Parlament Europejski

Początkowo, jako organ Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (ECSC), nosił nazwę Zgromadzenie Europejskie, a od 1962 r. - Parlament Europejski. Traktat rzymski w art. 137 stanowił, iż "Zgromadzenie, które składa się z reprezentantów obywateli krajów członkowskich, będzie dysponowało doradczymi i nadzorczymi uprawnieniami, które zostały mu nadane przez ten Traktat". Zrewidowany art. 137 Traktatu o Unii Europejskiej przyjmuje jedynie, że Parlament dysponuje uprawnieniami przyznanymi mu przez Traktat. Ojcowie integracji europejskiej nie przyznali Parlamentowi (Zgromadzeniu) szczególnie istotnej roli do odegrania w procesach unifikacyjnych, co zresztą znalazło odbicie zarówno w samej jego konstrukcji jako instytucji, jak i w sposobie kreowania jego powiązań z pozostałymi instytucjami.

W 1979 r. przeprowadzono po raz pierwszy bezpośrednie wybory do Parlamentu. Do tego momentu obowiązywała procedura charakterystyczna dla tzw. międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych, co oznaczało, iż składał się on z przedstawicieli nominowanych przez parlamenty narodowe i spośród ich członków. Aktualnie Parlament składa się z 736 przedstawicieli. Państwa członkowskie nie otrzymały równej liczby mandatów, ale budzi zastrzeżenia, iż w procesie alokacji miejsc przyjęto na zasadzie wyłączności kryterium rozmiaru populacji danego społeczeństwa. Wskazuje się raczej na metodę zwaną "degresywną proporcjonalnością", podobną do stosowanej w Radzie Unii. Oznacza to, iż mniejsze państwa członkowskie są nadreprezentowane w Parlamencie. Mandat członkowski w Parlamencie trwa 5 lat (kadencja parlamentu).

Wybory europejskie są traktowane dość powszechnie w literaturze przedmiotu jako "elekcje drugiej kategorii" ("second-order elections"), podobnie jak wybory lokalne lub regionalne. Oznacza to, iż wyborcy postrzegają je jako zdecydowanie mniej istotne od wyborów ogólnokrajowych, w sensie zarówno doniosłości kwestii w nich stawianych, jak i charakteru rozstrzygnięć. Znajduje to wyraz m.in.: po pierwsze, w relatywnie niskim poziomie frekwencji wyborczej. W wyborach w 2004 r. frekwencja była najniższa (biorąc pod uwagę dotychczasowe elekcje) i wyniosła 45,7% o czym w dużym stopniu zdecydował bardzo niski poziom partycypacji wyborczej w nowych państwach członkowskich (np. w Słowacji - 16,7% czy w Polsce 20,4%). W wyborach w 1994 r. frekwencja była jeszcze bliska poziomowi 60% (58,3%), by w kolejnych elekcjach spaść poniżej poziomu 50% (49,8%); po drugie, w dość dużym odsetku tzw. głosów protestu oddawanych na partie mniejsze i radykalne, które nie miałyby większych szans w "normalnej" rywalizacji wyborczej. Potwierdza to tezę, iż w wyborach "drugiej kategorii" wyborcy są bardziej skłonni korzystać z możliwości oddania głosu protestu i "ukarania" partii ustabilizowanych, a zwłaszcza rządzących.

W UE nie udało się stworzyć zunifikowanego systemu wyborczego, który stanowiłby podstawę elekcji we wszystkich krajach członkowskich. W wyborach europejskich w 1999 r. po raz pierwszy wszystkie państwa zastosowały proporcjonalną formułę wyborczą, jednak pomiędzy "narodowymi" systemami wyborczymi występują dość znaczne różnice. W większości państw istnieje jeden okręg wyborczy (listy narodowe), choć w Belgii, Francji, Irlandii i Wielkiej Brytanii występuje większa liczba okręgów (od 3 do 11). Właściwie proporcjonalny system wyborczy jest stosowany w dwóch wersjach: list partyjnych, i tych przypadków jest zdecydowanie więcej, oraz STV (np. w Irlandii i na Malcie). W 11 państwach jest stosowana klauzula zaporowa (od 1,8 do 5%), która z wyjątkiem Francji, występuje tylko na poziomie narodowym. Systemy wyborcze różnią się również zakresem swobody pozostawionym wyborcy, co do wyboru indywidualnego kandydata lub partyjnego kandydata. W 9 państwach są stosowane tzw. listy zamknięte (closed list), co oznacza, iż wyborcom nie dano możliwości wyrażenia swych preferencji wobec konkretnego kandydata i deputowani są wybierani zgodnie z "porządkiem" listy ustalonej przez partie, np. we Francji, Niemczech i Hiszpanii. Mamy w tych przypadkach do czynienia z instytucją listy zamkniętej, zablokowanej (zablokowanie oznacza wykluczenie możliwości wskazania indywidualnej preferencji przez wyborcę). W pozostałych przypadkach systemów list partyjnych występują również listy zamknięte (wyjątkiem jest Luksemburg, gdzie istnieje lista otwarta), choć pozostawia się wyborcy możliwość oznaczenia preferencji indywidualnych - listy zamknięte, nie zablokowane (np. w Belgii, Danii lub Holandii). W systemach STV nie ma oczywiście list partyjnych i wyborcy mogą określać swoje preferencje wobec wszystkich kandydatów.

Nie tylko fakt istnienia narodowych systemów wyborczych wywołuje efekt zdominowania wyborów przez kwestie czysto narodowe. Nie od dziś wiadomo, iż stawka w wyborach europejskich, przynajmniej dla elektoratu, jest bardzo niska, a kwestie czysto "europejskie", jeżeli się pojawią, są dość odległa dla niego i często nie przekładają się na kategorie interesów grupowych czy indywidualnych. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż wybory europejskie nie mają bezpośredniego wpływu na sformowanie egzekutywy i wyznaczenie kierunku polityki europejskiej . Wyborcy wciąż postrzegają Parlament jako instytucję słabą i to pomimo faktu, iż Traktaty znacznie rozszerzyły jego uprawnienia w procesie legislacyjnym.

Wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2009 roku:

  • EPP : Grupa Europejskiej Partii Ludowej (Chrzescijanscy Demokraci)
  • S&D : Grupa postępowego sojuszu socjalistów i demokratów w Parlamencie Europejskim
  • ALDE : Grupa Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy
  • GREENS/ EFA : Grupa Zielonych / Wolne Przymierze Europejskie
  • ECR : Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy
  • GUE/ NGL : Konfederacyjna Grupa Zjednoczonej Lewicy Europejskiej / Nordycka Zielona Lewica
  • EFD : Europa Wolności i Demokracji
  • NA : Niezrzeszeni

  • Źródło: http://www.europarl.europa.eu

Przejdziemy teraz do charakterystyki struktury wewnętrznej Parlamentu oraz zasad jego funkcjonowania. Organami Parlamentu są: przewodniczący (President), Prezydium (Bureau) oraz kwestorzy. Przewodniczący oraz wiceprzewodniczący są wybierani na sesji plenarnej, a nominacje z reguły wysuwane są przez frakcje (grupy) partyjne. Stanowiska wiceprzewodniczących są dzielone między frakcje partyjne, a w ich ramach - między delegacje narodowe, z uwzględnieniem kryterium liczebności. Regulamin wewnętrzny Parlamentu stanowi, iż do obowiązków Przewodniczącego należy m.in. otwieranie, zawieszanie oraz zamykanie posiedzeń; przestrzeganie obowiązujących zasad, utrzymanie porządku, regulo-wanie kolejności wystąpień, zamykanie debat, zarządzanie glosowania nad konkretnymi kwestiami, ogłaszanie wyników glosowania, przekazywanie komisjom komunikatów i informacji. Przewodniczący reprezentuje również Parlament na zewnątrz oraz podpisuje budżet Unii. Przewodniczący oraz wiceprzewodniczący tworzą Prezydium. Parlament powołał również do życia tzw. Rozszerzone Prezydium (Enlarged Bureau), w którego skład wchodzą dodatkowo liderzy frakcji partyjnych w Parlamencie. W istocie to Przewodniczący oraz Rozszerzone Prezydium decydują o porządku prac Parlamentu. Kwestorzy w liczbie pięciu odpowiedzialni są za administracyjne i finansowe sprawy związane z działalnością posłów i Parlamentu. Uczestniczą w charakterze doradców w posiedzeniach Prezydium i Rozszerzonego Prezydium.

W strukturze Parlamentu funkcjonują Stałe Komisji, które są zorganizowane na podstawie kryteriów funkcjonalnych, podobnie jak Dyrektoriaty Generalne Komisji Europejskiej. Zdecydowana większość uprawnień Parlamentu w zakresie procesu legislacyjnego (np. zgłaszanie poprawek czy wniosku o odrzucenie projektu) jest wykonywana w komisjach. Każda komisja ma przewodniczącego oraz trzech przewodniczących. Teoretycznie są oni wybierani przez samą komisję na pierwszym posiedzeniu, jednak w praktyce procedura ta została zdominowana przez frakcje (grupy) partyjne. Dotyczy to również nominowania parlamentarzystów do poszczególnych komisji. Składają oni wniosek do swojej grupy partyjnej, a ta przekazuje go do Prezydium, które dokonuje nominacji. Musi być ona osta-tecznie zaaprobowana przez Parlament Europejski. Procedura ta ma zapewnić zasadę proporcjonalnej reprezentacji w składzie komisji zarówno przedstawicieli państw członkowskich, jak i grup partyjnych. Przewodniczący i wiceprzewod-niczący są wybierani na dwu i półroczną kadencję. Przewodniczący komisji czy też tzw. sprawozdawcy (rapporteurs) odgrywają bardzo istotną rolę w procesie koordynowania i negocjowania projektów legislacyjnych między liderami grup partyjnych w Parlamencie, Dyrektoriatami Generalnymi Komisji Europejskiej, grupami ekspertów oraz tzw. eurogrupami, zajmującymi się lobbingiem.

Siedziba Parlamentu Europejskiego w Strasburgu

Parlament obraduje na dorocznych sesjach. Sesje plenarne odbywają się w Strasburgu (raz w miesiącu). Komisje parlamentarne spotykają się natomiast w Brukseli, podczas tzw. komisyjnych tygodni (dwóch), tuż po sesji plenarnej. Większość decyzji podejmowanych w Parlamencie wymaga bezwzględnej większości głosów. Niektóre jednak decyzje wymagają tzw. większości kwalifikowanej (2/3 czy 3/5). Przykładowo, jest ona wymagana przy uchwaleniu przez Parlament wniosku o wotum nieufności dla Komisji Europejskiej czy w przypadku ostatecznego odrzucenia budżetu.

Wśród kompetencji Parlamentu można wyróżnić trzy kategorie: legislacyjne, kontrolne i budżetowe. Jeżeli chodzi o uprawnienia legislacyjne, Parlament uczestniczy w czterech zasadniczych procedurach: konsultacyjnej, współpracy, współdecydowania i akceptacji. Procedura konsultacji pojawiła się już w Traktatach z 1958 r., które zobowiązały Radę Ministrów do konsultowania z Parlamentem zarówno propozycji legislacyjnych, jak i pozalegislacyjnych, przedstawianych przez Komisję. Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z 1980 r. w sprawie Izoglukozy wyraźnie stanowiło, iż Rada nie może uchwalić prawa zanim nie uzyska opinii Parlamentu. Pojawił się więc po stronie Rady prawny wymóg konsultownia z Parlamentem projektów aktów prawnych, a jego pominięcie oznaczało uznanie decyzji za nieważną (zaskarżenie projektu do Trybunału Sprawiedliwości i ewentualne uchylenie uchwały Radu przez instytucję sądowniczą UE). Należy jednak zaznaczyć, iż jest to wymóg formalny, a opinie nie mają charakteru wiążącego dla Rady. Komisja inicjuje proces legislacyjny, a treść projektu zostaje przygotowana w jednym z Dyrektoriatów Generalnych. Następnie, projekt jest przekazywany Komisji (jako ciału kolegialnemu, składającemu się z Komisarzy), a ta przesyła go do Rady Unii. Staje się on przedmiotem dyskusji w wyspecjalizowanych komitetach i komisjach oraz w COREPER. Rada z kolei przekazuje projekt do Parlamentu lub/i Ekonomicznego i Społecznego Komitetu (Economic and Social Committee - ESC), które to instytucje muszą wyrazić na jego temat opinię. Projekt wraz z opinią powraca do Rady, a w COREPER przebiegają negocjacje, co do ustalenia ostatecznej wersji decyzji. Ostateczna decyzja należy do Rady, a projekt może zostać przyjęty jednomyślnie bądź większością kwalifikowaną. W trakcie procedury konsultacyjnej Komisja może wnioskować o wprowadzenie określonych zmian do projektu .

Procedura kooperacji (cooperation procedure) została wprowadzona przez Jednolity Akt Europejski (SEA), zwłaszcza w odniesieniu do kwestii bardzo ważnych z punktu widzenia realizacji programu wprowadzania wspólnego rynku. Przewiduje ona dwukrotne czytanie projektu. Rada Unii, po otrzymaniu od Komisji projektu decyzji legislacyjnej wraz z uzasadnieniem oraz po zapoznaniu się z opinią Parlamentu, przyjmuje kwalifikowaną większością głosów wspólne stanowisko (pierwsze czytanie). Następnie, wspólne stanowisko zostaje przekazane do Parlamentu, który w ciągu trzech miesięcy może proponować wprowadzenie do niego poprawek (absolutną większością głosów), przyjąć je względnie odrzucić (absolutną większością głosów). Przyjęcie stanowiska względnie niepodjęcie w tej kwestii żadnej decyzji oznacza, iż Rada może uchwalić akt prawny w wersji pierwotnej. Jeżeli Parlament odrzuci wspólne stanowisko, to Rada może je przyjąć ponownie (lub wprowadzić własne zmiany), ale uchwalenie aktu prawnego wymaga podjęcie decyzji jednomyślnie. W przypadku, gdy Parlament zgłasza poprawki do wspólnego stanowiska, następuje tzw. II czytanie. Proponowane poprawki wraz z wynikiem głosowania zostają przekazane do Komisji. Instytucja ta dysponuje w tym momencie znacznym zakresem autonomii, a więc może uwzględnić zmiany proponowane przez Parlament i zrewidowany projekt przekazuje do Rady Unii względnie może przesłać do tego organu projekt w nie zmienionej wersji. Rada może przyjąć większością kwalifikowaną zrewidowany przez Komisję projekt. W przypadku jednak, gdy Rada akceptuje propozycje poprawek zgłoszonych przez Parlament, a niezaaprobowanych przez Komisję lub decyduje się na wprowadzenie zmian do zrewidowanego przez Komisję projektu (uwzględniającego poprawki Parlamentu), to wówczas jest wymagana jednomyślność jej członków, jako warunek uchwalenia aktu prawnego.

Siedziba Parlamentu Europejskiego w Brukseli

Procedura współdecydowania (codecision procedure) z kolei została wprowadzona przez Traktat o Unii Europejskiej (art. 251). Traktat amsterdamski rozszerzył stosowanie tej procedury na kolejne 23 obszary (np. zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, polityka socjalna, ochrona konsumenta. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), przewidując możliwość zastosowania jej w kilku kolejnych dziedzinach (np. ochrona zdrowia). Różni się ona od procedury kooperacji wprowadzeniem tzw. III czytania oraz postępowania pojednawczego.

Rada Unii przyjmuje większością kwalifikowaną wspólne stanowisko (na podstawie propozycji Komisji i opinii Parlamentu). Przekazuje je ponownie do Parlamentu, wraz ze stanowiskiem i propozycjami Komisji. W ciągu trzech miesięcy, Parlament może zaaprobować stanowisko Rady lub nie podjąć żadnej decyzji i wówczas Rada przyjmuje projekt aktu prawnego. Parlament może również odrzucić wspólne stanowisko większością absolutną, informując o tym Radę Unii. Ta ostatnia zwołuje posiedzenie Komitetu Pojednawczego (Conciliation Committee), składającego się w równej liczbie z reprezentantów Rady i Parlamentu, którego zadaniem jest wyjaśnienie stanowisk obu stron. Parlament może potwierdzić fakt odrzucenia wspólnego stanowiska (większością absolutną) i wówczas projekt nie zostaje przyjęty lub zaproponować poprawki (większością absolutną). Projekt wraca do Rady Unii, która w ciągu trzech miesięcy może zaaprobować większością kwalifikowaną wszystkie poprawki zgłoszone przez Parlament (projekt zostaje przyjęty), a gdy Komisja negatywnie opiniuje jedną z poprawek, to wówczas jego uchwalenie wymaga jednomyślnego głosowania w Radzie. W przypadku, gdy Rada Unii nie akceptuje poprawek Parlamentu zostaje zwołany ponownie Komitet Pojednawczy. W jego skład wchodzi po 12 reprezentantów Rady Unii i Parlamentu. Rada Unii podejmuje decyzje w tej sprawie większością kwalifikowaną, zaś Parlament - większością absolutną. Jeśli Komitet Pojednawczy zaaprobuje w ciągu sześciu miesięcy wspólny tekst, to zarówno Rada (większością kwalifikowaną), jak i Parlament (większością absolutną) mogą przyjąć projekt aktu prawnego. W przypadku natomiast, gdy jeden z organów odrzuca projekt, oznacza to, iż nie zostanie on uchwalony. Jeśli Komitet nie jest w stanie wypracować kompromisu, projekt upada chyba, że Rada Unii zdecyduje się na potwierdzenie wspólnego stanowiska (np. z uwzględnieniem niektórych poprawek Parlamentu) większością kwalifikowaną. Akt prawny zostaje w tym momencie uchwalony, ale pod warunkiem, iż Parlamentowi nie uda się go odrzucić większością absolutną.

Procedura akceptacji (assent procedure) polega na tym, iż w określonych przypadkach Rada Unii nie może przyjąć nowego aktu prawnego bez aprobaty Parlamentu. Jednolity Akt Europejski wprowadził wymóg procedury akceptacji przy zawieraniu porozumień o stowarzyszeniu oraz przyjmowaniu do Wspólnoty nowych państw członkowskich. Traktat o Unii Europejskiej znacznie rozszerzył zakres stosowania procedury akceptacji, co oznacza, iż wszystkie "zewnętrzne" traktaty, ważniejsze porozumienia muszą zostać zaakceptowane przez Parlament. Ważniejsze, a więc te, które zgodnie z literą Traktatu: wprowadzają specyficzne instytucjonalne rozwiązania, wywołują bardzo istotne implikacje, jeżeli chodzi o budżet Unii oraz wymagają zmiany procedury legislacyjnej Unii w zakresie stosowania postępowania o współdecydowaniu. Akceptację wydaje Parlament na podstawie sprawozdania komisji parlamentarnej. Warto pamiętać, iż w przypadku tej procedury nie pojawiają się poprawki. Procedura akceptacji jest również stosowana w przypadku mianowania Prezydenta i członków Komisji.

Wśród uprawnień kontrolnych można wyróżnić instytucje interpelacji i pytań, a więc formy stosowane "rutynowo". Warto zwrócić uwagę na inne uprawnienie kontrolne - o którym już pisaliśmy - prawo do uchwalenia wotum nieufności dla Komisji.

Jeżeli chodzi o uprawnienia budżetowe, rola Parlamentu może być różna, w zależności od tego, czy chodzi o tzw. wydatki obligatoryjne - wynikające z realizacji traktatów i aktów prawnych, wydanych na ich podstawie - czy też nieobligatoryjne (pozostałe). W pierwszym przypadku uprawnienia Parlamentu zostały ograniczone do prawa zgłaszania poprawek, a ostateczna decyzja należy do Rady (np. Wspólna Polityka Rolna), zaś w drugim - on decyduje o wysokości wydatków i ich strukturze (np. polityka regionalna).

Polityczna organizacja Parlamentu opiera się na dwóch formach organizacyjnych - frakcjach partyjnych oraz transnarodowych federacjach partii politycznych.

Źródło: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa 2006.

Newsletter



Wiadomość HTML?