja opracowuje i przedstawia Radzie UE oraz Parlamentowi Europejskiemu projekty ustaw, przy czym to do niej należy wybór terminu, jak i formy czy treści projektu. Dzięki udziałowi w procesie decyzyjnym ma możliwość zmiany pierwotnej wersji projektu.

Komisja nadzoruje przestrzeganie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie oraz przedsiębiorstwa (pełni funkcję tzw. "strażnika traktatów"). Gdy dane państwo nieprawidłowo realizuje prawo wspólnotowe, lub narusza postanowienia Traktatu, albo nie dostosowuje prawodawstwa przyjętego przez instytucje wspólnotowe do narodowego systemu prawnego, Komisja może się zwrócić do niego o wyrażenie opinii w tej sprawie. Na jej podstawie Komisja może wydać decyzję obligującą dane państwo do wypełnienia zobowiązań w określonym czasie. Jeśli państwo nadal uchyla się od wykonania decyzji Komisja może wytoczyć temu krajowi proces przed Trybunałem Sprawiedliwości, określając tym samym wysokość kary pieniężnej, która może być przez niego nałożona. Tak samo Komisja może postąpić, jeśli chodzi o politykę konkurencji i gdy stwierdzi jej naruszenie ma możliwość nałożenia sankcji pieniężnych na przedsiębiorstwa i osoby fizyczne.

Komisja otrzymała prawo do realizacji decyzji powziętych przez Radę UE. Ma także szerokie uprawnienia decyzyjne w dziedzinie przemysłu węglowego i stalowego, które otrzymała w spadku po byłej Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Może z nich korzystać bez konsultacji z Radą UE. Komisja posiada znaczne autonomiczne uprawnienia, jeśli chodzi o prowadzenie wspólnej polityki rolnej. Ponadto posiada szerokie uprawnienia wykonawcze, tj. wydaje akty prawne o charakterze wykonawczym, zarządza funduszami, zapewnia wykonanie budżetu. Komisja reprezentuje również WE w stosunkach zewnętrznych, wobec organizacji międzynarodowych i w relacjach z państwami; negocjuje na podstawie mandatu Rady UE.

Wychodząc z tych ogólnych przepisów można stwierdzić, że Komisja Europejska spełnia cztery główne funkcje:

  • posiada wyłączną inicjatywę legislacyjną; przedstawia Parlamentowi i Radzie projekty aktów prawnych; wydaje przepisy wykonawcze;
  • zarządza i realizuje politykę i budżet UE; sporządza coroczne sprawozdania z działalności Wspólnoty;
  • łączy władzę wykonawczą i prawodawczą; egzekwuje prawo wspólnotowe (razem z Trybunałem Sprawiedliwości); wnosi sprawy do Trybunału Sprawiedliwości; ma uprawnienia śledcze i jurysdykcyjne;
  • reprezentuje Unię europejską na arenie międzynarodowej, podczas negocjowania umów między UE a innymi krajami; zarządza umowami międzynarodowymi, reprezentuje UE i uczestniczy w organizacjach międzynarodowych, m.in.: ONZ, Rada Europy, OECD, prowadzi postępowa-nie akcesyjne.

Zadaniem Komisji jest:

  1. w przypadku EWWiS:
    • zapewnienie realizacji Układu EWWiS,
    • podejmowanie wszystkich rodzajów uchwał w odniesieniu do wszystkich problemów związanych z realizacją celów tego układu;
  2. w przypadku WE i EURATOMU:
    • nadzorowanie realizacji i realizowanie postanowień Traktatu WE i Traktatu EURATOM oraz uchwał Rady, w tym wykonywaniu budżetu,
    • wypracowywania i przedstawiania Radzie projektów uchwał.

Wypełnianie tych zadań ma na celu zapewnienie właściwego funkcjonowania Unii, przy czym najważniejszą sferą działalności Komisji jest inicjowanie tworzenia prawa.

Komisja Europejska zarządza na bieżąco:

  1. Wspólnotami Europejskimi.
  2. Środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację wspólnych przedsięwzięć, w tym przede wszystkim pięcioma głównymi funduszami wspólnotowymi, którymi są:

Zadania wykonawcze Komisji przejawiają się m.in. w:

  • administrowaniu środkami własnymi wspólnoty, tzn. w rozporządzaniu dochodami;
  • zarządzaniu wspólnotami programem badań i kształcenia;
  • zawiadywaniu europejskimi funduszami, wprowadzaniu przepisów dotyczących europejskiej polityki rolnej i prawa celnego.

Komisja ma - jako jedyna - prawo inicjatywy w zakresie prawodawstwa europejskiego i bez jej wniosku nie może być wszczęte postępowanie prawodawcze, co oznacza, że KE w zasadniczy sposób określa rytm i merytoryczny kształt procesów integracyjnych. Rada Unii Europejskiej, aby dokonać zmiany propozycji Komisji, musi osiągnąć jednomyślność. Komisja ma prawo zmienić swoje propozycje - bądź z własnej inicjatywy, bądź na prośbę Rady Unii, Parlamentu Europejskiego lub Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - dopóki Rad nie podejmie ostatecznej decyzji. Jeśli Rada Unii Europejskiej nie przyjmuje projektu, ale także nie odrzuci go jednomyślnie, to Komisja staje się ciałem pośredniczącym.


Komisja Europejska posiada następujące organy pomocnicze:

  • Komitet Regionów,
  • Komitet Ekonomiczno-Społeczny,
  • Europejski Bank Centralny,
  • Europejski Bak Inwestycyjny.

Funkcja prawodawcza występuje w dwóch formach: jako samoistna, wówczas gdy przepisy traktatowe bezpośrednio upoważniają do stanowienia aktów (np. art. 86 ust. 3 TWE) lub takie upoważnienie wynika z innych aktów prawnych (np. akty wykonawcze do aktów Rady UE lub akty wydawane w trybie współdecydowania). Jeśli chodzi o formę samoistną, Komisja ma wyłączność inicjatywy ustawodawczej w zakresie I filaru. Traktat nie stwierdza wprost takiego uprawnienia Komisji, posługuje się natomiast w treści poszczególnych artykułów formułą: "Rada na propozycję Komisji..." oznaczającą, że Rada nie może podjąć działań bez uprzedniego wniosku Komisji. W zakresie II i III filaru UE, w przedmiocie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz współpracy w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych inicjatywę ustawodawczą mają też państwa. Komisja ponadto przygotowuje roczne plany legislacyjne, a także uczestniczy w dalszym biegu procesu ustawodawczego. Można wyróżnić cztery zakresy kompetencji Komisji.

Komisja jest strażnikiem i obrońcą układów, tzn. zadaniem Komisji jest zapewnienie wykonania postanowień traktatów tak, aby prawo europejskie było stosowane zgodnie z układami zarówno przez inne organy wspólnoty, państwa członkowskie, jak i przez poszczególne osoby. W przypadku naruszenia prawa Komisja ma możność skierowania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, przed którym jest stroną broniącą układów europejskich. Rozstrzygnięcia sądu są wiążące. Komisja jest organem wykonawczym wspólnoty. Dla wypełnienia swoich zadań Komisja może podejmować postanowienia, formułować zalecenia i zajmować stanowiska.

Funkcja kontrolna

Komisja Europejska określana jest często mianem "sumienia Unii" i jest to jej priorytetowa funkcja podczas wszystkich działań. Komisja ma obowiązek podejmowania działań, które są najlepsze dla UE jako całości, nie mieszając się w partykularne lub narodowe interesy. Ochrania zachowanie ogólnej orientacji UE oraz dąży do osiągania najkorzystniejszych celów. Trudno jest pogodzić indywidualne interesy państw członkowskich i ująć je w takie ramy powiązanych ze sobą działań, które przynoszą dostrzegalne postępy w jednych dziedzinach, natomiast regres w innych z uwagi na dziedziny, w których interesy poszczególnych państw są trudne do określenia. Komisarze działają w imieniu całej Komisji Europejskiej, lecz ze względu na to, że wywodzą się z różnych krajów odrębnych kulturowo, gospodarczo, politycznie czy społecznie poddawani są presji polityków krajów, z których pochodzą.

Jako instytucja kontrolna Komisja ma obowiązek czuwania nad prawidłowym wykonywaniem prawa wspólnotowego czy szerzej - acquis communautaire. Z art. 211 TWE nie wynika jednak jednoznacznie, kogo i w jakim zakresie KE może kontrolować. Z innych przepisów wynika, że uprawnienie w tym względzie obejmuje państwa członkowskie, osoby fizyczne i prawne oraz instytucje i organy UE. W ramach tej funkcji Komisja może prowadzić postępowanie wyjaśniające oraz uzyskiwać informacje zarówno od państw członkowskich, jak i w pewnym zakresie od podmiotów gospodarczych. Ma także czynną legitymację procesową, tzn. jest uprawniona do występowania z powództwem o naruszenie prawa wspólnotowego do Trybunału Sprawiedliwości.

Komisja działa w tej konkretnej sytuacji jako "strażniczka traktatów". Oznacza to, że Komisja wraz z Trybunałem Sprawiedliwości jest odpowiedzialna za zapewnienie prawidłowego stosowania przepisów prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich oraz przez inne instytucje unijne. Duża część nieprzestrzegania obowiązującego w ramach UE prawa tyczy się w głównej mierze państw członkowskich. W takim przypadku Komisja wykonuje swoje funkcja kontrolne zgodnie z treścią art. 226 TWE. Unii bardzo dużym kłopotem jest fakt niewypełnienia lub niewłaściwego wypełnienia postanowień traktatów oraz innych aktów prawnych. Często się zdarza, że państwa członkowskie akceptują stosowane środki prawne, ale później nieświadomie ich nie przestrzegają. Może to być konsekwencją obiektywnych przyczyn politycznych, technicznych lub czasem nieporozumień językowych powstałych przy interpretacji aktów prawnych.

Jeśli Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie nie stosuje prawa wspólnotowego i w związku z tym nie wypełnia swoich zobowiązań prawnych, podejmuje ona działania w celu usunięcia takiego naruszenia. Najpierw inicjuje procedurę prawną zwaną procedurą w sprawie naruszenia zobowiązań. Polega ona na przesłaniu rządowi oficjalnego pisma z umotywowaną opinią, w której Komisja wyjaśnia, dlaczego uważa, iż dany kraj narusza prawo UE, a także wskazuje termin zastosowania się państwa do tej opinii i określa ostateczny termin udzielenia Komisji szczegółowej odpowiedzi. Jeśli naruszenia prawa nie uda się usunąć w wyniku zastosowania tej procedury tzn. w przypadku niezastosowania się do tej opinii przez państwo członkowskie, Komisja ma obowiązek wnieść daną sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, który jest uprawniony do wymierzania kar (art. 226, 228 TWE). Orzeczenia Trybunału są wiążące dla państw członkowskich i instytucji UE. Za swoją działalność przed Komisją odpowiadają również organizacje i instytucje państw członkowskich, które dopuściły się złamanie prawa wspólnotowego. W formie specjalnych raportów Komisja dokonuje corocznej oceny stosowania prawa przez kraje członkowskie. Komisja Europejska może zbierać wszelkie potrzebne informacje oraz sprawdzać je, zaś z drugiej strony państwa członkowskie zobowiązane są do udzielania Komisji pomocy przez podejmowanie wszelkich właściwych im środków.

Komisja ostrożnie korzysta z prerogatyw, które jej przysługują wobec państw członkowskich i stosuje takie środki prawne, które nie wzbudzają sprzeciwu ze strony rządów. Komisja, przed wydaniem opinii i zleceń sugeruje państwom członkowskim podjęcie określonych kroków. Decyzja o stwierdzeniu lub domniemaniu naruszenia prawa przez państwo poprzedzona jest poinformowaniem tego państwa o podejrzeniach Komisji i bardzo szczegółowym śledztwem z jej strony. W tym celu Sekretariat Generalny Komisji prowadzi "rejestr pogwałcenia prawa", gdzie odnotowywane są wszystkie skargi zarówno ze strony państw, jak i osób prawnych i fizycznych. Poza rejestrem Komisja może dowiedzieć się o przypadkach naruszenia prawa wspólnotowego z innych źródeł:

  • raportów państw członkowskich na temat wprowadzenia środków umożliwiających realizację postanowień zawartych w akcie prawnym, które trzeba oddać Komisji w danym terminie;
  • w momencie, gdy samo państwo członkowskie powiadamia o naruszeniu prawa;
  • w wyniku własnej inicjatywy;
  • w wyniku wpływu skarg do KE o podejrzeniu naruszenia prawa od pojedynczych osób, przedsiębiorstw, władz centralnych i lokalnych lub innych.

Komisja zgodnie z postanowieniami traktatowymi, w celu wypełniania swoich obowiązków, zbiera informacje i sprawdza je zgodnie z warunkami ustalonymi przez Radę UE. Komisja jako "strażnik traktatów" ma ograniczoną możliwość działania głównie przez niewielkie środki, które posiada i tym samym niejednakowo ściga wszystkie naruszenia prawa. Zazwyczaj w dużym stopniu bierze pod uwagę informacje napływające od państw członkowskich, która są czasami niedokładne i z różnych względów ciężko je zdobyć. Komisja kieruje się ogólnym dobrem jej państw członkowskich. Unika drastycznych sytuacji, które mogłyby pogorszyć jej stosunki z poszczególnymi państwami, ponieważ mogłoby to wpłynąć na współpracę dotyczącą innych dziedzin.

Komisja Europejska ma prawo do podejmowania samodzielnych uchwał. W odróżnieniu od Rady UE, nie ma jednak ogólnych kompetencji do podejmowania wszystkich rodzajów uchwał przewidzianych postanowieniami traktatowymi. Ma je jedynie w odniesieniu do uchwał pozbawionych mocy wiążącej, tj. zaleceń i opinii. Przyznanie Komisji ogólnych kompetencji odnośnie do formułowania zaleceń i opinii ma duże znaczenie praktyczne. Komisja cieszy się dużą niezależnością w sprawowaniu przyznanych uprawnień. Jako "strażniczka traktatów" reprezentuje wspólnotowe interesy i nie musi podporządkowywać się instrukcjom jakiegokolwiek państwa członkowskiego. Dysponując monopolem inicjatywy legislacyjnej, jest wykonawcą ustaw wspólnotowych i sprawuje władzę decyzyjną w sprawach przewidzianych przez traktaty.

Funkcja prawodawcza

Niektóre akty normatywne tworzone na potrzeby Unii Europejskiej mają swoje źródło w Komisji Europejskiej, a następnie zgłaszane są do Parlamentu Europejskiego lub Rady UE w celu ich ustanowienia. Prawo do zgłaszania projektów aktów prawnych (prawo do inicjatywy) jest jedną z najważniejszych kompetencji Komisji, której traktaty gwarantują monopol w zakresie inicjowania polityki Wspólnot Europejskich. Komisja opracowuje i przedkłada Radzie UE oraz Parlamentowi Europejskiemu projekty ustaw, przy czym w jej gestii leży zarówno wybór terminu, jak i formy czy treści projektu. Udział w procesie decyzyjnym umożliwia jej ponadto zmianę pierwotnej wersji projektu. Ze względu na te uprawnienia do rzadkości należy przyjęcie aktu prawnego niezgodnego ze stanowiskiem Komisji.

Uprawnienia i obowiązki Komisji Europejskiej wynikają z art. 211 TWE. Zgodnie z zapisem tego artykułu, Komisja ma wyłączne prawo inicjatywy legislacyjnej. Ma również prawo wydawania aktów prawnych, będących przepisami wykonawczymi do rozporządzeń Rady UE lub też działając w granicach własnych kompetencji, sprawuje nadzór nad wykonywaniem postanowień traktatów i decyzji podjętych przez organy Wspólnot (tzw. funkcja "strażnika traktatów"). Komisja samodzielnie wydaje rozporządzenia i dekrety, podejmuje decyzje, wydaje zalecenia i wyraża opinie w sprawach przewidzianych w Traktacie. Tak więc rola Komisji nie ogranicza się tylko do wystąpienia z inicjatywą prawodawczą i do udziału w dalszym procesie legislacyjnym, lecz polega na całkowicie samodzielnym sporządzeniu dokumentu mającego rangę jednego z wymienionych aktów prawnych Wspólnoty.

W ramach zapewniania sprawnego działania i rozwoju wspólnego rynku Komisja odgrywa podstawową rolę w sporządzaniu rocznego planu prac legislacyjnych Wspólnoty. Zadanie to polegające na tworzeniu planu określającego, kiedy jakie aktywa i w jakim przedmiocie mają być opracowywane, nadaje Komisji dużą rolę w kształtowaniu priorytetów i kierunku rozwoju Wspólnoty. Na mocy Traktatu, Komisji przysługuje prawo inicjatywy. Innymi słowy, Komisja sama jest odpowiedzialna za opracowywanie propozycji nowych przepisów wspólnotowych, a następnie przedstawianie ich Parlamentowi i Radzie. Celem tego typu wniosków musi być ochrona interesów Unii i jej obywateli, a nie pojedynczych krajów lub sektorów gospodarki.

Przed zgłoszeniem jakichkolwiek propozycji, Komisja musi zapoznać się z nowymi wydarzeniami i problemami w Europie oraz rozważyć, czy legislacja UE jest najlepszym sposobem ich rozwiązania. Dlatego Komisja na bieżąco kontaktuje się z wieloma różnymi grupami interesów oraz dwoma organami doradczymi - Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, złożonym z przedstawicieli pracodawców i związków zawodowych oraz Komitetem Regionów, złożonym z przedstawicieli władz lokalnych i regionalnych. Komisja stara się również poznać opinię parlamentów i rządów krajowych. Komisja proponuje podjęcie działania na szczeblu UE tylko wtedy, gdy uzna, że dany problem nie może zostać skuteczniej rozwiązany w drodze podjęcia działań na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym. Ta zasada podejmowania działań na możliwie najniższym szczeblu zwana jest zasadą subsydiarności.

Jeśli jednak Komisja stwierdza, że legislacja UE jest konieczna, wówczas opracowuje ona projekt aktu prawnego, który jej zdaniem skutecznie rozwiąże problem i zaspokoi możliwie najszerszy zakres interesów. Dbając o prawidło-wość szczegółów technicznych, Komisja konsultuje się z ekspertami wchodzącymi w skład jej różnorakich komitetów i grup roboczych. Komisja Europejska posiada wyłączne prawo inicjatywy legislacyjnej. Zgodnie z postanowieniami zapisanymi w traktacie Rada UE podejmuje działania na wniosek Komisji. Co prawda inicjatywa prawodawcza jest zastrzeżona do wyłącznych kompetencji Komisji, ale Rada UE lub Parlament może zażądać od Komisji przedstawienia określonego aktu prawnego.

W myśl art. 202 TWE Rada UE jest zobowiązana do przekazania Komisji kompetencji w zakresie uchwalania przepisów wykonawczych do obowiązujących aktów prawnych. Prerogatywy KE w tym zakresie wzmocnił Jednolity Akt Europejski, ale ogranicza je zastrzeżenie przez Radę UE możliwości samodzielnego realizowania uprawnień wykonawczych (art. 202 TWE) oraz interwencja administracji narodowych. W ściśle określonych sytuacjach Komisja może również samodzielnie wydawać akty prawne (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie). Są to akty prawne wydawane na podstawie uprawnień delegowanych Komisji przez Radę UE lub na podstawie upoważnień zawartych bezpośrednio w Traktacie.

W zakresie inicjatywy prawotwórczej rola Komisji jest pierwszoplanowa, m.in. ze względu na możliwość inicjowania procesu prawodawczego. Przyznane jej kompetencje przewidują, iż Komisja przedkłada propozycje w postaci projektu aktu prawnego Parlamentowi i Radzie. Przez realizację inicjatyw prawotwórczej Komisja Spełnia rolę twórczą, inicjując nowe rozwiązania w ramach polityk wspólnotowych.

Jedną z doniosłych funkcji Komisji jest działalność prawodawcza i wystę-puje ona w dwóch postaciach. Gdy istnieją przepisy dające kompetencję prawotwórczą ma postać samoistną w momencie, gdy Rada UE i Parlament Europejski uczestniczą w tworzeniu prawa ma postać nie samoistną i można tu zauważyć, że Komisja ma w zasadzie monopol na inicjowanie tworzenia prawa instytucjonalnego. W takich sferach jak: wizy, azyl, imigracja i polityka związana ze swobodnym przepływem osób, Komisja dzieli się władzą z państwami członkowskimi przez okres 1999-2004. Po okresie przejściowym wyłączne prawo inicjatywy będzie miała Komisja. Projektowanie aktów prawnych jest działalnością planowaną. Komisja opracowuje roczne programy legislacyjne. Ten rodzaj funkcji prawodawczej nie wyczerpuje się jednak w inicjowaniu procedury prawotwórczej. Komisja uczestniczy także w dalszym biegu postępowania zwłaszcza, gdy akt uchwalany jest w trybie współdecyzji czy współpracy.

Funkcja wykonawcza

Realizując funkcje wykonawcze Komisja może wydawać zalecenia i opinie, nie została jednak wyposażona w kompetencje ogólne do podejmowania decyzji wiążących. Może je tylko stanowić w wyraźnie wskazanych przez traktat przypadkach. W realizacji funkcji zarządzania działalnością Unii Komisja posługuje się rozporządzeniami wykonawczymi (dotyczą one np. dostosowania cen, zastosowania środków ochrony rynku rolnego itp.), Komisja może natomiast stosować na podstawie traktatu dyrektywy i decyzje. Rocznie wydaje ona jako instytucja wykonawczo-zarządzająca ok. 6 tys. rozporządzeń wykonawczych, dyrektyw, decyzji oraz innych instrumentów prawnych. Samodzielność Komisji ogranicza w tej materii współpraca z różnego rodzaju komitetami, w których w skład wchodzą przedstawiciele rządów. Jest to tzw. procedura komitetowa.

Jako organ wykonawczy KE odpowiada przede wszystkim za wykonywania rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady UE, a także za przedstawienie projektu rocznego budżetu i za jego wykonanie. Komisja składa również Parlamentowi sprawozdanie z wykonania budżetu i ponosi polityczną odpowiedzialność za jego nieodpowiednie wykonanie. Ponadto, zgodnie z art. 212 TWE, Komisja ma obowiązek przedstawiania Parlamentowi corocznego raportu z funkcjonowania Wspólnot najdalej na miesiąc przed otwarciem sesji Parlamentu.

Komisja Europejska odpowiada również za międzynarodową współpracę Wspólnot. Z racji tego, że Wspólnoty dysponują podmiotowością prawno-międzynarodową, Komisja utrzymuje stałe stosunki dyplomatyczne z państwami trzecimi. W wielu krajach, w tym w Polsce, Wspólnoty mają swoje przedstawicielstwa. Komisja odpowiada również za przygotowanie i negocjowanie umów międzynarodowych, których Wspólnoty są stronami. Przykładem tego może być prowadzenie negocjacji i przygotowywanie traktatów akcesyjnych z państwami kandydującymi do Unii Europejskiej.

Realizacja polityki budżetu UE

Ważnym elementem tej funkcji jest zarządzanie finansami Unii. Będąc organem wykonawczym Komisja jest odpowiedzialna za zarządzanie i realizację budżetu Unii, kierunków jej polityki oraz programów przyjętych przez Parlament i Radę UE. Choć większość faktycznej pracy, jak również realizacja wydatków, spoczywa na władzach krajowych i lokalnych, Komisja jest odpowiedzialna za nadzór. Ponadto administruje funduszami strukturalnymi, będącymi finansowymi środkami polityki regionalnej i strukturalnej Unii Europejskiej. Komisja posiada uprawnienia dotyczące zarówno tworzenia, jak i realizacji budżetu Wspólnoty.

W zakresie tworzenia budżetu Komisja odgrywa ograniczoną rolę. Na mocy Traktatu z Maastricht KE, na podstawie preliminarzy z instytucji UE opracowuje wstępny projekt budżetu na rok następny, który przedkłada Radzie UE najpóźniej do 1 września danego roku, zaś większość pozostałych prac w tym zakresie spoczywa na Radzie UE i Parlamencie Europejskim. Komisja uwzględnia w projekcie przewidywane wpływy i wydatki konieczne dla finansowania polityki Unii oraz pokrycia kosztów funkcjonowania instytucji. Następnie realizuje go w ramach przyznanych limitów dochodów posługując się procedurą określoną w rozporządzeniu Rady UE. Posiadając uprawnienia do zarządzania zasobami finansowymi Komisja sprawuje nad nimi funkcję kontrolną. Projekt budżetu musi zostać zatwierdzony przez Radę UE i Parlament Europejski, a co rok Komisja ma obowiązek przedstawienia sprawozdania z wykonania budżetu. Absolutorium udzielane jest Komisji przez Parlament Europejski.


Komisja realizuje budżet UE pod kontrolą Trybunału Obrachunkowego. Obie te instytucje dążą do zapewnienia dobrego zarządzania finansami. Parlament Europejski udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu tylko wtedy, gdy zaaprobuje wyniki przedstawione w rocznym sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego. Komisja zarządza budżetami unijnymi we współpracy z państwami członkowskimi, ponieważ 80 proc. budżetu jest realizowana przez te państwa w imieniu UE. Dlatego też Komisja jest zobowiązana do stałej współpracy z odpowiednimi służbami finansowymi krajów członkowskich.

Zatwierdzony budżet realizuje Komisja na swoją odpowiedzialność, kierując się zasadami rozsądnego zarządzania finansami i w granicach przyznanych jej środków. Komisja ma prawo przenosić środki między różnymi działami. Jej zadaniem jest nie tylko zarządzanie finansami UE w ramach budżetu, ale również administrowanie funduszami strukturalnymi. W ciągu roku budżetowego musi dbać o zachowanie równowagi wpływów i wydatków, więc nie podejmuje działań, które naruszają dyscyplinę finansową. Finansowym instrumentem polityki regionalnej i strukturalnej UE są fundusze wspólnotowe, w tym Fundusze Strukturalne, którymi Komisja zarządza. Zaliczamy do nich:

  • Europejski Fundusz Społeczny, powołany do życia w 1960 r. (opieka społeczna, kształcenie zawodowe, rehabilitacja pracowników);
  • Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, utworzony w 1975 r. (wyrównywanie istniejących różnic w rozwoju regionów);
  • Europejski Fundusz Rozwoju (pomoc finansowa dla krajów zamorskich i stowarzyszonych);
  • Europejski Fundusz Spójności (wyrównywanie poziomów ekonomicznych integracji);
  • Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa, powołany w 1993 r.

 

Rosnące z każdym rokiem wydatki z Funduszy Strukturalnych muszą być ściśle koordynowane, aby efektywność ich wykorzystania była największa. Jest to m.in. zadanie Komisji. Ważne kompetencje Komisji dotyczą spójności ekonomiczno-społecznej. W tej dziedzinie Komisja m.in. wnioskuje o podjęcie działań szczególnych poza funduszami strukturalnymi, jak również składa sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie UE z postępów w osiąganiu powyższych zadań.

W zakresie uprawnień finansowych Komisja przedstawia wnioski dotyczące przepisów o systemie środków własnych Wspólnoty. Zapewnia włączenie do projektów podejmowanych przedsięwzięć elementów dotyczących m.in. ochrony środowiska i zrównowa-żonego wzrostu. Jednym z przykładów polityki aktywnie prowadzonej przez Komisję jest polityka konkurencji: KE monitoruje działania karteli i koncentrację przedsiębiorstw oraz upewnia się, czy państwa UE nie dotują swoich sektorów gospodarki w taki sposób, który naruszałby konkurencję. Jej zadaniem jest badanie przypadków naruszeń tych zasad oraz podjęcie decyzji wobec danego państwa, ustalającej warunki przeciwdziałające niewłaściwym praktykom. Komisja może również kierować do państw dyrektywy i decyzje w sprawie funkcjonowania m.in. przedsiębiorstw publicznych, których działania naruszają zasady konkurencji. Ważne jest również, że w przypadku naruszenia jej zasad ma możliwość nałożenia sankcji pieniężnych na przedsiębiorstwa i osoby fizyczne. Przykłady programów UE realizowanych przez Komisję obejmują wiele dziedzin, od programów Interreg i Urban (współpraca transgraniczna między regionami oraz pomoc w rewitalizacji upadających obszarów miejskich) aż po program Erasmus (wymiana studentów między państwami Europy).

Reprezentowanie UE na arenie międzynarodowej

Postanowienia art. 300 TWE przedstawiają ogólne zasady zawierania umów i przyznają różne kompetencje poszczególnym instytucjom unijnym. Komisja Europejska jest jedną z głównych instytucji UE i tylko ona posiada charakter ponadnarodowy. Czuwa nad zachowaniem idei stworzenia i funkcjonowania Unii Europejskiej poprzez aktywny udział w polityce wewnętrznej i zewnętrznej Unii i reprezentuje ją w stosunkach z państwami oraz organizacjami pozaunijnymi. W ramach swoich funkcji do kompetencji Komisji należy:

  • prowadzenie i określanie polityki, która dotyczy handlu zagranicznego trwającego podczas oficjalnych negocjacji (np. WTO) lub nieoficjalnych dyskusji;
  • prowadzenie rokowań i zarządzanie różnymi specjalnymi umowami międzynarodowymi, zawieranymi przez UE z wieloma krajami w zakresie bankowości, handlu międzynarodowego oraz pomocy finansowej.

W sferze stosunków zewnętrznych Komisja spełnia rolę reprezentanta Europy (utrzymuje stosunki z organizacjami międzynarodowymi m.in. ONZ i OECD), prowadzi również negocjacje z państwami lub organizacjami międzynarodowymi w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Odpowiada za międzynarodową współpracę Wspólnot. Z racji tego, że Wspólnoty dysponują podmiotowością prawno-międzynarodową, Komisja utrzymuje stałe stosunki dyplomatyczne z państwami trzecimi. W wielu krajach, w tym w Polsce, Wspólnoty mają swoje przedstawicielstwa. Jako znacząca rzeczniczka Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej pozwala ona 27 państwom członkowskim mówić jednym głosem na forum międzynarodowym, np. w czasie rokowań forum Światowej Organizacji Handlu (WTO).

Komisja jest również odpowiedzialna za przygotowanie i negocjowanie umów międzynarodowych w imieniu UE. Przykładem może być Umowa Cotonou, w której przedstawiono warunki ważnego partnerstwa w zakresie pomocy i handlu między UE a rozwijającymi się krajami Afryki, Morza Karaibskiego i Pacyfiku lub też prowadzenie negocjacji i przygotowywanie traktatów akcesyjnych z państwami kandydującymi do Unii. Komisja posiada liczne szczegółowe uprawnienia w zakresie zewnętrznych stosunków tak gospodarczych, jak i politycznych Wspólnoty oraz UE, określone w Traktatach:

  • art. 133 i 181 TWE - Komisja prowadzi negocjacje umów o współpracy z państwami i organizacjami międzynarodowymi oraz zawiera umowy handlowe i celne. Wynegocjowana treść po konsultacji z Parlamentem Europejskim jest zatwierdzana przez Radę UE;
  • art. 302 TWE - Komisja utrzymuje w imieniu Wspólnoty stosunki z ONZ i jej wyspecjalizowanymi organizacjami, oraz z organizacjami międzynarodowymi;
  • art. 300 TWE - Komisja utrzymuje w imieniu Wspólnoty stosunki z innymi państwami. Przedstawicielstwa Komisji znajdują się w 129 państwach na świecie;
  • art. 310 TWE - Komisja posiada uprawnienia w zakresie negocjacji (otrzymuje mandat negocjacyjny od Rady UE) z państwami trzecimi na temat ich członkostwa we Wspólnocie oraz zawieranie umów o stowarzyszeniu państw trzecich ze Wspólnotą. Komisja na zlecenie Rady przygotowuje opinię o państwie kandydującym;
  • art. 27 Traktatu z Maastricht - Komisja w pełni uczestniczy w pracach prowadzonych w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE.

Należy podkreślić, że Komisja dąży zawsze do tego, aby jej przedstawicielstwa dyplomatyczne akredytowane w państwach trzecich, przy organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych współpracowały z misjami dyplomatycznymi i konsularnymi państw członkowskich na rzecz przestrzegania i realizowania wspólnych stanowisk i środków przyjętych przez Radę UE. Prócz tych zasadniczych funkcji należy wymienić jeszcze funkcję polityczną. Komisja prowadzi bieżącą politykę Wspólnoty, będąca jednocześnie promotorem procesów integracyjnych. Sporządza wiele różnych dokumentów ogólnych, np. białe księgi, obwieszczenia czy komunikaty interpretacyjne. Komisja reprezentuje Unię również w czasie działań podejmowanych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, aczkolwiek uprawnienia te są skromne i ograniczają się do współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i policji w sprawach karnych. Należy zaznaczyć, że w przypadku powstałych ewentualnych konfliktów wewnątrz Unii Komisja Europejska staje w roli mediatora.

Jest ona niewątpliwie jedną z tych instytucji, bez których trudno byłoby sobie wyobrazić funkcjonowanie UE, w której dochodzi do konfliktów wewnętrznych instytucji unijnych i pośród państwami członkowskimi, a także olbrzymiej liczby dyskusji. W związku z powyższym zadaniem Komisji jest mediacja i załagadzanie sporów. Podejmuje ona rozmowy ze stronami, między którymi doszło do konfliktu oraz nawiązuje bardzo zawiłe przetargi polityczne, w celu wynegocjowania kompromisu zadowalającego wszystkie zainteresowane strony. Komisja z uwagi na swoją niezależność, w dużej liczbie przypadków nie ma problemów z akceptowaniem swoich działań mediacyjnych przez państwa członkowskie lub inne organizacje. Skupia się także na tworzeniu własnych propozycji. Komisja w czasie opracowywania projektów staje się obiektem presji ze strony bardzo licznych grup nacisku. Nie zawsze jest ona w stanie uwzględnić ich postulaty, ale chętnie je uwzględnia.6

Reasumując, Komisja Europejska sięga swym rodowodem do podobnych instytucji pierwszych wspólnot europejskich: EWWiS, EWG i Euratomu. Skład Komisji i organizacja jej pracy ulegały ciągłemu poszerzaniu po kolejnych rozszerzeniach UE, o nowe kraje członkowskie. Główne funkcje Komisji Europejskiej to:

  • inicjatywa legislacyjna,
  • wydawanie wiążących aktów prawnych w ramach tzw. "trójkąta decyzyjnego": Komisji, Rady UE i Parlamentu Europejskiego,
  • nadzór i kontrola ich przestrzegania przez kraje członkowskie, osoby fizyczne i prawne,
  • projektowanie i realizacja wspólnych polityk UE, głównie w zakresie jednolitego rynku,
  • współkształtowanie budżetu UE,
  • tworzenie i realizacja polityki regionalnej i funduszy strukturalnych UE,
  • reprezentowanie UE wobec państw trzecich i organizacji międzynarodowych.

 

Parlament Europejski przyjął w lutym 2010r. w Strasburgu nowy skład Komisji Europejskiej 488 głosami za, 137 głosami przeciw, 72 posłów wstrzymało się od głosu. Regulamin Parlamentu przewiduje jedno głosowanie nad całym składem Komisji Europejskiej, która łącznie z przewodniczącym liczy 27 komisarzy - po jednym z każdego kraju członkowskiego.

Członkowie Komisji Barroso (2010-2014)

Komisja Europejska 2009-2014

  1. José Manuel Barroso, Portugalia
    Przewodniczący
  2. Catherine Ashton, Zjednoczone Królestwo
    Wiceprzewodnicząca
    Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa
  3. Viviane Reding, Luksemburg
    Wiceprzewodnicząca
    Sprawiedliwość, prawa podstawowe i obywatelstwo
  4. Joaquín Almunia, Hiszpania
    Wiceprzewodniczący
    Konkurencja
  5. Siim Kallas, Estonia
    Wiceprzewodniczący
    Transport
  6. Neelie Kroes, Niderlandy
    Wiceprzewodnicząca
    Agenda cyfrowa
  7. Antonio Tajani, Włochy
    Wiceprzewodniczący
    Przemysł i przedsiębiorczość
  8. Maroš Šefčovič, Słowacja
    Wiceprzewodniczący
    Stosunki międzyinstytucjonalne i administracja
  9. Janez Potočnik, Słowenia
    Środowisko
  10. Olli Rehn, Finlandia
    Sprawy gospodarcze i walutowe
  11. Andris Piebalgs, Łotwa
    Rozwój
  12. Michel Barnier, Francja
    Rynek wewnętrzny i usługi
  13. Androulla Vassiliou, Cypr
    Edukacja, kultura, wielojęzyczność i młodzież
  14. Algirdas Šemeta, Litwa
    Podatki i unia celna, audyt i zwalczanie nadużyć finansowych
  15. Karel De Gucht, Belgia
    Handel
  16. John Dalli, Malta
    Zdrowie i polityka konsumencka
  17. Máire Geoghegan-Quinn, Irlandia
    Badania i innowacje
  18. Janusz Lewandowski, Polska
    Programowanie finansowe i budżet
  19. Maria Damanaki, Grecja
    Gospodarka morska i rybołówstwo
  20. Kristalina Georgieva, Bułgaria
    Współpraca międzynarodowa, pomoc humanitarna i reagowanie kryzysowe
  21. Günther Oettinger, Niemcy
    Energia
  22. Johannes Hahn, Austria
    Polityka regionalna
  23. Connie Hedegaard, Dania
    Działania w dziedzinie klimatu
  24. Štefan Füle, Czechy
    Rozszerzenie i polityka sąsiedztwa
  25. László Andor, Węgry
    Zatrudnienie, sprawy społeczne i włączenie społeczne
  26. Cecilia Malmström © Gunnar Seijbold/Swedish Government Offices, Szwecja
    Sprawy wewnętrzne
  27. Dacian Cioloş, Rumunia
    Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich

Źródło: Barbara T. Rezowicz (red.), Polska i Unia Europejska: sześć lat po rozszerzeniu. Bilans kosztów i korzyści, Wydawnictwo pod patronatem honorowym Jerzego Buzka, Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, Rocznik naukowy Europejskiej Fundacji Wolności, Bruksela 2010.


Przypisy:

1Patrz m.in.: L. Ciamaga i inni, Unia Europejska - podręcznik akademicki, Warszawa 2000; K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2004; C.T. Szyjko, Nowy koniec historii, Warszawa 2009; Z. Ślusarczyk, Europejska Wspólnota Węgla i Stali (w:) "Commentationes", Zeszyt Naukowy WSM nr 1/2005; tenże: Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom, tenże, nr 2/2005; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Poznań 2005.

2Tamże; patrz także: M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2008; C. T. Szyjko, Unia Europejska w dobie przełomu. Almanach tekstów źródłowych, Warszawa 2009, s. 7-16.

3Tamże, patrz także: J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, Leksykon integracji europejskich, Warszawa 2004; J. Barcz, Integracja europejska, Warszawa 2007; Z. Ślusarczyk, C.T. Szyjko, Traktat z Nicei - kolejna próba reformy instytucji wspólnotowych przez rozszerzeniem Unii Europejskiej (w:) Piotrkowskie Studia Międzynarodowe, nr 2/2007.

4Patrz: J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego, Łódź 1996; W. Nicoll, T.C. Salmon, Zrozumieć Unię Europejską, Warszawa 2002, s. 180 i n.; "Dziennik", Polska - Europa - Świat z 20.09.2007; M. Kenig-Witkowska i inni, Prawo instytucjonalne... , cyt. wyd.

5Patrz: K. Popowicz, Podstawy instytucjonalno-prawne Unii Europejskiej, Warszawa 1998; I. Kinzler, Leksykon Unii Europejskiej, Warszawa 2003; http://www.europa.delpdopl

6Tamże; patrz także: K. Cholawo-Sosnowska i inni, Instytucje Unii Europejskiej, Warszawa 2007; ABC Unii Europejskiej, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2007; J. Barcz, Integracja europejska, Warszawa 2007; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002; J. Bielecki, Atrakcyjna praca w Brukseli, "Rzeczpospolita" z 30.05.2001; J. Pawlicki, Komisarz na miarę Polski, "Gazeta Wyborcza" z 18.12.2002.