Partie polityczne w Unii Europejskiej

Proces tworzenia Unii Europejskiej doprowadził do powstania specyficznego systemu politycznego (układu instytucjonalnego), który wykreował całkiem odmienną przestrzeń polityczną niż ta, w której "nauczyły" się funkcjonować narodowe partie polityczne. Prawdą jest, iż głównymi architektami tego przedsięwzięcia byli politycy "partyjni", ale zdecydowanie nie partie jako instytucje. Partie polityczne wchodząc na rynek europejskich przetargów politycznych, znalazły się w zgoła odmiennej sytuacji niż na arenie narodowej - przestały być wyłącznym dysponentem władzy publicznej, a stały się jednym z wielu podmiotów, usiłujących wpłynąć na treść decyzji politycznych. Wpłynęło na to szereg czynników i to zarówno natury instytucjonalnej i pragmatycznej, jak i związanych z samym modelem kreowania procesów integracyjnych, o których już wspominaliśmy. Wskażemy na niektóre z nich, traktując je przede wszystkim jako "parametry" otoczenia instytucjonalnego, ograniczające swobodę działania partii politycznych i stawiające je w bardzo niewygodnej roli, odbiegającej na pewno od tej, do której wypełniania przyzwyczaił je narodowy kontekst przetargów politycznych.

Po pierwsze, źródeł wyraźnie zaznaczonego - przynajmniej w pierwszym okresie - zjawiska wykluczenia partii politycznych z procesów integracyjnych należy szukać w samej koncepcji budowania Wspólnot. Polityka Unii jest konsekwencją przyjęcia specyficznego typu procesu podejmowania decyzji. Proces ten został oparty, przynajmniej do połowy lat 80., na założeniu, iż partie polityczne winne być od niego odizolowane. Bardzo pragmatyczne założenie czy też konieczna formuła w sytuacji, gdy proces tworzenia Unii oznaczał kreowanie jedności w oparciu o różnorodność, formowanie wspólnej opinii poprzez proces negocjowania różnych czasem sprzecznych i konfliktowych interesów narodowych. Struktura Unii i proces decyzyjny zostały, więc oparte na postulacie neutralizacji ideologii, a więc odcięcia się od realiów, w jakich toczyła się rywalizacja polityczna na poziomie narodowych systemów politycznych. W takim układzie instytucjonalno-funkcjonalnych powiązań nie było miejsca na partie polityczne. Strategia czy też optyka przetargów "międzyrządowych" dominowała w aktywności politycznej, choć znajdowała przeciwwagę w strategiach "transnarodowych". W przypadku obu nurtów (koncepcji organizacyjnych Unii), wpływy partii politycznych nie przyjmowały charakteru bezpośredniego, a przejawiały się poprzez działalność narodowych rządów.

Po drugie, struktura instytucjonalna UE ma duży wpływ na funkcjonowanie partii politycznych. Jak już sugerowaliśmy, w Unii istnieją subsystemy wykonawczy i przedstawicielski, ale charakter relacji między nimi jest dość unikalny. Partie polityczne nie rywalizują o przejęcie kontroli nad rządem (Komisją), a ich działalność ogranicza się w zasadzie do zapewnienia sobie wpływów w Parlamencie. Istnieje wprawdzie instytucja wotum nieufności, zgłaszana przez Parlament wo-bec Komisji, ale trudno ją traktować jako inwestyturę do rządzenia skoro ta ostatnia wcale nie musi dysponować trwałą większością w legislatywie unijnej. Można poza tym odnieść wrażenie, iż partie polityczne traktują europejską arenę jako swego rodzaju "reżim drugiej kategorii". Wynika to m.in. z tego, iż agenda programowa Unii oraz reformy instytucjonalne są efektem przetargów szefów egzekutyw krajowych, którzy zasiadają w Radzie, a to przecież oznacza, iż zasadniczym miejscem, gdzie zapadają wstępne decyzje pozostaje arena narodowa. Rada staje się więc punktem dojścia partii narodowych do europejskiego procesu decyzyjnego, a metoda ta wciąż pozostaje najbardziej optymalnym sposobem zabezpieczenia interesów politycznych.

Po trzecie, Parlament pozostaje w zasadzie jedyną instytucją europejską (może z wyjątkiem Komitetu Regionów, dysponującego czysto doradczymi uprawnieniami), która jest zorganizowana na podstawie "partyjnych" (quasi-ideologicznych) linii podziału, a nie "terytorialnych" (państwo-naród). Partie europejskie próbują, z różnym zresztą powodzeniem, przenieść polityczny i organizacyjny modus Vivendi (podziały socjopolityczne jako sposób konsolidacji demokracji) na poziom europejski. Dążą, więc do ideologizacji procesu integracji, co jest zabiegiem ogromnie trudnym, a niektórzy mówią wręcz o nieracjonalnym "idealizmie". Idealizm tego podejścia nie polega na tym, iż nie odzwierciedla ono realiów politycznych Europy (bo odzwierciedla), ale nie mieści się w generalnej koncepcji organizacji Unii Europejskiej w ramach, której Parlament Europejski jest zbyt słaby, nawet po reformach z lat 90. Powoduje to, iż musi on działać w określony sposób, który jest determinowany przede wszystkim jego systemowym położeniem w ramach struktury instytucjonalnej Unii. Jak już wspomnieliśmy, głównym celem rywalizujących na poziomie europejskim partii politycznych jest stworzenie w parlamencie większości absolutnych wokół projektów legislacyjnych, które potem zostaną ewentualnie przyjęte np. w drodze procedur kooperacji lub współdecydowania. Tego typu strategie nie wymagają jednak stosowania w pełni rywalizacyjnych mechanizmów chociażby dlatego, iż europartie nie ubiegają się o przychylność jakiekolwiek segmentu elektoratu skoro nie odpowiadają one za organizację wyborów europejskich. Jest to absolutna domena organizacji narodowych. Nie oznacza to jednak, iż logika wewnętrzna organizacji europejskiego procesu decyzyjnego nie ma wpływu na sposób działania partii w Parlamencie, a to skłania do tworzenia efektywnie działających partii europejskich. Obowiązujące w UE procedury podejmowania decyzji (np. procedura współdecydowania) dają Parlamentowi możliwość wystąpienia w roli partnera dla Rady i Komisji, ale tylko wówczas, gdy partie europejskie są w stanie zorganizować dla konkretnego projektu legislacyjnego poparcie absolutnej większości deputowanych. Okazuje się więc, iż w Parlamencie musi dominować mechanizm konsensualny, prowadzący w istocie do tworzenia kartelu partii politycznych. W efekcie, w Parlamencie nie może się ujawnić rywalizacyjny styl prowadzenia polityki, a one same muszą dążyć do blokowania tendencji sprzyjających przenoszeniu na to forum klasycznych podziałów socjopolitycznych. Pojawia się więc coś w rodzaju samoograniczenia rywalizacji. Tak postępują dwie największe już tradycyjnie grupy parlamentarne - chadecka (Europejska Partia Ludowa - EPP) i socjaldemokratyczna (Partia Europejskich Socjalistów - PES) - co znacznie osłabia dynamikę procesu kre-owania spójnych partyjnych organizacji, o wyraźniejszym obliczu programowo-ideologicznym. Żadna z tych dwóch grup nie dysponuje samodzielnie większością absolutną (również ewentualne bloki centrolewicowy czy centroprawicowy nie wchodzą w grę). W tej sytuacji EPP i PES zdecydowały się na kooperowanie by nie dopuścić do "pata parlamentarnego" (blokowania decyzji unijnych), który mógłby zrodzić wśród instytucjonalnych partnerów wątpliwości, co do efektywności Parlamentu w procesie decyzyjnym. Obie federacje odsuwają na plan dalszy ideologiczne postulaty, czyniąc zasadniczym priorytetem udowodnienie przydatności Parlamentu w europejskim procesie decyzyjnym. Co więcej, akceptowanie przez partie europejskie tego typu strategii jest gwarantowane przez organizacje narodowe. W sytuacji ewentualnego "przekroczenia" uprawnień przez te pierwsze, co oznacza, stworzenie zagrożenia dla przebiegu procesu decyzyjnego, partie narodowe podejmują odpowiednie działania dyscyplinujące, skoro występują w roli "zwierzchnika" (mocodawcy). Ujawnienie się więc zjawiska partyjności na poziomie europejskim podlega ograniczeniu.

Po czwarte, wybory europejskie są określane mianem - jak już pisaliśmy - "wyborów drugiej kategorii". Kampanie w trakcie elekcji europejskich właściwie lie ogniskują się wokół tzw. kwestii europejskich. Toczą się wokół problemów ściśle związanych z polityką narodową i dlatego wybory europejskie mogą być Taktowane jako swoisty "połówkowy" sprawdzian aktualnej polaryzacji opinii publicznej wokół kwestii wewnętrznych, jeszcze jeden sondaż poparcia dla narodowych partii politycznych. Wydaje się, iż jest to konsekwencją szeregu "systemowych" właściwości wyborów europejskich. Mają one tylko minimalny wpływ na kształtowanie programowej agendy Unii, co z kolei - w przekonaniu elektoratu - wynika z bardzo ograniczonej roli Parlamentu Europejskiego w procesie podejmowania decyzji. Od 1986 r. uprawnienia Parlamentu zostały znacznie rozszerzone, ale faktów tych elektorat jakby nie dostrzega czy też robi to niechętnie. L Gallagher zwraca uwagę, iż instytucjonalizacja procesu włączania Parlamentu w proces decyzyjny następuje "poprzez tak bizantyjskie metody... (np. procedury kooperacji czy współdecydowania), iż są one całkowicie nieznane wyborcom", lie można również zapominać, iż w zbiorowej świadomości elektoratu zasadniczą "nagrodą" dla zwycięzcy pozostaje przywilej sformowania gabinetu (czy też wzięcia udziału w jego tworzeniu) i to jest gwarancją dysponowania przez wyborców pewnym wpływem na treść przyszłej polityki państwa. Taka "nagroda" nie pojawia się w przypadku wyborów europejskich. Nie istnieje - jak już sugerowaliśmy - bezpośredni związek między Parlamentem Europejskim a egzekutywą (Komisją). Niejednokrotnie, same partie są niechętne do podnoszenia w trakcie kampanii kwestii europejskich, gdyż bardzo często dość wyraźnie zarysowane różnice, dotyczące procesu integracji, jego tempa czy zakresu, występują nie pomiędzy partiami, a w ich ramach (jest to dość częste zjawisko w partiach konserwatywnych, a i nie obce socjaldemokratycznym). Podnoszenie europejskich kwestii mogłoby doprowadzić do zachwiania ich pozycji w wyborach parlamentarnych (frakcjonalizacja) czy też utrudnić proces prowadzenia przetargów gabinetowych. Warto również zwrócić uwagę na kolejny czynnik, a mianowicie na fakt, iż pojawienie się europejskich kwestii musiałoby wiązać się z występowaniem tzw. europejskiej tożsamości, a tylko nieznaczna część elektoratu deklaruje przywiązanie do Wspólnoty Europejskiej zdecydowana większość znacznie wyżej stawia przywiązanie do państwa narodu. Jeżeli partie narodowe i kwestie polityki wewnątrzpaństwowej dominują w wyborach europejskich, to partie europejskie i deputowani zupełnie nie odpowiadają przed elektoratem za to, co czynią w Parlamencie.

W Unii Europejskiej ukształtowały się dwie odrębne organizacyjnie struktury partii politycznych. Pierwsza, to parlamentarne grupy partii w Parlamencie, przypominające klasyczne frakcje parlamentarne, organizacje skupiające przedstawicieli określonych rodzin partii, którzy uzyskali mandat w wyborach europejskich. Druga organizacja ma charakter pozaparlamentarny, jest zwana transnarodową federacją partii politycznych. Zaczęły się one pojawiać w połowie lat 70., jako wyraz przygotowań partii politycznych do wzięcia udziału w bezpośrednich już wyborach europejskich. Jeżeli pierwszy rodzaj organizacji, został ściśle związany z funkcjonowaniem Parlamentu, to drugi - w wyniku ewolucji organizacyjnej - przestał być w chwili obecnej jedynie forum transnarodowej kooperacji partii politycznych w celu koordynowania wyborów europejskich, a stawia sobie ambitniejsze plany, m.in. wywieranie wpływu na proces tworzenia agendy programowej Unii poprzez oddziaływanie na Radę. Obie organizacje mają korporacyjny charakter, co w tym akurat przypadku oznacza, iż w ich skład wchodzą autonomiczne narodowe partie polityczne, które w określonej sytuacji zgodziły się dobrowolnie na współpracę. W zasadzie relacja między partią narodową a strukturami, wchodzącymi w skład grupy parlamentarnej i transnarodowej federacji opiera się na schemacie "zwierzchnik-agent". Jednakże te pierwsze nie mogą odrzucać czy ignorować faktu, iż proces tworzenia tzw. europartii, a więc modelu organizacyjnego opartego nie tylko na aktywności wewnątrzparlamentarnej, jest bardzo istotnym elementem w procesie poszukiwania przez nie systemowego miejsca w strukturze europejskiego procesu decyzyjnego. Z tym musi wiązać się pozostawienie im pewnego zakresu niezależności decyzyjnej, co prędzej czy później może dać efekt w postaci ukształtowania się bardziej spójnych organizacyjnie i funkcjonalnie instytucji. Zresztą warto zwrócić uwagę, iż w procesie tworzenia modelu europartii strategie nastawione na rozszerzanie formalnych uprawnień Parlamentu już nie wystarczają (oddziaływania poprzez grupy parlamentarne) i elementem tego procesu stają się działania pozaparlamentarne, np. tworzenie struktur organizacyjnych, pozwalających wpływać na treść decyzji przygotowywanych przez Radę (Konferencje Liderów Partii).

Grupy partyjne w parlamencie dysponują rozbudowaną strukturą organizacyjną, własnym budżetem i aparatem biurokratycznym. Ich zasadniczym celem jest udział w procesie legislacyjnym, co ma im gwarantować wpływ na treść przygotowywanych projektów aktów prawnych i decyzji. Przez długi okres pozostawały one jedynym ogniwem łączącym transnarodowe federacje ze strukturą Unii. Jednak okazało się, iż skoro Parlament nie stanowi zasadniczego ogniwa w procesie decyzyjnym (zresztą grupy partyjne efektywnie wypełniają swą "ograniczoną" rolę), a wybory europejskie, m.in. z powodu partii narodowych, wciąż pozostają "wyborami drugiego rzędu" (wątpliwe efekty działań koordynacyjnych federacji na tym poziomie), to transnarodowe federacje z luźnych organizacji zaczęły przekształcać się w bardziej spójne struktury, nastawione przede wszystkim na wypracowanie strategii partyjnych również wobec Komisji i Rady.

Proces tworzenia europartii rozpoczął się na początku lat 90., np. PES powstała w 1992 r., zaś Europejska Partia Liberalna, Demokratyczna i Reform (ELDR) w 1993 r. Obok więc "wewnętrznych" powiązań z Parlamentem poprzez grupy partyjne, cechą modelu europartii stało się konstruowanie "zewnętrznych" powiązań z instytucjami Unii. Jak sugerują S. Hix i Ch. Lord, powstał dwukierunkowy układ powiązań między europartiami a podmiotami aktywnymi w instytucjach Unii: "[...] reprezentowanie partyjnych członków pełniących funkcje w organach Unii we władzach partii; i kontrola ich zachowań przez organy partii" . Europartie nie dysponują masowym członkostwem opartym na zasadzie bezpośredniej przynależności indywidualnego wyborcy, a tzw. członkostwem korporacyjnym. W ich skład wchodzą określone w statucie instytucje, oczywiście o autonomicznym charakterze, występujące w roli sponsora. Przykładowo, w PES są to m.in. partie - pełni członkowie, z krajów wchodzących w skład Unii czy też starających się o wejście, partie stowarzyszone (z krajów EFTA), partie mające status obserwatorów (np. izraelska MAH), grupa PES w Parlamencie czy Komitecie Regionów. Jest, więc to w zasadzie luźna organizacja, która jednoczy partie o podobnym profilu programowym w celu stworzenia szerokiego forum kooperacji w ramach struktury instytucjonalnej Unii Europejskiej. Dominującą pozycję w europartii zajmują deputowani wchodzący w skład grupy parlamentarnej oraz grupy liderów z partii narodowych, a to nadaje organizacji elitystyczny charakter. Jest to oczywiste skoro one nie pełnią funkcji mobilizacyjnych czy też ich celem nie jest przejęcie władzy, a jedynie koordynowanie działań. Europartie nie tyle, więc reprezentują elektorat, co raczej partie narodowe.

Europartie stworzyły określone struktury organizacyjne, choć występują między nimi pewne różnice. W PES kierownictwo składa się z Prezydenta i ośmiu wiceprezydentów, Kongresu - formalnie najwyższego ciała decyzyjnego, oraz Biura, organu wykonawczego, zaś w ELDR (po wyborach w 2004 r. grupa weszła w skład Przymierza Liberałów i Demokratów na rzecz Europy - ALDE) statut wprowadza w zasadzie trzy organy decyzyjne - Kongres, Radę i Biuro, to ostatnie odpowiedzialne za bieżące kierowanie sprawami federacji. Jednakże w praktyce w europartiach status organu dominującego uzyskały Konferencje (Spotkania) Liderów Partii. Początkowo spotkania liderów partii miały nieformalny charakter (np. w PES były organizowane poczynając od 1974 r.) i dopiero od końca lat 80. zaczęły uzyskiwać status centralnych organów decyzyjnych. Formalnie, stały się organami statutowymi na początku następnej dekady, np. w EPP od 1990 r., w PES - od 1992 r., w ELDR (ALDE) zaś - od 1993 r. W Konferencjach uczestniczą liderzy partii, przewodniczący grupy parlamentarnej, Komisarze, wywodzący się z konkretnej federacji oraz Prezydenci i wiceprezydenci. Jest to więc gremium skupiające grupę bardzo wpływowych polityków, sprawujących bardzo eksponowane funkcje nie tylko w strukturze UE. Spotkania są organizowane zazwyczaj tuż przed i po obradach Rady Unii. Uzasadnienie tego faktu wydaje się proste. Rada kształtuje programową agendę Unii i politycy partyjni, reprezentujący określoną europejską rodzinę, mają możliwość uzgodnienia wspólnej platformy, którą reprezentanci obecni w Radzie przedstawią i będą zabiegać o jej realizację. Należy nadmienić, iż w ten sposób wpływ na treść decyzje Rady uzyskują również partie opozycyjne (nieuczestniczące w sprawowaniu władzy na poziomie systemów narodowych) skoro współtworzą jednolitą platformę europartii.

Wydaje się, iż europartie należy traktować jako pozaparlamentarne organizacje w "stanie tworzenia". Choć strategie przyjęte przez nie, poczynając od lat 90., wyraźnie zmierzają do uzyskania samodzielności organizacyjnej, poprzez tworzenie rozbudowanego układu powiązań z podmiotami, aktywnymi zarówno w przestrzeni europejskiej, jak i narodowych, to jednak wciąż mają one przede wszystkim status "agentów" partii narodowych. Jednakże sama idea stworzenia tego typu struktury (modelu) wydaje się bardzo interesująca i świadczy o dużej elastyczności partii jako instytucji. Nie można wykluczyć, iż w procesie rozwoju europartii, coraz większą rolę zaczną odgrywać czynniki o charakterze "wewnętrznym", a więc związane z funkcjonowaniem samej Unii (są zresztą tego pierwsze symptomy), a to doprowadzi do uzyskania przez nie większej autonomii. Partie narodowe stoją więc przed nie lada dylematem. Proces integracji politycznej może wywołać efekt w postaci upartyjnienia polityki Unii, poprzez stworzenie wyraźniejszych form demokracji przedstawicielskiej. Jednakże wówczas musi ulec dość radykalnej zmianie organizacyjny model partii politycznej. Czy jednak politykom partyjnym na tym rzeczywiście zależy? Może chodzi po prostu o zasadę - "tak" dla polityki partyjnej w Unii, ale w istocie rzeczy bez partii jako instytucji.

Źródło: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa 2006.

Newsletter



Wiadomość HTML?