Potencjał metropolii a polityka rozwojowa Unii Europejskiej

Streszczenie:

Obecna rola metropolii na terenie Unii Europejskiej jako ośrodków wzrostu nie jest do końca dostrzeżona w kontekście definiowania specyficznych instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego. Podnoszenie przedsiębiorczości w społeczeństwie poprzez uruchamianie instrumentów sprzyjających samozatrudnieniu, zarówno w aspekcie finansowym, jak i prawnym powinno być ważnym elementem polityki UE zwłaszcza na obszarach metropolitalnych, które są dynamicznym rynkiem w tym zakresie. Autor stawia tezę, że priorytetem UE na lata 2014-2010 powinna stać się polityka inwestycji w obszary warunkujące wzrost gospodarczy z uwzględnieniem ich wewnętrznego potencjału.

Koncepcje rozwoju miast i regionów miejskich w Europie

Europę uważa się powszechnie za kontynent silnie zurbanizowany, w którym większość ludności zamieszkuje obszary miejskie. Ściśle rzecz biorąc obliczenie odsetka obszarów zurbanizowanych zależy jednak zawsze od tego, jak zdefiniujemy obszary miejskie, a trzeba wiedzieć, że definicje przyjmowane w poszczególnych państwach członkowskich Unii Europejskiej znacznie różnią się od siebie. Mimo to nie ulega żadnej wątpliwości, że miasta i regiony miejskie odgrywają w Europie niezwykle ważną rolę. W związku z tym ważne wydaje się również ustalenie, czy postrzega się je jedynie jako obszary stanowiące otoczenie dla biznesu i działalności gospodarczej, czy przede wszystkim jako jednostki terytorialno-społeczne dążące do zrównoważonego rozwoju.

Instytucje Unii Europejskiej nie dysponują obecnie mandatem, który umożliwiałby im projektowanie i wdrażanie wspólnej polityki miejskiej - nie wszystkich zresztą martwi ten stan rzeczy. Wiadomo jednak, że wiele innych polityk leżących w gestii UE wywiera znaczny, bezpośredni lub pośredni, wpływ na europejskie miasta. Dobrym przykładem służy inicjatywa wspólnotowa URBAN realizowana w latach 1994-2006. Analizując trendy rozwojowe w Unii, Komisja Europejska zwróciła również niedawno uwagę na znaczący wpływ miast na wzrost tempa procesów gospodarczych i rosnącą liczbę miejsc pracy na obszarze Wspólnoty Europejskiej (Commission of the European Communities, 2005). W rezultacie Dyrekcja Generalna odpowiedzialna za sprawy polityki regionalnej (DG Regio) we współpracy z 13 innymi Dyrekcjami Generalnymi Komisji Europejskiej opublikowała przewodnik ułatwiający zrozumienie tych aspektów polityk wspólnotowych, które będą miały szczególne znaczenie dla europejskich miast w okresie 2014-2020.

Kryzys roku 2009 postawił przed nami wiele pytań zarówno natury prawnej jak i ekonomicznej o bezpieczeństwo stabilnego rozwoju gospodarczego. Priorytetem UE powinna stać się polityka inwestycji w obszary warunkujące wzrost gospodarczy z uwzględnieniem ich wewnętrznego potencjału. Ostatnie 10 lat pokazało, że stosowanie zwykłych instrumentów wyrównywania szans nie daje spodziewanych efektów. Ważniejsze powinno być włączanie tych obszarów w rozwój gospodarczy (economic inclusion). Warunkiem tego procesu jest inwestowanie w obszary metropolitarne i miejskie z większym udziałem ich głosu w definiowaniu tak określonej polityki.

Rezygnacja z inicjatyw wspólnotowych

Polityka miejska musi być czytelną deklaracją, jakich działań opartych na wieloletnim programowaniu zintegrowanych działań oczekuje rząd od miast i w jakim zakresie będzie wspierał miasta w ich działaniach. Dynamika procesu programowania w instytucjach europejskich wymaga, by stosunkowo wcześnie (a więc w czasie realizacji zainicjowanych programów) rozpocząć przygotowania do realizacji polityk w ramach następnej perspektywy finansowej. Zgodnie z tym założeniem, Komisja Europejska w swoim III Raporcie Spójności przedstawiła propozycje realizacji polityki spójności w latach 2007-2013, łącznie z miejscem, jakie ma w niej zajmować polityka miejska czy chociażby wymiar miejski1.

Najistotniejszą zmianą w tym obszarze była propozycja zrezygnowania ze wszystkich inicjatyw wspólnotowych (w tym inicjatywy URBAN) i włączenia działań dotychczas nimi objętych w programy realizowane w ramach funduszy strukturalnych przez państwa członkowskie. Cały zabieg miał przebiegać pod hasłem "włączenia w główny nurt (mainstreaming). W zamierzeniach Komisji miał wzmocnić dotychczasowe działania, wykorzystując dobre doświadczenia i stwarzając im większe możliwości finansowe. Ogromnym pozytywnym efektem projektów URBAN było wykorzystanie w praktyce podejścia zintegrowanego łączącego różne aspekty w interwencji na wyznaczonym obszarze miasta lub jego fragmencie. W przypadku inicjatyw wspólnotowych inicjatorem, ale również "nadzorcą" takiego działania (również ze względu na ograniczoną liczbę projektów), była Komisja Europejska, a włączenie takich działań w programy krajowe oparte było na przekonaniu o kontynuacji charakteru działań przez państwa członkowskie. Takie założenie musiało jednak brać pod uwagę decydujący głos krajów członkowskich w budowaniu własnych programów i de facto brak możliwości interwencji ze strony Komisji Europejskiej w przypadku innego podejścia do wyznaczania priorytetów.

Komisja Europejska, bazując na swoich dobrych doświadczeniach współpracy z miastami, zaproponowała również możliwość bardziej aktywnego włączenia miast w realizację polityki spójności poprzez delegowanie na ich poziom zarządzania częścią programów regionalnych, włącznie z zarządzaniem częścią finansów europejskich. Propozycja Komisji przewidywała wręcz możliwość stworzenia listy miast, które mogłyby skorzystać z delegacji uprawnień. Okres poprzedzający zakończenie prac legislacyjnych niezbędnych dla realizacji polityki spójności 2007-2013 wypełniły inicjatywy tworzące ramy polityki unijnej wobec obszarów miejskich.

Rola miast w osiąganiu celów polityk europejskich

Ministrowie właściwi zajmujący się problematyką rozwoju miast zebrali się już w 2004 r. w Rotterdamie na nieformalnym spotkaniu Rady i sformułowali istotne dla polityki miejskiej rekomendacje2 nawołujące państwa członkowskie do zwrócenia większej uwagi na szanse dla działań prorozwojowych wynikające z prowadzenia polityki miejskiej, nawołujące państwa członkowskie do osiągania wcześniej uzgodnionych w Lille celów3 i zwracające uwagę Komisji Europejskiej na rolę miast i ich rozwoju dla osiągania celów polityk europejskich. Na analogicznym posiedzeniu Rady w Bristol zwrócono uwagę na problematykę zrównoważonego rozwoju miejskiego.4 Na tym właśnie spotkaniu zaprezentowana została brytyjska koncepcja "zrównoważonych wspólnot", a Komisja Europejska przedłożyła Komunikat pt. "Polityka spójności i miasta. Rola miast i aglomeracji w odniesieniu do wzrostu i zatrudnienia w regionach"5.

Tym komunikatem Komisja Europejska chciała wyznaczyć obszar działania wymagający prowadzenia przemyślanej polityki miejskiej na poziomach europejskim i narodowych oraz wskazała na główne wyzwania i możliwości działania. Mimo iż komunikat Komisji miał być wprowadzeniem do polityki spójności na lata 2007-2013, jego zapisy są i dziś aktualne. Wskazują na obszary, które, zdaniem Komisji, mają szczególne znaczenie. Komisja podkreśla więc przede wszystkim znaczenie miast w realizacji celów wzrostu i zatrudnienia, a więc celów określonych w Strategii Lizbońskiej.

Wzmacnianie atrakcyjności miast musi jednak wiązać się ze staraniami o poprawę dostępności komunikacyjnej, mobilności, w tym transportu miejskiego, dostępu do usług i infrastruktury, poprawę środowiska naturalnego i fizycznego oraz wzmocnienie sektora kultury. To właśnie miasta mogą podejmować działania na rzecz innowacyjności przedsiębiorstw, zwłaszcza małych i średnich, oraz mikroprzedsiębiorstw, a także poszerzać zakres społeczeństwa informacyjnego. To miasta również powinny odgrywać szczególną rolę w działaniach na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy i ich jakości poprzez partnerskie działania z podmiotami gospodarczymi, poprzez szerokie działania edukacyjne i integracyjne. Komisja Europejska zwróciła uwagę na poważne zagrożenia wynikające z pogłębiających się zróżnicowań, w tym między dzielnicami miast, i wskazała na konieczność podjęcia działań na rzecz bezpieczeństwa obywateli.

Integracja działań

Biorąc po uwagę wyzwania stojące przed miastami, Komisja Europejska zwróciła uwagę na niezbędność rozbudowania zintegrowanego podejścia do zarządzania miastami i obszarami zurbanizowanymi, a zwłaszcza opracowania, przy aktywnym udziale obywateli, partnerów społecznych i gospodarczych, długoterminowych planów działań na rzecz zrównoważonego rozwoju.6 Omawiany komunikat nie jest jedynie katalogiem działań podejmowanych przez miasta, lecz stanowiskiem podmiotu, który w ten sposób wyznacza swoją politykę miejską. Określa priorytety, wskazuje na działania pożądane i zapewnia że, jeżeli te działania będą podejmowane, to będą mogły być wspierane ze wspólnych środków. Tym samym Komisja Europejska wpisuje się w cele wyznaczone przez państwa członkowskie w Lille, Rotterdamie, Bristol i sugeruje państwom członkowskim, by starały się określić swoją politykę wobec miast, wskazały, w jakich sferach miasta mogą się przyczynić się do wzmocnienia procesów rozwojowych, w jakich mogą pomóc w zwalczaniu problemów społecznych i w jakim zakresie rządy będą mogły i wesprą ich działania za pomocą środków europejskich i krajowych.

Prace na tekstami rozporządzeń stanowiącymi bazę polityki spójności ujawniły wszystkie trudności związane ze sformalizowaniem roli polityki miejskiej w polityce spójności i w rezultacie doprowadziły do ograniczonych zapisów stwarzających szerokie możliwości interpretacyjne państwom członkowskim. Ani w tekście wcześniejszego, omawianego wyżej Komunikatu Komisji, ani w późniejszych Strategicznych Wytycznych Wspólnoty7 nie znajdziemy zapisów obligujących państwa członkowskie do określonych działań w zakresie tzw. wymiaru miejskiego polityki spójności. Jest to zarówno wynik dostrzegania specyficznych uwarunkowań w poszczególnych krajach członkowskich, jak i przekonania, że zgodnie z zasadą subsydiarności, wybór określonych działań na poziomie narodowym i subnarodowym należy do kompetencji własnych państw członkowskich.

Jednocześnie Parlament Europejski wezwał Komisję Europejską do wzmocnienia działań na rzecz wymiaru miejskiego, a państwa członkowskie do intensywniejszego integrowania działań w ramach ich polityk miejskich, jeżeli takie mają, bądź przygotowania i wdrożenia polityk w tych państwach, w których jeszcze tego nie zrobiono. Mimo braku rozstrzygnięć bezpośrednio obligujących państwa członkowskie do wzmacniania wymiaru miejskiego trwają prace na wypracowywaniem wspólnego stanowiska państw członkowskich w kwestii roli i znaczenia europejskiej polityki miejskiej.

Ich istotnym etapem było przyjęcie przez ministrów odpowiedzialnych za rozwój miast tzw. Karty Lipskiej8, która zwraca szczególną uwagę na rolę miast w realizacji polityk unijnych i ma istotne znaczenie dlatego, że wyraża zgodę ministrów na przeniesienie debaty na ten temat na poziom państw członkowskich. Ministrowie zwrócili uwagę m.in. na konieczność tworzenia przestrzeni publicznej o wysokiej jakości, modernizowanie infrastruktury i właściwe wykorzystanie energii, konieczność podejmowania działań na rzecz innowacyjności i wzmocnienia edukacji, a także wspomagania obszarów zaniedbanych. Karta Lipska jest rodzajem akceptacji przez przedstawicieli rządów nie tyle oczekiwań wobec miast, ile polityk wobec miast mających je wspierać w pożądanych kierunkach.

Powiaty metropolitarne

W sieci metropolii koncentruje się większość potencjału edukacyjnego i badawczego krajów członkowskich UE. Początek XXI wieku wyraźnie pokazał, że gospodarka całej UE nie może rozwijać się bez metropolii. Powraca więc pomysł stworzenia w Polsce supermiast. Po spektakularnym fiasku rządu przy próbie przeforsowania ustawy metropolitarnej teraz jest ona wprowadzana tylnymi drzwiami. Na początku w jedną metropolię będzie zamienionych 14 miast Górnego Śląska. Gdy to się uda, podobne pomysły będą forsowane w 11 innych ośrodkach. Chodzi o pieniądze z UE, bowiem w myśl przyjętego w grudniu traktatu lizbońskiego unijne dotacje na rozwój nauki i przedsiębiorczości będą przyznawane tylko najlepszym i najsilniejszym ośrodkom. Dziś nie mówi się jednak wprost o tworzeniu metropolii. Zamiast nich ma powstać jeden duży powiat metropolitarny. W jego ramach będzie jednoczonych kilka miast, które dziś są samodzielnymi powiatami. W ten sposób powstaną silne organizmy, supermiasta, które będą zdolne do realnej konkurencji z największymi miastami w Unii Europejskiej.


Newsletter



Wiadomość HTML?