Priorytety przewodnictwa Polski w Radzie UE w 2011 r. w świetle Traktatu Lizbońskiego

1. Wstęp

Co sześć miesięcy kolejne państwo członkowskie Unii Europejskiej (UE) sprawuje Prezydencję, czyli przewodniczy pracom Rady Unii Europejskiej (RUE). W tym czasie państwo sprawujące Prezydencję staje się gospodarzem większości unijnych wydarzeń i gra kluczową rolę na wszystkich polach aktywności UE. Jest odpowiedzialne za organizację spotkań UE, nadaje kierunek polityczny organizacji, dba o jej rozwój, integrację oraz bezpieczeństwo. 1 lipca 2011 roku Polska obejmuje Przewodnictwo w RUE. 184 dni będzie trwać sprawowanie naszego Przewodnictwa. Ale zanim to nastąpi musimy się dobrze przygotować. To nie tylko ogromne wyzwanie wymagające planowania strategicznego, pełnej aktywności politycznej i organizacyjnej na szczeblu krajowym i europejskim, ale także wielka szansa dla Polski w kształtowaniu UE.1

Prezydencja daje możliwość większego i realnego wpływu na decyzje podejmowane w UE. Będziemy mieć szansę przedstawienia na forum UE priorytetów polskiej polityki, zaakcentowania najistotniejszych obszarów, przedłożenia własnych pomysłów i inicjatyw2. Prezydencja to jednak głównie kontynuacja wcześniejszych działań Unii, zapewnienie jej spójnego funkcjonowania, zagwarantowanie jej głosu w ważnych dla świata sprawach. Poprzez solidne wykonanie tego zadania wzrośnie zaufanie do naszego kraju jako ważnego członka UE. Sukces Prezydencji to najlepsza promocja Polski i okazja do stworzenia pozytywnego wizerunku Polski w świecie.3

Przewodnictwo to także wyzwania. Istotą prac Rady UE jest stanowienie prawa i podejmowanie decyzji istotnych z punktu widzenia niemal 500 milionów obywateli. Wymaga to doskonałego przygotowania merytorycznego urzędników i ekspertów pracujących na co dzień nad decyzjami podejmowanymi następnie przez polityków. Korzystając z doświadczeń państw członkowskich, które już sprawowały Przewodnictwo, bądź przygotowują się do tego zadania, Polska wyznaczyła trzy obszary, na których koncentrować się będzie organizacja przygotowań do Prezydencji: obszar polityczny, organizacyjny oraz promocji Polski. Do głównych zadań będzie zatem należało wyznaczenie priorytetów odpowiadających strategicznym celom polskiej polityki, kształtowanie europejskiego procesu decyzyjnego, gospodarowanie zasobami ludzkimi, a także promowanie naszego kraju, jego kultury, gospodarki i walorów turystycznych4.

2. Kolejność Prezydencji

Rada Unii Europejskiej (zwana również Radą Ministrów) jest głównym organem decyzyjnym UE. Wraz z Komisją Europejską (KE) oraz Parlamentem Europejskim (PE) jest jednym z trzech głównych aktorów biorących udział w procesie decyzyjnym UE. Głównym zadaniem Rady jest przyjmowanie, wraz z PE, europejskich aktów prawnych. Rada reprezentuje państwa członkowskie Unii. Rada nie ma swojego stałego składu: w posiedzeniach Rady uczestniczy zawsze jeden minister z każdego kraju Unii w zależności od poruszanej na posiedzeniu tematyki. Jeśli omawiane są np. problemy związane z edukacją, to w posiedzeniu biorą udział ministrowie edukacji. Tak więc decyzje podejmowane przez Radę UE to najczęściej kompromis wypracowany po żmudnych negocjacjach między wszystkimi członkami Unii. RUE posiada swój Sekretariat Generalny, którego siedziba znajduje się w Brukseli i którego zadaniem jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania Rady. Istnieje dziewięć możliwych konfiguracji Rady:

Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GAERC)
Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN)
Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA)
Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Polityki dotyczącej Konsumentów (EPSCO)
Rada ds. Konkurencyjności (COMPET)
Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii (TTE)
Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa (AGRIFish)
Rada ds. Środowiska (ENVI)
Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury (EYC).5

Kolejność sprawowania Prezydencji przez państwa członkowskie UE jest z góry ustalona decyzją Rady. Wynika to z podstawy prawnej prezydencji, którą stanowi artykuł 203 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z 1957 r.: "(...) W skład Rady wchodzi jeden przedstawiciel szczebla ministerialnego każdego Państwa Członkowskiego, upoważniony do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu tego Państwa Członkowskiego. Prezydencję sprawuje kolejno przez okres sześciu miesięcy każde Państwo Członkowskie reprezentowane w Radzie, według porządku ustalonego przez Radę stanowiącą jednomyślnie (...)"6. Porządek, w jakim Państwa Członkowskie sprawują Prezydencję w Radzie od dnia 1 stycznia 2007 r. określa Decyzja Rady z dnia 1 stycznia 2007 r. w sprawie porządku sprawowania Prezydencji w Radzie (2007/5/WE, Euratom), w której rotacja została wyznaczona do 2020 roku7.

Jak pokazało jednak doświadczenie, okres sześciu miesięcy jest zbyt krótki, aby państwo sprawujące Prezydencję mogło skutecznie zrealizować założone cele swojego Przewodnictwa. W tej sytuacji, zaczęła krystalizować się koncepcja Prezydencji grupowej, w której trzy kraje sprawujące po sobie Przewodnictwo koordynowałyby między sobą główne cele, jakie chciałyby zrealizować w dłuższym okresie czasu, to znaczy 18. miesięcy sprawowanych prze siebie trzech kolejnych Prezydencji. Skuteczną realizację tej koncepcji zapewnić ma też założenie, że każde trio składa się z państwa dużego i państw mniejszych, a także i to, że w każdej trójce będą kraje starej i nowej Unii. Pierwszymi państwami, które zrealizowały ten model były Niemcy, Portugalia i Słowenia. Polska będzie pierwszym i największym państwem "naszego" tria, w skład którego wejdą także kolejno Dania i Cypr. Strona polska rozpoczęła współpracę w ramach naszego z Danią oraz Cyprem w roku 2008. Współpraca ta jest kontynuowana na bieżąco zarówno na poziomie Ministrów Spraw Zagranicznych trzech państw, jak i Koordynatorów ds. Przygotowań do sprawowania Przewodnictwa8. Trójstronna współpraca Polska, Dania Cypr będzie także rozwijała się na szczeblu zainteresowanych ministerstw oraz urzędów i instytucji9.

Współpraca państw w ramach trio spełnia szereg kluczowych zadań. Przede wszystkim zapewnia ona pewną stabilizację polityczno-programową, a wraz z nią ciągłość prac instytucji unijnych. Ponadto, zabezpiecza ona przed forsowaniem swoich własnych interesów przez państwo aktualnie sprawujące Prezydencję, często niezgodnych z ogólnym interesem wspólnotowym. Nie można także zapomnieć o fakcie, że w wyniku rozszerzenia Prezydencję muszą sprawować także nowe, niedoświadczone w tym zakresie państwa. Współpraca w ramach trio pozwala im uzyskać wsparcie w tym poważnym przedsięwzięciu politycznym ze strony starych członków UE i minimalizuje ryzyko ewentualnego niepodołania obowiązkom.

3. Główne zadania Prezydencji

Przygotowanie i sprawowanie Prezydencji w RUE wiąże się z koniecznością koordynowania kilku tysięcy spotkań, zarówno formalnych (poświęconych omawianiu bieżących spraw), jak i nieformalnych (w celu wymiany poglądów w sprawach długoterminowych), w Brukseli, Luksemburgu oraz kraju Prezydencji, w tym także spotkań na najwyższym szczeblu (Rada Europejska10, szczyty z przywódcami państw trzecich). Kluczową rolą Prezydencji jest wypracowywanie porozumień pomiędzy Państwami Członkowskimi szczególnie wtedy, gdy poruszane są kwestie drażliwe i kontrowersyjne. Innym zadaniem jest reprezentowanie Rady wobec instytucji UE, w szczególności wobec KE i PE. Zadanie to wymaga przede wszystkim biegłości proceduralnej i merytorycznej, zarówno na szczeblu politycznym, jak i przede wszystkim urzędniczym. Przez pół roku państwo sprawujące Prezydencję prowadzi prace Rady i kształtuje jej relacje z partnerami instytucjonalnymi, przewodniczy spotkaniom roboczym, a także regularnie informuje PE o prowadzonych pracach.

Wprowadzenie Traktatu z Lizbony ma na celu wzmocnienie zdolności Unii do spójnego działania na zewnątrz, oraz lepsze realizowanie zadań wewnętrznych11. Prezydencja uzyskała do realizacji tych celów nowe narzędzia, a mianowicie od momentu wejścia w życie Traktatu:

  • utworzono nowe stanowiska: Przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa,
  • formalnie potwierdzono prezydencje grupowe, tzw. "trio",
  • zmienił się sposób podejmowania decyzji w Radzie UE.

W związku z powołaniem przez Traktat Lizboński stanowiska Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, dotychczasowe kompetencje Prezydencji w zakresie polityki zewnętrznej zostały ograniczone12. UE zyskała w tym zakresie większą "widoczność" i sprawność, również za pośrednictwem tworzonej Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Mianowani na podstawie Traktatu z Lizbony na stanowiska tzw. "Prezydenta UE" i Wysokiego Przedstawiciela, przejmą część odpowiedzialności przynależnych do tej pory przedstawicielowi kraju sprawującego Prezydencję, głównie w zakresie działań zewnętrznych (bezpieczeństwo, handel, działania humanitarne). Premier kraju sprawującego Prezydencję będzie współpracował w innych dziedzinach z Przewodniczącym Rady Europejskiej. Zgodnie z postanowieniami Traktatu Lizbońskiego Prezydencję Rady sprawują uprzednio ustalone grupy trzech Państw Członkowskich przez okres 18 miesięcy. Każdy członek grupy kolejno przewodniczy przez okres sześciu miesięcy, a pozostali członkowie grupy wspierają kraj przewodniczący we wszystkich jego obowiązkach na podstawie wspólnego programu.

Zmiana sposobu podejmowania decyzji w Radzie UE dokonana przez Traktat z Lizbony dotyczy tych dziedzin, w których stanowiono kwalifikowaną większością głosów. Mimo że Traktat z Lizbony wszedł już w życie, na wniosek Polski przywódcy Państw Członkowskich uzgodnili, że do 1 listopada 2014 roku będą obowiązywały dotychczasowe zasady głosowania, z Traktatu z Nicei13. Do 31 marca 2017 roku, każdy kraj będzie mógł zażądać powtórnego głosowania w systemie nicejskim i w ten sposób skutecznie blokować podejmowanie niekorzystnych dla niego decyzji. Od marca 2017 r. będzie mógł mieć zastosowanie tzw. kompromis z Joaniny, pozwalający na odwlekanie podejmowania decyzji w Radzie przez "rozsądny czas"14.

4. Europa w "erze pokryzysowej"

Nowa formuła prezydencji stworzy nowe możliwości rozwiązywania europejskich zadań i zapewni Unii bardziej spójne działanie. Pewien czynnik niepewności jest związany z faktem, że Polska, Dania i Cypr będą pierwszą grupą stosującą postanowienia Traktatu z Lizbony w planowaniu i realizacji swojego programu. Polska wraz z partnerami będzie wprowadzać zatem wiele precedensów, dotyczących choćby dzielenia się kompetencjami w ramach 18-miesięcznego programu trio. Głównym i najważniejszym uwarunkowaniem naszych przygotowań do Prezydencji jest kryzys gospodarczy, którego doświadcza obecnie świat, w tym także państwa Unii Europejskiej oraz jego konsekwencje dla polskiego przewodnictwa w UE. Kryzys będzie niewątpliwie najpoważniejszym wyzwaniem również w trakcie prezydencji Polski i należy mieć świadomość, że wynikające z niego problemy są trudne do przewidzenia i do rozwiązania. W pierwszym względzie kryzys z całą pewnością zdeterminuje agendę europejską - zwalczanie skutków kryzysu będzie jednym z ważnych tematów podczas polskiego przewodnictwa. Jednocześnie, kryzys będzie czynnikiem warunkującym stanowiska państw członkowskich w wielu kwestiach. Okres polskiej prezydencji będzie pod wieloma względami czasem najgorszym z punktu widzenia wychodzenia z kryzysu: PKB UE będzie znacząco mniejszy (nawet o 7%), ograniczą się przychody budżetowe, będzie trudna sytuacja na rynkach zbytu, państwa członkowskie będą skonfrontowane z wysokim bezrobociem i prawdopodobnymi niepokojami społecznymi, rządy ponosić będę polityczne konsekwencje kryzysu.15 Ponadto będą zanikać tymczasowe efekty polityki wzmożonych inwestycji publicznych opartej na logice impulsu ?skalnego.



Newsletter



Wiadomość HTML?