Komisja Europejska Print
Unia Europejska
DATE_FORMAT_LC2

Funkcje Komisji Europejskiej

Komisja Europejska składa się ze skrzydła wykonawczego-(komisarze i ich pracownicy) oraz skrzydła administracyjnego ("służby"). Pełni w systemie UE wiele funkcji, takich jak inicjowanie polityki oraz monitorowanie jej realizacji, a także zarządzanie programami europejskimi. Odgrywa także ważną rolę w relacjach zewnętrznych oraz pełni inne funkcje, które angażują ją jako mediatora wśród państw członkowskich oraz między Radą UE i Parlamentem Europejskim. Jej zadaniem jest również obrona swojej europejskiej tożsamości jako, praktycznie, kolejnego państwa członkowskiego. Komisja jest od początku do końca zaangażowana w proces legislacyjny. Jednak wbrew powszechnemu przekonaniu nie jest ona prawodawcą UE. Nie tworzy europejskiego prawa - ta funkcja jest zarezerwowana dla Rady UE i PE (działających zazwyczaj razem). Nie oznacza to jednak bynajmniej, że Komisja nie ma tu nic do powiedzenia. Podobnie jak narodowe władze wykonawcze, jest ona odpowiedzialna za inicjowanie i formułowanie polityki, najczęściej w formie propozycji legislacyjnych i budżetowych lub projektów programów. Krótko mówiąc, Komisja opracowuje projekty aktów prawnych. W większości obszarów polityki UE, to jest w przypadku polityki objętej pierwszym filarem UE, np. jednolitego rynku, Komisja ma wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej. Inne podmioty, jak Rada Europejska (szefowie państw/ rządów), PE, urzędnicy narodowi oraz grupy interesów, mogą również podejmować inicjatywy i przedstawiać propozycje ustawodawcze. Jednak ogólnie biorąc, to do Komisji należy decyzja, czy te pomysły zostaną przyjęte i przekazane instytucjom ustawodawczym w postaci formalnej propozycji ustawodawczej, nawet jeśli w praktyce tego rodzaju inicjatywy wychodzą spoza Komisji. Dla odmiany, w przypadku dwu filarów międzyrządowych - wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), czyli filaru drugiego, oraz filaru trzeciego, obejmującego współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych (poprzednio wymiar sprawiedliwości sprawy wewnętrzne) - Komisja nie ma wyłączności na inicjatywę ustawodawczą, chociaż może nadal brać udział w kształtowaniu programu legislacyjnego. Ale nawet tutaj rola Komisji, choć stosunkowo niewielka, napotyka wyzwania. Na przykład w przypadku polityki zagranicznej i bezpieczeństwa sekretarz generalny Rady został również wyznaczony na Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB. Wzmocnienie Sekretariatu Generalnego Rady pod tym względem ogranicza bezpośrednio wykonawczą rolę Komisji, podkreślając jednocześnie znaczne różnice, jakie istnieją między podejściem międzyrządowym a ponadnarodowym na arenie tej konkretnej polityki.

Kolejną płaszczyzną w której Komisja pełni funkcje zbliżone do narodowych władz wykonawczych, jest wdrażanie wspólnej polityki europejskiej. Z punktu widzenia UE oznacza to, że Komisja jest odpowiedzialna za monitorowanie wdrażania polityki w krajach członkowskich Unii. Podobnie jak się to odbywa na przykład w Niemczech, realizacja lub wprowadzanie w życie określonej polityki jest głównie obowiązkiem rządów państw (to jest rządów regionów lub landów). Jednak zanim będzie można rozpocząć proces wdrażania na poziomie narodowym lub regionalnym, konieczne może się okazać uchwalenie przypisów wykonawczych (lub administracyjnych). Trzeba bowiem pamiętać, że prawa tworzone przez Radę, zazwyczaj wspólnie z PE, przybierają najczęściej formę szerokich wytycznych czy przepisów ramowych, a nie szczegółowych instrumentów sterujących. Tak więc zadaniem Komisji jest uszczegółowienie i uzupełnienie prawodawstwa PE (Rady) - w ścisłej współpracy z krajami członkowskimi - poprzez zatwierdzenie ściślejszych reguł, przyjmujących często postać dyrektyw lub rozporządzeń Komisji w ramach tak zwanego prawodawstwa delegowanego. Tylko w nielicznych obszarach polityki, takich jak polityka konkurencji, Komisja jest odpowiedzialna za wdrażanie w sensie rozpatrywania poszczególnych przypadków. Jednak do obowiązków Komisji należy również dopilnowanie, by kraje członkowskie i inne podmioty wdrażały politykę europejską tam, gdzie są do tego prawnie zobowiązane. Ze względu na tę funkcję mówi się czasem o Komisji jako o "strażniku traktatów".

Dużo czasu Komisja poświęca mniej prestiżowym funkcjom zarządzania i administrowania polityką europejską. Choć nie należało to nigdy do priorytetów Komisji, musiała ona w ostatnich latach zwrócić baczniejszą uwagę na sposób, w jaki zarządza realizowanymi obecnie programami, ponieważ ten obszar jej działalności stał się przedmiotem poważnej krytyki (w tym również oskarżeń, że sposób działania Komisji sprzyja szerzeniu się oszustw w systemie). Dlatego też od połowy lat 90. XX wieku kierownictwo Komisji dąży do ograniczenia liczby przedstawianych propozycji, starając się, jak to ujął były przewodniczący Jacques Santer, "robić mniej ale lepiej". Był to również jeden z podstawowych celów programu reformy Komisji zaplanowanego na lata 2000-2005.

Siedziba Komisji Europejskiej w Brukseli

Coraz ważniejsza, szczególnie od początku lat 90. XX wieku, staje się rola Komisji jako reprezentanta UE na zewnątrz. Podobnie jak rządy narodowe, Komisja wyłania obsadę przedstawicielstw (w praktyce ambasad) UE na całym świecie i kieruje nimi. Unia Europejska ma co najmniej 130 biur w krajach niebędących jej członkami. W tej kategorii zadań Komisji mieści się również funkcja głównego negocjatora, jaką pełni z ramienia Unii w negocjacjach dotyczących handlu i współpracy oraz w instytucjach międzynarodowych, takich jak Światowa Organizacja Handlu (WTO).

Komisja pełni w UE również inne, mniej widoczne, ale bardzo ważne funkcje. Jedną z najważniejszych jest funkcja mediatora między krajami członkowskimi oraz między PE a Radą. Po przedstawieniu swojej propozycji Komisja dokłada wszelkich starań, by organy ustawodawcze Unii osiągnęły w tym obszarze porozumienie. Po uzgodnieniu proponowanej polityki we własnym gronie urzędnicy będący twórcami projektu mogą uczestniczyć w posiedzeniach odpowiedniej komisji PE oraz w jego sesjach plenarnych, w spotkaniach danej grupy roboczej Rady i Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER) oraz w odpowiednim posiedzeniu ministerialnym Rady w celu obrony swojego stanowiska, a także - jeżeli zajdzie taka konieczność - w celu mediacji między spierającymi się grupami. Komisja przedstawia również propozycje ustawodawcze głowom państw (rządów) podczas spotkań (na szczycie) Rady Europejskiej oraz konferencji międzyrządowych (IGC). Nieco paradoksalnie Komisja nie tylko pomaga osiągnąć ostateczne porozumienie, lecz także reprezentuje własne stanowisko instytucjonalne, charakteryzujące się często bardziej europejską percepcją wydarzeń niż stanowiska państw członkowskich (czy nawet Parlamentu Europejskiego).

Wpływy Komisji Europejskiej

Łatwo jest stwierdzić, że Komisja uczestniczy prawie we wszystkich etapach procesu legislacyjnego UE (przynajmniej jeśli chodzi o filar I/WE), ale trudno jest określić jej realne wpływy? W pracach poświęconych Komisji Europejskiej występują poważne różnice zdań co do tego, czy inicjatywy Komisji mają istotny wpływ na ustawodawstwo UE.

Zwolennicy podejścia międzyrządowego uważają że to rządy narodowe są siłą napędową projektu europejskiego. Zgodnie z liberalną wersją tego podejścia Komisja istotnie odgrywa ważną rolę w pierwszym filarze UE (obejmującym między innymi politykę rynku wewnętrznego i politykę rolną). Zwolennicy tej koncepcji twierdzą jednak, że władza, jaką posiada Komisja jako organ opracowujący projekty ustaw oraz nadzorujący ich wdrażanie na poziomie narodowym, jest jedynie władzą pochodną i delegowaną (Moravcsik, 1998). Ich zdaniem Komisja może ułatwiać współpracę międzyrządową ale nie ma własnej, niezależnej podstawy władzy, jako że kompetencje Komisji są określane i formułowane przez kraje członkowskie podczas negocjowania traktatów.

Argumentacji zwolenników podejścia międzyrządowego przeciwstawiają się ci, których stanowisko można by określić jako "ponadnarodowe" lub "instytucjonalne". Większość instytucjonalistów byłaby skłonna twierdzić, powołując się na liczne dowody, iż Komisja odgrywa ważną rolę przywódczą oraz że w kilku przypadkach wywarła głęboki wpływ na historycznie doniosłe konferencje międzyrządowe i sesje Rady Europejskiej, których ustalenia stworzyły ramy dalszej integracji. Na przykład Armstrong i Bulmer (1998) przypisują Komisji (a także innym instytucjom UE) niezwykle ważną rolę w procesie, który doprowadził do utworzenia jednolitego rynku. Program jednolitego rynku jest jednym z ważnych wyznaczników działań Komisji w ramach pierwszego filaru UE. Instytucjonaliści twierdzą, że określone w traktatach ramy, na których skupiają swą uwagę zwolennicy podejścia międzyrządowego, są często konstrukcjami mglistymi i wieloznacznymi, które trzeba dopiero przełożyć na praktyczne działania, formułując na bieżąco konkretne obszary polityki. Jeśli chodzi o to jakże ważne dopełnienie, jednym z głównych podmiotów jest właśnie Komisja.

Niektórzy badacze poddają w wątpliwość wpływ Komisji nawet na decyzje podejmowane w jej własnych granicach instytucjonalnych. Może nie powinno dziwić, że zwolennikom podejścia międzyrządowego Komisja jawi się jako scena rozgrywek między reprezentantami narodowych interesów. Z tej perspektywy komisarze, ich osobisty personel (gabinety) oraz urzędnicy departamentów (służb) Komisji realizują przede wszystkim interesy własnych rządów. Z kolei instytucjonaliści podkreślają zazwyczaj, że Komisja, podobnie jak inne instytucje, kształtuje interesy i przekonania poszczególnych podmiotów oraz że jest nawet w stanie dokonać ponownej socjalizacji, w której trakcie ludzie przyjmują stopniowo ponadnarodową tożsamość. Z perspektywy organizacyjnej założenia obu koncepcji mogą być częściowo słuszne (Egeberg, 1996).

Przewodniczący i członkowie Komisji

Komisja Europejska ma wymiar zarówno polityczny, jak i administracyjny. Choć nie ma wątpliwości, że działania gałęzi administracyjnej mają również znaczenie polityczne, warto rozróżnić politycznych przywódców Komisji - kolegium komisarzy - i urzędników zasiadających w służbach (lub departamentach) Komisji. Zcs względu na fakt posiadania zarówno działu politycznego, jak i działu administracyjnego, Komisję często uważa się za jedyną w swoim rodzaju instytucję hybrydową. Można to łatwo zrozumieć, jeśli się porówna Komisję z sekretariatem tradycyjnej organizacji międzynarodowej, ten ostatni bowiem pełni zazwyczaj jedynie funkcje administracyjne. Jeśli jednak wyobrazimy sobie Komisję jako swego rodzaju rząd, jej podstawowa struktura wyda nam się nagle bardziej znana. Z tej perspektywy można porównać komisarzy do ministrów rządu, strukturę departamentów administracyjnych zaś do struktury administracji państwowej lub służby cywilnej.

Od listopada 2004 roku (na mocy postanowień traktatu o przystąpieniu do UE 10 nowych państw członkowskich) Kolegium składa się z 25 komisarzy, wliczając przewodniczącego Komisji. W ramach wewnętrznego procesu decyzyjnego Komisji kwestie sporne, których nie udało się rozstrzygnąć na niższych szczeblach Komisji, są rozpatrywane na najwyższym poziomie politycznym, pełniącym funkcję ostatniej instancji. Kolegium dąży do konsensusu poprzez dyskusje i negocjacje. Jeżeli nie dadzą one efektu, może dojść do głosowania, choć sytuacje takie dość rzadkie. Kiedy jednak do niego dojdzie, głosy wszystkich komisarzy, w tym również głos przewodniczącego, mają równą wagę, dla podjęcia ostatecznej decyzji zaś potrzebna jest absolutna większość głosów. Ponieważ Kolegium działa na podstawie zasady kolegialności - innymi słowy, ponieważ wszyscy komisarze są zbiorowo odpowiedzialni za podjęte decyzje - można się spodziewać, że stosunkowo dużą część wszystkich decyzji pozostawia się w gestii Kolegium. Ministrom w rządach narodowych daje się zazwyczaj większe pole manewru niż komisarzom, jednak zasadę kolegialności można znaleźć również na poziomie narodowym, czego przykładem może być szwedzka Rada Ministrów.

Przewodniczącego Komisji, który przewodniczy posiedzeniom Kolegium, zwykło się niegdyś określać mianem primus inter pares (pierwszy wśród równych), ponieważ nie posiadał on (jak dotąd wszyscy przewodniczący byli mężczyznami) większej władzy niż którykolwiek inny członek Kolegium. Jednak od początku lat 90. XX wieku rola przewodniczącego zwiększyła się, tak iż obecnie uznaje się, że sprawuje on polityczne kierownictwo nad pracą Kolegium. Podobnie jak premier kraju, przewodniczący ma również do swej dyspozycji stały sekretariat, Sekretariat Generalny.

Komisarze są odpowiedzialni za określone obszary polityki (teki), co wiąże się ze sprawowaniem nadzoru nad jednym lub więcej departamentami Komisji. Departamenty te są znane jako Dyrekcje Generalne. To, że Dyrekcje są zorganizowane sektorowo (według celów) lub funkcjonalnie (według procesów), bywa niekiedy źródłem konfliktów między komisarzami. Mogła na to wpłynąć podjęta w 1999 toku przez przewodniczącego Komisji Romano Prodiego decyzja, by poszczególnych komisarzy umieścić w tym samym budynku co ich departamenty zamiast w osobnym, przeznaczonym wyłącznie dla komisarzy i ich personelu. Można oczekiwać, żefizyczna bliskość będzie sprzyjać wytworzeniu się wspólnych poglądów wśród przywódców politycznych i ich urzędników, jednak może ona również umacniać sektorowe i funkcjonalne podziały w obrębie Komisji.


Chociaż oczekuje się, że komisarze nie będą otrzymywać instrukcji spoza Komisji i nie będą reprezentować swoich rządów narodowych w żadnym sensie formalnym, to jednak są przez nie nominowani. Do rozszerzenia UE w maju 2004 roku w skład Komisji wchodziły po dwie osoby z Niemiec, Hiszpanii, Francji, Włoch i Wielkiej Brytanii oraz po jednej z pozostałych państw członkowskich Unii. W okresie przejściowym, trwającym od 1 maja 2004 roku do czasu powołania nowej Komisji na początku listopada 2004 roku, instytucja ta liczyła 30 członków (każde z nowych państw nominowało jednego obywatela na komisarza). Zgodnie z traktatem nicejskim i traktatem akcesyjnym, po wygaśnięciu mandatu ówczesnej Komisji, nowa Komisja działa (od początku listopada 2004 roku) w składzie 25 członków, to jest po jednym przedstawicielu z każdego państwa członkowskiego.

Zanim państwa członkowskie nominują komisarzy, rządy narodowe muszą uzgodnić kandydata na stanowisko przewodniczącego Komisji. Jest to niezbędne, jeśli nowy przewodniczący ma mieć możliwość wpływania na skład kolegium. W ciągu lat rola przewodniczącego w wybieraniu komisarzy wzrosła. W nowelizacji traktatu uzgodnionej w Amsterdamie w 1997 roku przewodniczącemu |po raz pierwszy przyznano prawo odrzucania kandydatów nominowanych przez rządy krajów członkowskich. Przewodniczący ma obecnie głos ostateczny w kwestii rozdziału tek i może nawet przetasować zadania zespołu w trakcie pięcioletniej kadencji Komisji.

Rola rządów krajowych w określaniu składu kolegium komisarzy ulegała stopniowemu uszczuplaniu. Z kolei Parlament Europejski (PE) zwiększał stopniowo swój udział w tym procesie na kilka różnych sposobów. Na przykład okres urzędowania komisarzy wydłużono z czterech do pięciu lat, aby dostosować go do kadencji PE. Oznacza to, że nominacja nowego kolegium odbywa się po wyborach do PE, aby umożliwić deputowanym wypowiedzenie się w tej kwestii. Parlament Europejski nie tylko musi wyrazić opinię na temat wyboru nowego przewodniczącego, lecz także ma prawo zatwierdzać nominację kolegium. Co więcej, podjęto kroki, by uczynić Komisję bardziej bezpośrednio odpowiedzialną przed Parlamentem, o czym świadczy fakt, że komisje PE oceniają obecnie nominowanych komisarzy, a nawet mają prawo zdymisjonować całe kolegium poprzez votum nieufności. Parlament Europejski wysunął więcej podobnych propozycji, które, gdyby miały zostać zrealizowane, przybliżyłyby UE do stania się systemem parlamentarnym.

Jaka demografia Komisji jest wynikiem tych uwarunkowań? Po pierwsze, przywództwo polityczne Komisji stanowi zawsze określoną mieszankę narodowości. Po drugie, do kolegium dostają się najczęściej ludzie z tych samych środowisk partyjnych co nominujące ich rządy (od początku listopada 2004 roku, gdy pięć dużych krajów "starej" Unii nominowało po dwóch swych obywateli do Komisji; jeden z nich wywodził się z największej partii opozycyjnej lub z głównej partii koalicyjnej, choć nie było to regułą). Wśród osób nominowanych na stanowiska w Komisji znajdują się często ludzie o wielkim doświadczeniu politycznym; nierzadko na listach kandydatów widuje się prominentnych ministrów rządów narodowych. Fakt ten zwiększa oczywiście kapitał polityczny kolegium, choć może nie w ściśle partyjnym sensie. Przy obecnej procedurze wyznaczania komisarzy spójna platforma partyjna w kolegium jest praktycznie nie do pomyślenia. Najczęściej bardziej istotnym czynnikiem, który należałoby wziąć pod uwagę, wyjaśniając postępowanie komisarzy, jest ich narodowość. Wynika to z faktu, że rządy narodowe, lobbyści; i tym podobne grupy, chcąc uzyskać informacje lub wpłynąć na jakąś decyzję na samym szczycie struktury Komisji, w pierwszej kolejności kontaktują się zazwyczaj ze "swoim" komisarzem. Komisarze mogą się również angażować w kontakty towarzyskie ze swoimi rodakami, na przykład brać udział w spotkaniach odbywających się w stałych przedstawicielstwach (narodowych ambasadach) swoich krajów w Brukseli.

I Nie należy jednak wyciągać na tej podstawie wniosku, że komisarze działają przede wszystkim jako przedstawiciele rządów narodowych, które nominowały ich na to stanowisko. W rzeczywistości to teka, którą sprawują wyjaśnia zazwyczaj w większym stopniu podejmowane przez nich decyzje. Jednak podobnie jak w przypadku ministrów w rządach narodowych, role nakładane na komisarzy są liczne i nierzadko sprzeczne: oczekuje się od nich, że będą chociaż nieformalnie, lojalni wobec geograficznego obszaru, z którego pochodzą broniąc jednocześnie interesów Komisji i własnego departamentu. Znalezienie równowagi między tak różnymi naciskami nie zawsze jest zadaniem prostym.

Wydaje się więc, że to cechy organizacyjne mogą skłaniać komisarzy do działań zgodnych z interesami narodowymi. Są to procedury ich nominowania i wyznaczania na stanowisko oraz fakt, że przejściowy charakter ich urzędowania może stanowić bodziec do postępowania w sposób dający nadzieję na uzyskanie ponownej nominacji. Istnieją jednak również inne cechy organizacyjne zgodne z teorią instytucjonalistów. Oczywistymi przykładami są nowe prerogatywy przewodniczącego komisji dotyczące składu kolegium oraz rozdziału tek, a także zwiększenie odpowiedzialności Komisji przed PE. Ważna jest również sektorowa i funkcjonalna specjalizacja służb, która najczęściej skłania komisarzy do obrony interesów swoich departamentów. Nie można też nie doceniać znaczenia formalnych reguł zakazujących komisarzom przyjmowania instrukcji od rządów narodowych. Z upływem czasu te formalne normy uzyskują coraz większe oparcie w normach "Kulturowych, według których otwarte promowanie narodowych interesów jest w przypadku komisarza zachowaniem niewłaściwym.

Gabinety komisarzy

Podobnie jak wielu ministrów w Europie, komisarze mają swoje własne sekretariaty lub prywatne biura. "Gabinet" komisarza, jak się go określa, jest oddzielony organizacyjnie od administracyjnych służb Komisji. W jego skład wchodzą zaufani ludzie danego komisarza, których może on zatrudniać lub zwalniać wedle własnego uznania. Co za tym idzie, ich urzędowanie. nie może trwać dłużej niż kadencja danego komisarza. Tworzenie gabinetów umacnia pozycję kolegium, zwiększając prawdopodobieństwo, że administracja będzie się trzymać politycznych wytycznych. Te osobiste biura komisarzy stworzono na wzór francuskich cabinets. Każdy składa się z pięciu do siedmiu doradców oraz pewnej liczby pracowników personelu biurowego. Ich zadaniem jest, z jednej strony, przekazywanie koncepcji komisarza służbom Komisji, a z drugiej redagowanie i opiniowanie propozycji ustawodawczych otrzymywanych z różnych Dyrekcji Generalnych przed przekazaniem ich komisarzowi i kolegium. Integralną częścią tej "pracy redakcyjnej" jest częsta gabinetu komisarza z innymi gabinetami w celu określania różnicy zdań i zgłaszania zastrzeżeń, które mogłyby się później ujawnić na forum kolegium. Ze względu na zasadę kolegialności, będącą w istocie formą wzajemnej odpowiedzialności, każdy z 20 gabinetów śledzi prace wszystkich dyrekcji Komisji. Tak więc gabinet komisarza jest niezwykle ważnym źródłem informacji o zagadnieniach nieleżących w jego gestii. Chefs de cabinet (szefowie gabinetu) spotykają się przed cotygodniowym posiedzeniem kolegium, aby zapewnić, że Komisja działa tak spójnie i konsekwentnie, jak to tylko możliwe. W czasie tych posiedzeń między gabinetowych szef gabinetu przewodniczącego Komisji pełni funkcję przewodniczącego, a także, w miarę potrzeb, mediatora i negocjatora.

Poza rolą polegającą na koordynacji - zarówno pionowej, jak i poziomej - przepływu informacji wewnątrz Komisji gabinety pełnią ważne funkcje na styku Komisji ze światem zewnętrznym. Są one podstawowym punktem dostępu do Komisji dla rządów, lobbystów oraz innych podmiotów i instytucji pragnących wywrzeć na nią jakiś wpływ. Gabinety wspomagają komisarzy również w tym obszarze. Członkowie gabinetów są odpowiedzialni między innymi za przygotowywanie przemówień komisarzy, zastępowanie oraz reprezentowanie ich na konferencjach i posiedzeniach. Gabinety działają również jako swego rodzaju biuro łącznikowe między komisarzami a "ich" rządami, szczególnie za pośrednictwem stałych przedstawicielstw tych rządów. W ten sposób są one w stanie informować rządy narodowe o najbliższych propozycjach Komisji, które mogą mieć duże znaczenie z narodowego punktu widzenia, pełniąc jednocześnie funkcję przekaźnika informacji o narodowych stanowiskach wobec rozważanych przez Komisję propozycji ustawodawczych.

Gabinety często przedstawiano jako enklawy narodowe. Opis ten był niegdyś zgodny z prawdą gdyż narodowość personelu gabinetowego odpowiadała narodowości danego komisarza. Ściśle biorąc, w przeszłości normą było, że tylko jeden z członków gabinetu był innej narodowości niż komisarz. Na przykład w gabinecie Brittana z lat 1989-1992, kiedy to Sir Leon Brittan zajmował się zagadnieniami konkurencji, znajdowała się jedna obywatelka Irlandii, Catherine Day. Komisja Prodiego zmieniła ten wzorzec. Od początku jej urzędowania w 1999 roku skład gabinetów jest wielonarodowy, liczba doradców zaś ograniczona. W każdym gabinecie muszą być reprezentowane co najmniej trzy różne narodowości, natomiast szef gabinetu lub jego zastępca muszą być innej narodowości niż komisarz. Ponadto, ponad połowa członków gabinetu musi być obecnie rekrutowana ze służb Komisji. Może mieć to również interesujące konsekwencje dla roli narodowości w gabinetach, jako że osoby wybrane z administracji Komisji mogą nie mieć silniejszych związków z jakimkolwiek narodowym elektoratem. Jednym z powodów wprowadzenia tych zmian w procedurze rekrutacyjnej był fakt, że gabinety były tradycyjnie uważane za odskocznię umożliwiającą szybki awans na wysokie stanowiska w służbach Komisji. Związki zawodowe uważały, że sytuacja ta obniża morale szeregowego personelu. Rekrutacja większej części personelu gabinetów spośród obecnej kadry urzędniczej Komisji ograniczyła liczbę tak zwanych spadochroniarzy, czyli osób z zewnątrz, które obejmowały wysokie stanowiska w administracji Komisji, przeskakując niższe szczeble kariery. Członkowie gabinetów wywodzący się spoza Komisji służyli w większości w administracji narodowej, ale niektórzy pochodzą też z innych organizacji, na przykład z partii politycznej, do której należy komisarz.

Przed reformą systemu gabinetowego przeprowadzoną przez Komisję Prodiego można by dojść do wniosku, że zarówno struktura, jak i demografia tych wewnętrznych organów może sprzyjać występowaniu w Komisji typowo międzyrządowych wzorców zachowań. Jednak struktura i demografia gabinetów uległa zmianie. Wielonarodowy personel oraz zwiększony nacisk na jego wewnętrzną rekrutację to fakty przystające w większym stopniu do koncepcji instytucjonalnych. Wydaje się bardzo prawdopodobne, że w rezultacie tych reform rola gabinetów jako płaszczyzny kontaktu między rządami narodowymi a Komisją ulegnie głębokiej redefinicji.

Służby Komisji

Podobnie jak w przypadku narodowych władz wykonawczych, polityczne kierownictwo Komisji jest obsługiwane przez personel administracyjny. W Komisji administrację tę określa się mianem służb Komisji. Administracja Komisji składa się głównie z mniej więcej 30 Dyrekcji Generalnych (DG) obejmujących niemal wszystkie możliwe obszary polityki, które można z grubsza porównać do administracyjnych działów ministerstw w rządach narodowych. Podstawowe zasady specjalizacji organizacyjnej również przypominają te stosowane w narodowych ministerstwach. Podczas gdy DG Rolnictwo i Rozwój Obszarów Wiejskich oraz DG Wymiar Sprawiedliwości, Wolność i Bezpieczeństwo są przykładami organizacji sektorowej, DG Budżet oraz DG Personel i Administracja zostały zorganizowane wokół pełnionej przez siebie funkcji. Właśnie ze względu na swą funkcjonalną orientację DG Budżet oraz DG Personel i Administracja są często nazywane poziomymi służbami Komisji. Są to jednostki administracyjne, którym przydzielono zadania polegające na koordynacji, lub takie, które zajmują się zagadnieniami dotyczącymi różnych dyrekcji sektorowych. Najważniejszą ze służb poziomych jest Sekretariat Generalny. Jako stałe biuro przewodniczącego Komisji pełni on ważną funkcję w kształtowaniu spójnego profilu polityki Komisji jako całości, a odgrywa również kluczową rolę w zarządzaniu relacjami między Komisją a innymi ważnymi instytucjami w Unii i poza nią. Sekretarz generalny, szef Sekretariatu, jest odpowiednikiem stałego sekretarza w biurze premiera rządu narodowego. Innymi słowy, można go uznać za pierwszego wśród równych w dziale administracji. Przykładami innych służb poziomych są teraz Dyrekcje Generalne, DG Prasa i Komunikacja, Europejski Urząd Statystyczny (Eurostat), Połączona Służba Tłumaczy i Obsługi Konferencji, DG Tłumaczenia oraz Służba Prawna. Służba Prawna dostarcza ekspertyz prawnych potrzebnych Komisji, ale licznych prawników można również znaleźć w wielu innych jednostkach Komisji. Służba Prawna jest więc głównie wyspecjalizowaną jednostką, z którą konsultują się inne Dyrekcje w celu otrzymania fachowej ekspertyzy. Jej zadaniem jest zapewnienie, by propozycje ustawodawcze projektowane w Dyrekcjach odpowiadały technicznym i językowym standardom uznanym za odpowiednie dla prawodawstwa UE, zapobiegając tym samym przyszłemu kwestionowaniu praw europejskich w sądach europejskich lub krajowych.

Dyrekcje Generalne, kierowane przez dyrektorów generalnych, składają się zazwyczaj z kilku Dyrekcji, z których każdą kieruje osobny dyrektor. Każda Dyrekcja dzieli się dalej na jednostki. Oczywiście niektóre zadania czy inicjatywy ustawodawcze nie pasują do tej wysoce wyspecjalizowanej hierarchicznej struktury. Aby sprostać takim przypadkom, tworzy się grupy do zadań specjalnych lub międzydyrekcyjne grupy robocze. Niekiedy takie tymczasowe lub utworzone doraźnie organy ulegają instytucjonalizacji, stając się nowymi DG lub departamentami. Stało się tak w przypadku Grupy Specjalnej ds. Fuzji, która przerodziła się ostatecznie w Dyrekcję B w obrębie DG Konkurencja. Ogółem, stały i pełnoetatowy personel poszczególnych DG liczy zazwyczaj od mniej więcej 300 do 600 osób, ale ich liczebność bardzo się waha. Największa dyrekcja, DG Personel i Administracja, ma około 3000 pracowników, podczas gdy inny duży departament, DG Rolnictwo i Rozwój Wsi, liczy ich 1000. Wszystkie DG i służby poziome zatrudniają łącznie około 22 000 ludzi. Z tej liczby około 1000 to stanowiska tymczasowe. Wszystkie stanowiska podzielone są na pięć klas, a te dzielą się dalej na kilka kategorii. Najbardziej prestiżowa klasa, tak zwana klasa A, składa się z mniej więcej 7000 wysokich urzędników zaangażowanych w formułowanie polityki i zarządzanie nią. Myśląc o "wysokich urzędnikach", mamy zazwyczaj na myśli tylko personel należący do tej kategorii (a nie ten z klasy wykonawczej, biurowej czy fizycznej). W klasie A wyróżniamy osiem kategorii, począwszy od Al - dyrektora generalnego - na szczycie, a skończywszy na A8 - asystencie administratora - na samym dole. Tak zwana klasa LA obejmuje tłumaczy tekstowych i konferencyjnych. Urzędnicy należący do klas B i C wykonują bardziej rutynowe i techniczne zadania administracyjne, i wreszcie pracownicy z klasy D zajmują się usługami i pracami fizycznymi.


Poza personelem opłacanym przez Komisję służby obejmują również od 700 do 800 urzędników klasy A oddelegowanych przez rządy krajów członkowskich. Płace owych wydelegowanych urzędników czy "wydzielonych ekspertów krajowych" są pokrywane przez ich krajowego pracodawcę. We wczesnych latach Wysokiej Władzy - instytucji Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali będącej poprzedniczką Komisji - większość urzędników była zatrudniana na podstawie kontraktów czasowych lub delegowana przez państwa członkowskie. Z czasem uległo to zmianie. Jak można zauważyć, większość stanowisk jest obecnie stała, tymczasowe posady zaś są zarezerwowane wyłącznie dla ekspertów zatrudnianych doraźnie, w przypadkach gdy istnieje potrzeba skorzystania z ich specjalistycznej wiedzy w prowadzonych przez służby pracach nad określonymi zagadnieniami.

Rekrutacja nowych kandydatów klasy A do Komisji jest oparta głównie na zasadzie merytokratycznej. Oznacza to, że nominacje powinny być dokonywane na podstawie wykształcenia i dotychczasowych osiągnięć danej osoby w pracy zawodowej, a nie przy uwzględnieniu jakichkolwiek innych kryteriów, takich jak społeczne czy geograficzne pochodzenie kandydata, jego płeć czy "właściwe kontakty". Zasada ta łączy się nierozerwalnie z określoną koncepcją nowoczesnych, dobrze funkcjonujących urzędów, wolnych od nepotyzmu, protekcji i korupcji. Tak więc zgodnie z tą zasadą osoby pragnące zdobyć pracę w Komisji powinny mieć dyplom uczelni wyższej. Następnie muszą zdać egzamin konkursowy, tak zwany concours. Concours jest wzorowany na standardowej ścieżce rekrutacji personelu do urzędniczej służby cywilnej we Francji, co w praktyce oznacza, że wszyscy kandydaci muszą przystąpić do egzaminu pisemnego i ustnego. Egzaminy są organizowane regularnie w krajach członkowskich i zdarza się, że przystępuje do nich nawet 50 000 kandydatów. Jednak na tak zwaną listę rezerwową dostaje się nie więcej niż 150 do 250, a nawet ci szczęśliwcy nadal nie mają gwarancji otrzymania posady. Muszą czekać na ewentualny wakat i mieć nadzieję, że Komisja skontaktuje się z nimi w tej sprawie. Na tym etapie bardzo ważne jest, by zostać dostrzeżonym, więc większą szansę mają kandydaci umiejący nawiązywać szerokie kontakty.

Nabór pracowników jest regulowany przez system kwotowy opierający się na kryteriach geograficznych. Oznacza to, że nowych pracowników rekrutuje się w odpowiedniej proporcji ze wszystkich krajów członkowskich w taki sposób, że z większych krajów jest więcej kandydatów niż z mniejszych. Na pierwszy rzut oka taki mechanizm kwotowy stoi w całkowitej sprzeczności z zarysowaną wcześniej zasadą merytokratyczną. Gwarantuje on jednak, że Komisja - a dokładniej klasa A - nie zostanie zdominowana przez personel pochodzący z zaledwie kilku krajów członkowskich UE.

Na niższych stanowiskach klasy A o awansie może decydować staż pracy. W decyzjach dotyczących promocji na tym poziomie, znaczącą rolę, oprócz opinii bezpośredniego przełożonego, odgrywają związki zawodowe personelu. W przypadku decyzji o awansie na stanowisko kierownika jednostki i na wyższe stanowiska (od A4 do A2) większe znaczenie niż staż pracy mają osiągnięcia na wcześniej zajmowanych stanowiskach. Na tym wyższym poziomie maleje też wyraźnie rola związków zawodowych. Powraca natomiast jako podstawowe kryterium narodowość, a jej znaczenie jest tym większe, im wyższego szczebla dotyczy nominacja. Jest oczywiste, że im węższa staje się piramida, tym trudniej sprawiedliwie zarządzać systemem kwot narodowych, traktując jednocześnie zasługi jako podstawowe kryterium. W tych przypadkach rządy narodowe zazdrośnie strzegą "swojego udziału" w stanowiskach, a zadanie interweniowania w celu przywrócenia zagrożonej "równowagi" pozostawiono wygodnie komisarzom i ich gabinetom. Poza wymogiem zachowania proporcji narodowych bezpośredni podwładny oraz bezpośredni zwierzchnik wysokiego rangą urzędnika powinni być innej niż on sam narodowości. Uważa się, że wielonarodowa hierarchia służbowa powinna zapobiec sytuacjom, w których propozycje ustawodawcze odzwierciedlałyby jedynie wąskie interesy narodowe.

Jak już wspomniano, termin "spadochroniarze" odnosi się do osób spoza Komisji, które obejmują wyższe stanowiska, nie podążając normalną ścieżką awansu zawodowego. Jednak zamiast interpretować to zjawisko jako sposób zagwarantowania narodowych interesów, zwracano uwagę na fakt, że celem jest najczęściej łagodzenie napięć związanych z rozszerzaniem oraz z systemem kwotowym (Page, 1997). Nowe państwa członkowskie mają prawo do obejmowania stanowisk na wszystkich szczeblach hierarchii, a to oznacza konieczność mianowania na wysokie stanowiska w Komisji doświadczonych urzędników narodowych. Chociaż system ten jest przyczyną frustracji oczekujących na awans urzędników Komisji, trudno w obecnych warunkach znaleźć jakąś satysfakcjonującą alternatywę. Jednak jeśli odłożymy na bok kwestię rozszerzenia. Komisje - zarówno Santera, jak i Prodiego - były za zwiększeniem roli zasług i rekrutacji wewnętrznej, a zmniejszeniem znaczenia narodowości i liczby "spadochroniarzy". Jest to jedna z kwestii uwzględnionych w projekcie reformy Komisji Prodiego/Kinnocka. Polityka ta zyskuje również coraz większe wsparcie w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz ze strony związków zawodowych pracowników Komisji. Wydaje się, że służby powinny nadal zachować pewną ogólną równowagę geograficzną jednak narodowość nie będzie już mogła rozstrzygać o tym, kto zostanie mianowany na dane stanowisko. Oczywistym celem jest wyeliminowanie zwyczaju kojarzenia flag narodowych z wysokimi stanowiskami w Komisji.

Jak ważnym czynnikiem wyjaśniającym postępowanie urzędnika w Komisji jest jego narodowość? Sądząc po dużym zainteresowaniu procesem rekrutacji i nominacji, jakie wykazują rządy narodowe, można by sądzić, że znaczenie narodowości jest ogromne. Być może jednak uwaga, jaką poświęca się tej kwestii, nie odpowiada jej faktycznemu znaczeniu. Nie ma wątpliwości, że urzędnicy przychodzą do Komisji z bagażem określonych stylów administracyjnych i ogólnych postaw, które można powiązać z ich krajem rodzimym. Na przykład urzędnicy z krajów federacyjnych, takich jak Niemcy czy Belgia, zdają się oceniać perspektywę federacyjnej Europy przychylniej niż ich koledzy z państw unitarnych prawdopodobnie dlatego, że znają już ten rodzaj systemu. Jednak stopień, w jakim doświadczenia wyniesione z administracji narodowej wpływają na pracę w Komisji, musi zależeć od dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej jej urzędników. W początkowych latach działania Komisji, kiedy wielu urzędników pracowało w niej na czasowych kontraktach lub w ramach czasowego oddelegowania z rządów narodowych, liczba jej pracowników reprezentujących style i postawy charakterystyczne dla ich kraju pochodzenia była większa. Jednak w nowym systemie obsadzania stanowisk stosunkowo niewielka część urzędników ma okazję zdobyć wcześniej większe doświadczenie w administracji swoich krajów. Tak więc obejmują stanowiska w Komisji nieobciążeni w tym sensie jakimś większym bagażem. Wyjątkiem od tej reguły są urzędnicy narodowi zajmujący wysokie posady jako "spadochroniarze".

Chociaż coraz większa liczba urzędników Komisji zaczyna w niej pracę bez doświadczenia administracyjnego, mogą być oni nadal interesującymi rozmówcami dla swoich rodaków. Wspólny język i narodowość ułatwiają kontakty. Nic więc dziwnego, że osoby zainteresowane tym, co się dzieje w Komisji, zwracają się do pracujących w niej rodaków. Co więcej, w Brukseli urzędnicy tej samej narodowości często kontaktują się na stopie towarzyskiej, co może wystarczyć dla podtrzymania poczucia narodowej przynależności. Nie ma jednak dowodów na bezpośredni związek między administracyjnym stylem urzędnika, jego osobistymi postawami lub charakterem nieformalnych kontaktów i jego postępowaniem w Komisji, ponieważ wpływy tych czynników są ograniczane przez role, jakie dany urzędnik odgrywa w organizacji, stosowane tam procedury decyzyjne oraz oczy i uszy kolegów i przełożonych. W rzeczywistości wydaje się, że przywiązanie do własnej Dyrekcji Generalnej znacznie lepiej tłumaczy preferencje urzędników oraz wybory, jakich dokonują w codziennej pracy, niż ich narodowość.

Pewne cechy organizacyjne sugerują że zgodnie z koncepcjami międzyrządowymi postępowanie urzędników Komisji jest odzwierciedleniem interesów ich kraju i jego wpływów. Należą do nich kwoty narodowe i system kontraktów na czas ograniczony. Kwoty mogłyby sankcjonować tożsamość narodową a co za tym idzie narodowe orientacje w zakresie polityki, natomiast pracownicy na kontraktach tymczasowych mogą mieć bodziec, by realizować interesy swego pracodawcy w kraju, czyli na ogół rządu narodowego. Istnieje jednak również wiele cech organizacyjnych wskazujących, że bardziej poprawny jest instytucjonalny punkt widzenia. Wśród przykładów można by wspomnieć, że specjalizacja Dyrekcji Generalnych ma charakter sektorowy i funkcyjny, a nie geograficzny; że większość stanowisk urzędniczych jest stała; że rekrutacja odbywa się na podstawie zasług; że jednostki i hierarchie służbowe Komisji są wielonarodowe oraz że urzędnicy decydują się najczęściej na pracę w Komisji aż do emerytury, co sprzyja ich utożsamianiu się z nowym środowiskiem. W ciągu lat znaczenie tych czynników instytucjonalnych wzrosło: odsetek pracowników oddelegowanych lub pracujących na kontraktach czasowych stale malał. Nieustannie rosło poparcie dla rekrutacji na podstawie zasług oraz dla awansowania na wysokie stanowiska pracowników ze służb Komisji - szczególnie poparcie ze strony sądów europejskich, związków zawodowych personelu oraz, co istotne, kolegium komisarzy. Jednak obecna praktyka, pozwalająca nowym krajom członkowskim na objęcie określonej części wysokich stanowisk w Komisji bezpośrednio po akcesji, stanowi największą przeszkodę dla dalszego postępu w tym kierunku.

System komitetów

Aby wspierać Komisję w pracach nad przygotowywaniem nowych ustaw oraz w innych formach kształtowania polityki, utworzono od 300 do 400 tymczasowych komitetów ekspertów oraz około 150 stałych grup doradczych. Prace nad inicjatywą ustawodawczą często zaczynają się właśnie w takim komitecie, składającym się zazwyczaj z urzędników narodowych i innych ekspertów. Zadaniem komitetów jest służenie dodatkową wiedzą i specjalistycznymi umiejętnościami w zakresie danego zagadnienia oraz uzupełnianie w ten sposób pracy stałego personelu Komisji. Komitety mogą być również miejscem, gdzie poddaje się pod ocenę określone pomysły, co pozwala przewidzieć, w jaki sposób zostaną one w przyszłości przyjęte. Zwiększyć legitymizację i prawdopodobieństwo politycznego poparcia dla nowych obszarów polityki może również zaangażowanie w proces ich formułowania grup interesów, których dotyczą. Komisja jest szczególnie przychylna europejskim grupom interesów. Tam, gdzie tego rodzaju organizacji brak, Komisja aktywnie zachęcała do ich tworzenia. Jest to zrozumiałe, ponieważ dużo wygodniej jest komunikować się z jedną grupą niż z dwudziestoma pięcioma lub więcej, z których każda reprezentuje inne narodowe interesy branżowe. Jednak zachęcanie do tworzenia ponadnarodowych grup interesów może również służyć innym celom. Podobnie jak sama Komisja, grupy interesów powstają przede wszystkim według logiki funkcjonalnej lub sektorowej, a nie terytorialnej. Dlatego też Komisja może widzieć w ponadnarodowych grupach interesów swoich przyszłych partnerów w tworzących się strukturach systemu politycznego UE.

Urzędnicy Komisji przewodniczą komitetom ekspertów oraz grupom doradczym, zapraszając do udziału urzędników administracji rządowej państw członkowskich. Komisja pokrywa koszty ich podróży. Oczekuje się, że będą się oni wypowiadać jako niezależni eksperci, a nie reprezentanci rządu. Jednak urzędnicy Komisji korzystają najczęściej z ich obecności, by zebrać informacje na temat narodowych stanowisk w sprawie danej polityki. W praktyce większość urzędników narodowych nie odkłada całkiem na bok swej roli reprezentantów rządu, kiedy przybywa do Brukseli (Egeberg, 1999).

Gdy praca komitetów dobiega końca, propozycja ustawodawcza jest rozpatrywana na różnych administracyjnych i politycznych szczeblach Komisji, zanim zostanie przedłożona Radzie i PE. Kiedy Rada podejmie ostateczną decyzję, przekazuje zadanie jej wdrożenia Komisji. Jak wcześniej wspomniano, niektóre dyrektywy Rady mogą wymagać uzupełnienia przepisami o bardziej technicznym charakterze. Tego rodzaju prace legislacyjne są delegowane na Komisję w taki sam sposób, w jaki narodowe władze ustawodawcze mogą powierzać rządom opracowanie szczegółowych przepisów wykonawczych. Jednak w celu monitorowania działalności legislacyjnej Komisji Rada stworzyła tak zwaną komitologię, czyli system komitetów monitorujących (nazywanych też czasem komitetami ds. wdrażania). Członkami tych komitetów są przedstawiciele rządów narodowych, chociaż to Komisja zwołuje posiedzenia i im przewodniczy, ustala porządek obrad, przedstawia propozycje wymagające dyskusji oraz sporządza protokoły. Niektóre komitety monitorujące są jedynie upoważnione do doradzania Komisji (komitety doradcze). Inne mają w określonych warunkach prawo odrzucić propozycje Komisji (komitety zarządzające i komitety regulacyjne). W praktyce jednak Komisja zazwyczaj stawia na swoim, chociaż nie oznacza to, że przedstawiciele rządów nie mają na nic wpływu. Jest oczywiście całkiem możliwe, że Komisja celowo wybiera propozycje, które rządy narodowe najprawdopodobniej zaakceptują.

Mogłoby się wydawać oczywiste, że urzędnicy krajowi działają raczej w interesie narodowym niż europejskim. Po pierwsze, praca w komitetach jest dla nich sprawą drugorzędną gdyż stawia przed nimi mniejsze wymagania i oferuje słabsze bodźce niż ich stała praca w kraju. Po drugie, urzędnicy uczestniczący w komitetach monitorujących mają formalny obowiązek reprezentowania swoich rządów. Mimo to większość urzędników narodowych uczestniczących w posiedzeniach komitetów eksperckich i monitorujących pełni w kraju wysoce wyspecjalizowane zadania, a zatem ma nawyk formułowania problemów raczej w kategoriach sektorowych i funkcjonalnych niż w kategoriach narodowego interesu. Można przypuszczać, że system wyspecjalizowanych komitetów unijnych umacnia jedynie sektorową tożsamość urzędników narodowych.

Źródło: Michelle Cini (red.), Unia Europejska: organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007.