Bilans korzyści i kosztów włączenia polskiego rolnictwa do WPR

Skutki objęcia polskiego rolnictwa instrumentami Wspólnej Polityki Rolnej, niezależnie od ostatecznego wyniku negocjacji akcesyjnych wykraczać będą poza sektor rolniczy i wiejski. Przekonują o tym doświadczenia państw członkowskich z wdrażania tej polityki. Celowe jest więc bliższe przyjrzenie się istocie tej polityki i jej makroekonomicznych skutków.

Wspólna Polityka Rolna bardzo głęboko ingeruje w codzienne funkcjonowanie gospodarstw rolnych w Unii Europejskiej. Rolnictwo jest jednym z sektorów najwcześniej poddanych integracji. Wspólnotowe regulacje dotyczą większości podstawowych rynków rolnych. Zasady funkcjonowania tylko nielicznych rynków rolnych pozostawiono do autonomicznej decyzji państw członkowskich - w tym m.in. np. rynek ziemniaków jadalnych, wyrobów spirytusowych1. Istotną konsekwencją wejścia Polski do UR będzie zmniejszenie swobody kształtowania przez Rząd RP polityki rolnej i przekazanie kompetencji organom UE. Zakres ingerencji UE w funkcjonowanie rolnictwa jest odmienny dla poszczególnych rynków rolnych. Istnieje olbrzymia ilość wspólnotowych regulacji prawnych odnoszących się do tego obszaru - około połowy całości acquis communautaires. Każdego dnia roboczego przybywa tych regulacji od kilkunastu do kilkudziesięciu. Może to być koszmar dla operatorów gospodarczych, którzy często muszą odwoływać się do wsparcia prawników aby przy tej ilości zmieniających się aktów prawnych z jednej strony nie popaść w konflikt z obowiązującym prawem a z drugiej strony wykorzystać pojawiające się w związku z tym szansę2.

Przy tak dużej liczbie aktów prawnych regulujących funkcjonowanie Wspólnej Polityki Rolnej jest niezbędne utrzymywanie rozbudowanej administracji - zarówno w instytucjach UE jak i w państwach członkowskich.

Nawet bez przeprowadzania skomplikowanych wyliczeń można się spodziewać, że wdrożenie w Polsce instrumentów tej polityki wymagać będzie znacznego zwiększenia zatrudnienia w polskiej administracji rolnej (częściowo już w okresie przedakcesyjnym).

Scentralizowanie decyzji dot. polityki rolnej, szeroki zakres ingerencji administracyjnej w funkcjonowanie podmiotów sektora rolnego wpływa na osłabienie pozycji konkurencyjnej gospodarstw rolnych funkcjonujących w UE w stosunku do gospodarstw z innych regionów świata.

Wspólna Polityka Rolna jest niezwykle scentralizowana. Kluczowe decyzje są podejmowane przez instytucje wspólnotowe - w Brukseli. Niewielką swobodę pozostawia się państwom członkowskim. Nawet instrumenty pomocy udzielanej dla rolnictwa przez państwa członkowskie są przedmiotem dokładnej oceny przez instytucje wspólnotowe pod kątem ich zgodności z wymogami Jednolitego Rynku Europejskiego. Oznacza to, że poszczególne państwa nie mają swobody w decydowaniu o przeznaczeniu własnych funduszy na wsparcie rodzimego rolnictwa. Polscy rolnicy muszą się w związku z tym liczyć, że nie wszystkie dotychczas stosowane w Polsce formy pomocy państwa dla rolnictwa będą mogły być zachowane po akcesji do UE.

Po akcesji Polski do UE polscy rolnicy muszą się liczyć ze zwiększeniem uzależnienia warunków funkcjonowania ich gospodarstw od decyzji administracyjnych podejmowanych na szczeblu UE.

W UE stosuje się daleko posunięte ograniczenia i interwencję w warunki funkcjonowania rolnictwa. Nie jest to więc model rolnictwa liberalnego. Ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w rolnictwie oraz interwencjonizm w rolnictwie prowadzą do znaczącego obciążenia finansowego podatników i konsumentów w UE, skrępowania swobody funkcjonowania gospodarstw rolnych w UE a jednocześnie wymaga znaczącej redystrybucji dochodów przez transfery budżetowe. Prowadzi to do przeznaczania prawie połowy budżetu UE (w roku 2000 49,1 mld euro) na finansowanie WPR podczas gdy udział rolnictwa w tworzeniu Produktu Krajowego Brutto wynosi około 1.5% a udział w zatrudnieniu około 4.7%. Choć jest to połowa budżetu UE to nie jest jednakże to kwota zbyt duża w porównaniu do potencjału gospodarczego współczesnej UE - stanowi jedynie 0.52 % wytwarzanego w UE Produktu Krajowego Brutto, 19% wartości produkcji końcowej rolnictwa. Roczne wydatki budżetowe UE na rolnictwo wynoszą w przeliczeniu na l ha użytków rolnych ok. 320 euro a w przeliczeniu na l zatrudnionego w rolnictwie - około 5900 euro. Rolnicy z UE ponoszą jako podatnicy część także tych wydatków budżetowych. Ze względu na to, że stanowią oni bardzo niewielką część ogólnej liczby podatników - ciężar finansowania WPR ponoszą głównie podatnicy nie związani z rolnictwem.

Państwa członkowskie mają ograniczoną swobodę w decydowaniu o wielkości środków finansowych z budżetu UE trafiających do poszczególnych rolników. Ilość tych środków wynika z ustawodawstwa UE, które określa stawki dotacji na jednostkę powierzchni lub sztukę pogłowia. Dla wielu polskich rolników ilość środków przeznaczanych z budżetu UE na finansowanie WPR wydaje się wysoka. Inaczej postrzegają to rolnicy w UE. Wskazują oni na to, że wprawdzie transfery budżetowe są wysokie ale są one konieczne aby zrekompensować skutki wyższych kosztów gospodarowania. Wyższe (niż w wielu państwach poza U E) koszty gospodarowania w rolnictwie w UE wynikają m.in. z wysokich cen ziemi i czynszów dzierżawnych. Utrzymująca się przez szereg dziesięcioleci wysoka rentowność produkcji rolniczej zapewniona dzięki instrumentom WPR zwiększyła popyt - a więc i ceny - ziemi rolniczej. Wzrosły i to znacznie czynsze dzierżawne. Ponad połowa ziemi rolniczej w UE jest użytkowana przez dzierżawców - którzy ponoszą konsekwencje wysokich czynszów dzierżawnych. Wyższe koszty wynikają także z przyjęcia wyższych standardów z zakresu dobrostanu zwierząt, warunków transportu zwierząt, itp. Wyższe są także koszty pracy w związku z dodatkowymi obciążeniami socjalnymi.

Ubocznym skutkiem spodziewanego wzrostu opłacalności produkcji rolniczej w Polsce po wprowadzeniu w Polsce instrumentów WPR będzie znaczący wzrost cen ziemi rolniczej i czynszów dzierżawnych. Zwiększy to koszty urządzania nowych gospodarstw a dla dzierżawców zmniejszy marżą zysku.

Wysokie wsparcie, którego udzielano rolnictwu w Unii Europejskiej przez ponad 40 lat realizowania wspólnej polityki rolnej, me uchroniło od wypadania z produkcji rolniczej bardzo dużej liczby gospodarstw rolnych. Dość szczelny parasol ochronny WPR zapewniał wprawdzie rolnikom w UE wysokie ceny skupu i dochody. Nie ochronił jednak przed konkurencją wewnątrz U E. W UE następował nieprzerwany proces koncentracji gospodarstw rolnych. Liczba gospodarstw rolnych zmniejszała się średnio o 3% rocznie3. Zmniejszanie się liczby gospodarstw i postępująca koncentrację i specjalizację wymuszała duża presja konkurencyjna na Jednolitym Rynku. Odpływowi nadwyżek siły roboczej z rolnictwa sprzyjały atrakcyjne możliwości zarobkowania poza rolnictwem.

Bardzo wysoka protekcja rolnictwa nie zapobiegła ostrej konkurencji w ramach UE. Duża część gospodarstw rolnych w UE mimo uzyskania w przeszłości znaczącego wsparcia finansowego w wielu przypadkach nie byłyby w stanie stawić czoła presji konkurencyjnej rolnictwu państw dysponujących korzystniejszymi warunkami przyrodniczymi do produkcji rolniczej - np. USA, Australii czy Nowej Zelandii. Konkurencji rolników z tych krajów nie sprostałoby także szereg polskich gospodarstw w warunkach całkowitej liberalizacji światowego handlu rolnego.

Objęcie polskiego rolnictwa skomplikowanym i kosztownym instrumentarium Wspólnej Polityki Rolnej nie zapobiegnie wypadaniu słabych i niekonkurencyjnych gospodarstw rolnych. Proces ten z pewnością nasili się w związku z wystawieniem po akcesji polskich gospodarstw na konkurencją ponad 7 mln gospodarstw rolnych z UE (z których duża część wykazuje większą skalę, lepsze wyposażenie i większe doświadczenie w konkurowaniu na jednolitym rynku).

Unia Europejska nie ma pełnej swobody w skali i formach zasilania rolnictwa z budżetu oraz ochrony przed konkurencją zagraniczną. Ograniczenia wynikają z międzynarodowych zobowiązań UE (w tym wynikające z Porozumienia o Rolnictwie GATT/WTO).

1. Konsekwencje różnych form wspierania rolnictwa w UE

Przez prawie ćwierć wieku funkcjonowania Wspólnej Polityki Rolnej wsparcie rolnictwa przez zasilanie z budżetu wspólnotowego wcale nie było najważniejszym instrumentem wspierania rolnictwa. Podstawowym instrumentem był wówczas cały kompleks instrumentów, zaliczanych przez ekonomistów do wsparcia cenowego. Instrumenty te miały służyć utrzymaniu poziomu cen płodów rolnych na pożądanym poziomie. Zamierzano w ten sposób zabezpieczyć odpowiednie dochody rolnikom. Wsparcie cenowe obejmuje dużą grupę instrumentów polityki rolnej - zmniejszanie podaży towarów na rynku wewnętrznym (w tym: wykup i sprzedaż do i z magazynów interwencyjnych, wycofywanie towaru z rynku i ich fizyczne niszczenie lub zmiana docelowego przeznaczenia, limitowanie wielkości produkcji, odłogowanie ziemi, stymulowanie produkcji pożądanego asortymentu, polityka ochrony przed importem), stymulowanie wzrostu popytu (dotacje dla konsumentów, upłynnianie nadwyżek rynkowych w formie pomocy żywnościowej oraz programy dożywiania dzieci, dotacje do eksportu, promocja). W wyniku stosowania różnych instrumentów wsparcia cenowego konsument płaci wyższą cenę niż miałoby to miejsce w sytuacji braku wsparcia cenowego. Wsparcie cenowe jest ingerencją w funkcjonowanie mechanizmu rynkowego. Powoduje przesunięcie nadwyżki ekonomicznej od konsumentów i podatników do producentów. Ze skutecznością wsparcia cenowego w rolnictwie bywało w UE różnie. Liczne są przykłady niepowodzeń. Często niepowodzenia wynikają z niemożliwości uszczelnienia systemu wsparcia cenowego. Utrzymanie docelowego poziomu cen jest niezwykle trudne z uwagi na trudny do przewidzenia wpływ warunków przyrodniczych na poziom uzyskanej produkcji, trudności w zapobieżeniu importowi tańszych produktów z importu, trudnościom w ograniczeniu wzrostu produkcji towarów.

Utrzymanie znaczących dodatkowych obciążeń konsumentów nie było w UE ani łatwe ani tanie. Nie zawsze było też skuteczne. W tym celu w szerokim zakresie stosowano instrumenty ochrony przed tanim importem spoza UE. Służyły temu bardzo wysokie bariery taryfowe i pozataryfowe (cła, ceny wejścia, ceny minimalne, licencjonowanie importu, itp.). Często UE zmuszona była wprowadzać ilościowe ograniczenia produkcji wielu podstawowych produktów rolnych.

Wzrost cen sprzyjał wzrostowi produkcji ale jednocześnie zmniejszał popyt. Powstawały nadwyżki, które eksportowano - stosując znaczne dotacje do eksportu. Często trzeba się było często uciekać do "wycofywania towaru z rynku" - czyli fizycznego niszczenia wytworzonych nadwyżek (fizycznym niszczeniem objęte jest co roku około 200 tys. ton wyprodukowanych w UE owoców).

Po akcesji do UE plony zbierane przez część polskich ogrodników mogą w imię zachowania równowagi rynkowej trafiać prosto na pryzmy kompostowe.


Newsletter



Wiadomość HTML?