Komisja Europejska

Funkcje Komisji Europejskiej

Komisja Europejska składa się ze skrzydła wykonawczego-(komisarze i ich pracownicy) oraz skrzydła administracyjnego ("służby"). Pełni w systemie UE wiele funkcji, takich jak inicjowanie polityki oraz monitorowanie jej realizacji, a także zarządzanie programami europejskimi. Odgrywa także ważną rolę w relacjach zewnętrznych oraz pełni inne funkcje, które angażują ją jako mediatora wśród państw członkowskich oraz między Radą UE i Parlamentem Europejskim. Jej zadaniem jest również obrona swojej europejskiej tożsamości jako, praktycznie, kolejnego państwa członkowskiego. Komisja jest od początku do końca zaangażowana w proces legislacyjny. Jednak wbrew powszechnemu przekonaniu nie jest ona prawodawcą UE. Nie tworzy europejskiego prawa - ta funkcja jest zarezerwowana dla Rady UE i PE (działających zazwyczaj razem). Nie oznacza to jednak bynajmniej, że Komisja nie ma tu nic do powiedzenia. Podobnie jak narodowe władze wykonawcze, jest ona odpowiedzialna za inicjowanie i formułowanie polityki, najczęściej w formie propozycji legislacyjnych i budżetowych lub projektów programów. Krótko mówiąc, Komisja opracowuje projekty aktów prawnych. W większości obszarów polityki UE, to jest w przypadku polityki objętej pierwszym filarem UE, np. jednolitego rynku, Komisja ma wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej. Inne podmioty, jak Rada Europejska (szefowie państw/ rządów), PE, urzędnicy narodowi oraz grupy interesów, mogą również podejmować inicjatywy i przedstawiać propozycje ustawodawcze. Jednak ogólnie biorąc, to do Komisji należy decyzja, czy te pomysły zostaną przyjęte i przekazane instytucjom ustawodawczym w postaci formalnej propozycji ustawodawczej, nawet jeśli w praktyce tego rodzaju inicjatywy wychodzą spoza Komisji. Dla odmiany, w przypadku dwu filarów międzyrządowych - wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), czyli filaru drugiego, oraz filaru trzeciego, obejmującego współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych (poprzednio wymiar sprawiedliwości sprawy wewnętrzne) - Komisja nie ma wyłączności na inicjatywę ustawodawczą, chociaż może nadal brać udział w kształtowaniu programu legislacyjnego. Ale nawet tutaj rola Komisji, choć stosunkowo niewielka, napotyka wyzwania. Na przykład w przypadku polityki zagranicznej i bezpieczeństwa sekretarz generalny Rady został również wyznaczony na Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB. Wzmocnienie Sekretariatu Generalnego Rady pod tym względem ogranicza bezpośrednio wykonawczą rolę Komisji, podkreślając jednocześnie znaczne różnice, jakie istnieją między podejściem międzyrządowym a ponadnarodowym na arenie tej konkretnej polityki.

Kolejną płaszczyzną w której Komisja pełni funkcje zbliżone do narodowych władz wykonawczych, jest wdrażanie wspólnej polityki europejskiej. Z punktu widzenia UE oznacza to, że Komisja jest odpowiedzialna za monitorowanie wdrażania polityki w krajach członkowskich Unii. Podobnie jak się to odbywa na przykład w Niemczech, realizacja lub wprowadzanie w życie określonej polityki jest głównie obowiązkiem rządów państw (to jest rządów regionów lub landów). Jednak zanim będzie można rozpocząć proces wdrażania na poziomie narodowym lub regionalnym, konieczne może się okazać uchwalenie przypisów wykonawczych (lub administracyjnych). Trzeba bowiem pamiętać, że prawa tworzone przez Radę, zazwyczaj wspólnie z PE, przybierają najczęściej formę szerokich wytycznych czy przepisów ramowych, a nie szczegółowych instrumentów sterujących. Tak więc zadaniem Komisji jest uszczegółowienie i uzupełnienie prawodawstwa PE (Rady) - w ścisłej współpracy z krajami członkowskimi - poprzez zatwierdzenie ściślejszych reguł, przyjmujących często postać dyrektyw lub rozporządzeń Komisji w ramach tak zwanego prawodawstwa delegowanego. Tylko w nielicznych obszarach polityki, takich jak polityka konkurencji, Komisja jest odpowiedzialna za wdrażanie w sensie rozpatrywania poszczególnych przypadków. Jednak do obowiązków Komisji należy również dopilnowanie, by kraje członkowskie i inne podmioty wdrażały politykę europejską tam, gdzie są do tego prawnie zobowiązane. Ze względu na tę funkcję mówi się czasem o Komisji jako o "strażniku traktatów".

Dużo czasu Komisja poświęca mniej prestiżowym funkcjom zarządzania i administrowania polityką europejską. Choć nie należało to nigdy do priorytetów Komisji, musiała ona w ostatnich latach zwrócić baczniejszą uwagę na sposób, w jaki zarządza realizowanymi obecnie programami, ponieważ ten obszar jej działalności stał się przedmiotem poważnej krytyki (w tym również oskarżeń, że sposób działania Komisji sprzyja szerzeniu się oszustw w systemie). Dlatego też od połowy lat 90. XX wieku kierownictwo Komisji dąży do ograniczenia liczby przedstawianych propozycji, starając się, jak to ujął były przewodniczący Jacques Santer, "robić mniej ale lepiej". Był to również jeden z podstawowych celów programu reformy Komisji zaplanowanego na lata 2000-2005.

Siedziba Komisji Europejskiej w Brukseli

Coraz ważniejsza, szczególnie od początku lat 90. XX wieku, staje się rola Komisji jako reprezentanta UE na zewnątrz. Podobnie jak rządy narodowe, Komisja wyłania obsadę przedstawicielstw (w praktyce ambasad) UE na całym świecie i kieruje nimi. Unia Europejska ma co najmniej 130 biur w krajach niebędących jej członkami. W tej kategorii zadań Komisji mieści się również funkcja głównego negocjatora, jaką pełni z ramienia Unii w negocjacjach dotyczących handlu i współpracy oraz w instytucjach międzynarodowych, takich jak Światowa Organizacja Handlu (WTO).

Komisja pełni w UE również inne, mniej widoczne, ale bardzo ważne funkcje. Jedną z najważniejszych jest funkcja mediatora między krajami członkowskimi oraz między PE a Radą. Po przedstawieniu swojej propozycji Komisja dokłada wszelkich starań, by organy ustawodawcze Unii osiągnęły w tym obszarze porozumienie. Po uzgodnieniu proponowanej polityki we własnym gronie urzędnicy będący twórcami projektu mogą uczestniczyć w posiedzeniach odpowiedniej komisji PE oraz w jego sesjach plenarnych, w spotkaniach danej grupy roboczej Rady i Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER) oraz w odpowiednim posiedzeniu ministerialnym Rady w celu obrony swojego stanowiska, a także - jeżeli zajdzie taka konieczność - w celu mediacji między spierającymi się grupami. Komisja przedstawia również propozycje ustawodawcze głowom państw (rządów) podczas spotkań (na szczycie) Rady Europejskiej oraz konferencji międzyrządowych (IGC). Nieco paradoksalnie Komisja nie tylko pomaga osiągnąć ostateczne porozumienie, lecz także reprezentuje własne stanowisko instytucjonalne, charakteryzujące się często bardziej europejską percepcją wydarzeń niż stanowiska państw członkowskich (czy nawet Parlamentu Europejskiego).

Wpływy Komisji Europejskiej

Łatwo jest stwierdzić, że Komisja uczestniczy prawie we wszystkich etapach procesu legislacyjnego UE (przynajmniej jeśli chodzi o filar I/WE), ale trudno jest określić jej realne wpływy? W pracach poświęconych Komisji Europejskiej występują poważne różnice zdań co do tego, czy inicjatywy Komisji mają istotny wpływ na ustawodawstwo UE.

Zwolennicy podejścia międzyrządowego uważają że to rządy narodowe są siłą napędową projektu europejskiego. Zgodnie z liberalną wersją tego podejścia Komisja istotnie odgrywa ważną rolę w pierwszym filarze UE (obejmującym między innymi politykę rynku wewnętrznego i politykę rolną). Zwolennicy tej koncepcji twierdzą jednak, że władza, jaką posiada Komisja jako organ opracowujący projekty ustaw oraz nadzorujący ich wdrażanie na poziomie narodowym, jest jedynie władzą pochodną i delegowaną (Moravcsik, 1998). Ich zdaniem Komisja może ułatwiać współpracę międzyrządową ale nie ma własnej, niezależnej podstawy władzy, jako że kompetencje Komisji są określane i formułowane przez kraje członkowskie podczas negocjowania traktatów.

Argumentacji zwolenników podejścia międzyrządowego przeciwstawiają się ci, których stanowisko można by określić jako "ponadnarodowe" lub "instytucjonalne". Większość instytucjonalistów byłaby skłonna twierdzić, powołując się na liczne dowody, iż Komisja odgrywa ważną rolę przywódczą oraz że w kilku przypadkach wywarła głęboki wpływ na historycznie doniosłe konferencje międzyrządowe i sesje Rady Europejskiej, których ustalenia stworzyły ramy dalszej integracji. Na przykład Armstrong i Bulmer (1998) przypisują Komisji (a także innym instytucjom UE) niezwykle ważną rolę w procesie, który doprowadził do utworzenia jednolitego rynku. Program jednolitego rynku jest jednym z ważnych wyznaczników działań Komisji w ramach pierwszego filaru UE. Instytucjonaliści twierdzą, że określone w traktatach ramy, na których skupiają swą uwagę zwolennicy podejścia międzyrządowego, są często konstrukcjami mglistymi i wieloznacznymi, które trzeba dopiero przełożyć na praktyczne działania, formułując na bieżąco konkretne obszary polityki. Jeśli chodzi o to jakże ważne dopełnienie, jednym z głównych podmiotów jest właśnie Komisja.

Niektórzy badacze poddają w wątpliwość wpływ Komisji nawet na decyzje podejmowane w jej własnych granicach instytucjonalnych. Może nie powinno dziwić, że zwolennikom podejścia międzyrządowego Komisja jawi się jako scena rozgrywek między reprezentantami narodowych interesów. Z tej perspektywy komisarze, ich osobisty personel (gabinety) oraz urzędnicy departamentów (służb) Komisji realizują przede wszystkim interesy własnych rządów. Z kolei instytucjonaliści podkreślają zazwyczaj, że Komisja, podobnie jak inne instytucje, kształtuje interesy i przekonania poszczególnych podmiotów oraz że jest nawet w stanie dokonać ponownej socjalizacji, w której trakcie ludzie przyjmują stopniowo ponadnarodową tożsamość. Z perspektywy organizacyjnej założenia obu koncepcji mogą być częściowo słuszne (Egeberg, 1996).

Przewodniczący i członkowie Komisji

Komisja Europejska ma wymiar zarówno polityczny, jak i administracyjny. Choć nie ma wątpliwości, że działania gałęzi administracyjnej mają również znaczenie polityczne, warto rozróżnić politycznych przywódców Komisji - kolegium komisarzy - i urzędników zasiadających w służbach (lub departamentach) Komisji. Zcs względu na fakt posiadania zarówno działu politycznego, jak i działu administracyjnego, Komisję często uważa się za jedyną w swoim rodzaju instytucję hybrydową. Można to łatwo zrozumieć, jeśli się porówna Komisję z sekretariatem tradycyjnej organizacji międzynarodowej, ten ostatni bowiem pełni zazwyczaj jedynie funkcje administracyjne. Jeśli jednak wyobrazimy sobie Komisję jako swego rodzaju rząd, jej podstawowa struktura wyda nam się nagle bardziej znana. Z tej perspektywy można porównać komisarzy do ministrów rządu, strukturę departamentów administracyjnych zaś do struktury administracji państwowej lub służby cywilnej.

Od listopada 2004 roku (na mocy postanowień traktatu o przystąpieniu do UE 10 nowych państw członkowskich) Kolegium składa się z 25 komisarzy, wliczając przewodniczącego Komisji. W ramach wewnętrznego procesu decyzyjnego Komisji kwestie sporne, których nie udało się rozstrzygnąć na niższych szczeblach Komisji, są rozpatrywane na najwyższym poziomie politycznym, pełniącym funkcję ostatniej instancji. Kolegium dąży do konsensusu poprzez dyskusje i negocjacje. Jeżeli nie dadzą one efektu, może dojść do głosowania, choć sytuacje takie dość rzadkie. Kiedy jednak do niego dojdzie, głosy wszystkich komisarzy, w tym również głos przewodniczącego, mają równą wagę, dla podjęcia ostatecznej decyzji zaś potrzebna jest absolutna większość głosów. Ponieważ Kolegium działa na podstawie zasady kolegialności - innymi słowy, ponieważ wszyscy komisarze są zbiorowo odpowiedzialni za podjęte decyzje - można się spodziewać, że stosunkowo dużą część wszystkich decyzji pozostawia się w gestii Kolegium. Ministrom w rządach narodowych daje się zazwyczaj większe pole manewru niż komisarzom, jednak zasadę kolegialności można znaleźć również na poziomie narodowym, czego przykładem może być szwedzka Rada Ministrów.

Przewodniczącego Komisji, który przewodniczy posiedzeniom Kolegium, zwykło się niegdyś określać mianem primus inter pares (pierwszy wśród równych), ponieważ nie posiadał on (jak dotąd wszyscy przewodniczący byli mężczyznami) większej władzy niż którykolwiek inny członek Kolegium. Jednak od początku lat 90. XX wieku rola przewodniczącego zwiększyła się, tak iż obecnie uznaje się, że sprawuje on polityczne kierownictwo nad pracą Kolegium. Podobnie jak premier kraju, przewodniczący ma również do swej dyspozycji stały sekretariat, Sekretariat Generalny.

Komisarze są odpowiedzialni za określone obszary polityki (teki), co wiąże się ze sprawowaniem nadzoru nad jednym lub więcej departamentami Komisji. Departamenty te są znane jako Dyrekcje Generalne. To, że Dyrekcje są zorganizowane sektorowo (według celów) lub funkcjonalnie (według procesów), bywa niekiedy źródłem konfliktów między komisarzami. Mogła na to wpłynąć podjęta w 1999 toku przez przewodniczącego Komisji Romano Prodiego decyzja, by poszczególnych komisarzy umieścić w tym samym budynku co ich departamenty zamiast w osobnym, przeznaczonym wyłącznie dla komisarzy i ich personelu. Można oczekiwać, żefizyczna bliskość będzie sprzyjać wytworzeniu się wspólnych poglądów wśród przywódców politycznych i ich urzędników, jednak może ona również umacniać sektorowe i funkcjonalne podziały w obrębie Komisji.


Newsletter



Wiadomość HTML?