Dziedziny wiedzy

Najnowsze komentarze

Newsletter

Rada Unii Europejskiej i Rada Europejska PDF Print Email
Unia Europejska
DATE_FORMAT_LC2

Rada UE jako centrum procesu decyzyjnego Unii Europejskiej

Rada Unii Europejskiej jest instytucjonalnym centrum procesu decyzyjnego UE. Jest to instytucja powołana do reprezentowania krajów członkowskich, która jak na twór suwerennych państw narodowych, otrzymała zaskakująco szerokie prerogatywy ustawodawcze i wykonawcze. Jej najważniejszą funkcją ustawodawczą jest zatwierdzanie wszystkich unijnych propozycji (wychodzących z Komisji), zanim staną się prawem UE. Mimo nowszych procedur decyzyjnych (współdecydowanie), które dają Parlamentowi Europejskiemu bardziej równoprawny status, Rada pozostaje nadal w centrum unijnego procesu ustawodawczego. Rada pełni również centralną funkcję wykonawczą, polegającą na kierowaniu procesem integracji europejskiej oraz decydowaniu o jego tempie i kierunku. Widać to zwłaszcza w obszarze dyplomacji i spraw zagranicznych.

Z prawnego punktu widzenia Rada jest jedna, co może wprowadzać w błąd, w rzeczywistości bowiem istnieje 9 formacji specjalizujących się w poszczególnych obszarach polityki . Każda z nich została utworzona, aby zarządzać osobnym sektorem polityki, ich członkami zaś, upoważnionymi do zatwierdzania aktów prawnych, są ministrowie ze wszystkich krajów członkowskich odpowiedzialni za dany sektor. I tak 25 ministrów rolnictwa krajów członkowskich kieruje Radą ds. Rolnictwa i Rybołówstwa, ministrowie ochrony środowiska kierują Radą ds. Środowiska i tak dalej.

Formacje Rady według stanu na 1 maja 2006 roku:

  • Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GAERC)
  • Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (Ecofin)
  • Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (WSiSW))
  • Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Polityki dotyczącej Konsumentów
  • Rada ds. Konkurencyjności
  • Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii
  • Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa
  • Rada ds. Środowiska
  • Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury

Źródło: http://europa.eu/institutions/instycouncil/index_pl.htm.

Historycznie, nadrzędną instancją w stosunku do Rady, wypełniającą ogólne obowiązki instytucjonalne oraz zadanie całościowej koordynacji polityki UE, była Rada ds. Ogólnych (GAC) złożona z ministrów spraw zagranicznych. Ostatnio umacnia się jednak pozycja ministrów finansów i gospodarki działających w ramach Rady ds. Gospodarczych i Finansowych, znanej również jako Ecofin. Stosunkowo nowym uzupełnieniem Rady są ministrowie spraw wewnętrznych, zasiadający w Radzie ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, oraz ministrowie obrony, którzy biorą udział w walnych spotkaniach z ministrami spraw zagranicznych przy omawianiu Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO).

Podział prac Rady nad polityką europejską na odrębne formacje jest rysem charakterystycznym sposobu działania UE. Każda formacja ma swoje własne tempo pracy i program legislacyjny. Niektóre spotykają się co miesiąc (Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, Ecofin, Rolnictwo i Rybołówstwo), a inne tylko dwa razy w roku (Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury). Każda Rada ma również własną tożsamość i kulturę współpracy, obejmującą często zbiór nieformalnych (niepisanych) zasad, a nawet odmienne zwyczaje w pracy (Westlake, 1995, s. 150). Ogólnie biorąc, "Rada" jest wielopłaszczyznową strukturą decyzyjną obejmującą szeroki zakres polityki, w której negocjacje dotyczące poszczególnych obszarów toczą się równolegle. W takiej czy innej postaci Rada obraduje niemal nieustannie.

Jednak ministrowie to tylko czubek góry lodowej. Gdyby to tylko ministrowie spotykali się w Brukseli najwyżej kilka dni w miesiącu, UE byłaby jako system decyzyjny niespójna i chaotyczna. Prace w Radzie wymagają znacznie większej reprezentacji urzędników narodowych. Przede wszystkim należy wymienić stałych przedstawicieli przy UE zasiadających w Komitecie Stałych Przedstawicieli (COREPER). COREPER jest odpowiedzialny za przygotowywanie posiedzeń Rady, a przygotowania te mogą wymagać intensywnych dyskusji torujących drogę porozumieniu wśród ministrów. Stali przedstawiciele przy UE (po dwóch na każde państwo członkowskie: każde z nich mianuje ambasadora przy UE i jego zastępcę) mieszkają w Brukseli, spotykają się co tydzień i dosłownie "żyją zagadnieniami UE przez siedem dni w tygodniu" (Barber, 1995). Każde państwo członkowskie utrzymuje również w Brukseli stałe przedstawicielstwo kierowane przez ambasadora przy UE i jego zastępcę, obsadzone specjalistami od zagadnień z różnych obszarów polityki z odpowiednich ministerstw narodowych. Ale to jeszcze nie wszystko. Większość codziennej pracy Rady odbywa się na poziomie eksperckich grup roboczych. W dowolnym momencie istnieje ich w obrębie Rady od 150 do 250. Grupy robocze analizują propozycje we wczesnej fazie negocjacji, uzgadniają kwestie techniczne i inne niebudzące kontrowersji sprawy oraz pełnią funkcję systemu wczesnego ostrzegania w przypadku skomplikowanych lub politycznych kwestii, które trzeba będzie rozstrzygnąć na poziomie COREPER-u lub ministerialnym. Ogólnie biorąc, Rada obejmuje tysiące urzędników narodowych spotykających się co tydzień w dziesiątkach grup roboczych, w COREPER-ze lub w gronie ministrów, by negocjować i podejmować decyzje w sprawie unijnych propozycji. Jeśli doliczyć do tego wszystkich narodowych urzędników służby cywilnej i specjalistów od rozmaitych zagadnień, całkowitą liczbę osób pracujących nad sprawami UE można by szacować na około 25 000 (Wessels, Rometsch, 1996, s. 331).

Siedziba Rady UEFunkcjonowanie Rady jest opisane chyba najsłabiej ze wszystkich instytucji UE. Wynika to częściowo z jej niedostępności, ale ważniejszy jest enigmatyczny charakter Rady. Wśród instytucji UE jest ona prawdziwym "kameleonem" (Wallace, Hayes-Renshaw, 1995, s. 563), ponieważ łączy w sobie cechy i zachowania organizacji międzyrządowych i ponadnarodowych. Według standardowego, słownikowego wizerunku Rada jest bastionem indywidualistycznie nastawionych podmiotów narodowych, które koncentrują się niemal wyłącznie na własnym interesie, a nie interesie grupy jako całości. Taka interpretacja Rady stanowi również główny fundament teoretyczny podejścia międzyrządowego. Jednak Rada jest tworem znacznie bardziej złożonym i zróżnicowanym. Rada jako instytucja jest czymś więcej niż tylko sumą swoich części (państw członkowskich). Narodowe podmioty w Radzie mogą również działać wspólnie i wtedy wytwarza się w nich wspólne poczucie odpowiedzialności za postęp w pracach Rady oraz za efekty legislacyjnej działalności Rady (choćby w jednym tylko wybranym obszarze polityki). Ponieważ negocjacje w Radzie toczą się nieustannie i dotyczą szerokiego zakresu zagadnień, przedstawiciele poszczególnych krajów często nawiązują długofalowe stosunki oparte na zaufaniu i wzajemnym zrozumieniu oraz zobowiązują się pomagać kolegom, którzy borykają się z politycznymi problemami we własnych krajach lub proszą o specjalne potraktowanie pewnych kwestii. Członkowie Rady\nogą również dostrzec wspólne interesy w samym procesie decyzyjnym. Może się ón stać rodzajem "globalnego, stałego interesu", niezależnego od konkretnego interesu narodowego związanego z określonym tematem czy propozycją. Krótko mówiąc, państwa członkowskie uczestniczące (poprzez swych przedstawicieli) w systemie stają się w wyniku socjalizacji częścią zbiorowego systemu decyzyjnego. Jeden z czołowych znawców Rady streścił jej zagadkową naturę w następujący sposób: "Rada UE jest zarówno instytucją pełniącą pewne zbiorowe funkcje unijne, jak i wytworem rządów państw członkowskich" (Wallace, 2000b, s. 16).

Rada UE i Rada Europejska to nie to samo

Żaden opis Rady UE nie byłby kompletny bez wyjaśnienia roli Rady Europejskiej. Rada Europejska reprezentuje w UE czołową władzę polityczną, ponieważ składa się z 25 przywódców państw i rządów (oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej). Rada Europejska wytycza główne kierunki strategiczne UE, w ostatnich zaś latach premierzy, kanclerze i prezydenci spotykający się w ramach nagłaśnianych przez media szczytów podjęli szeroką odpowiedzialność za tak ważne zagadnienia, jak reforma instytucjonalna, budżet, rozszerzenie oraz polityka zagraniczna, bezpieczeństwa i obronna. Takie kwestie, jak przyszłe składki państw członkowskich do budżetu UE, sposób ważenia głosów czy finansowania nowych misji w polityce zagranicznej, okazały się zbyt kontrowersyjne politycznie, by mogli je rozstrzygnąć ministrowie. Przekazane więc zostały Radzie Europejskiej, aby ta przełamała impas, położyła kres niezgodzie między poszczególnymi ministrami (zwłaszcza między ministrami finansów i spraw zagranicznych) oraz wynegocjowała obszerne, wzajemnie sprzężone umowy wiązane, z których znane są "konstytucyjne" punkty zwrotne w historii UE. Rada Europejska zbiera się co najmniej dwa razy w roku (w czerwcu i grudniu), a często jeszcze dwa razy dodatkowo na "nieformalnych" spotkaniach organizowanych w związku z określonym tematem czy wydarzeniem (np. szczyt w Lizbonie w 2000 roku poświęcony sprawom gospodarczym i społecznym). Szczyty Rady Europejskiej są bacznie obserwowane przez opinię publiczną i relacjonowane przez około 1200 dziennikarzy. Coraz częściej towarzyszą im również demonstracje i protesty rozmaitych grup, od rolników po antyglobalistów, co w wielu przypadkach prowadzi do gwałtownych starć z policją (jak te podczas szczytu w Góteborgu w Szwecji w 2001 roku).

Rada Europejska była innowacją wczesnych lat 70. XX wieku, a do 1974 roku dokonała się jej nieformalna instytucjonalizacja. Wielu badaczy UE przypisuje Radzie Europejskiej zasługę podtrzymywania jedności Unii w okresie niemal dwóch dekad "euroskłerozy". Przez pierwszych dwanaście lat Rada Europejska nie była prawnie uznaną częścią systemu instytucjonalnego Wspólnoty, a status ten uzyskała dopiero na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 roku. Tak więc Radę Europejską uważano za pozaprawną instytucję UE. Chociaż jest o niej mowa we "wspólnych postanowieniach" Traktatu o Unii Europejskiej, Rada Europejska jest nadal oddzielona od pierwotnych instytucji Wspólnoty Europejskiej, aby nie wydawało się, że przechodzi pod zbyt ścisłą kontrolę krajów członkowskich i aby uniknąć zachwiania delikatnej równowagi instytucjonalnej między elementami międzyrządowymi i ponadnarodowymi. Rada Europejska rzadko podejmuje decyzje w sprawie konkretnych propozycji (mimo iż nie ma w tej kwestii prawnych przeszkód). Szczyty wyznaczają jednak Unii Europejskiej strategiczne kierunki, a owocem każdego spotkania jest zazwyczaj communiąue, 20-30-stronicowy dokument znany jako "wnioski prezydencji", podsumowujący stanowiska w różnych sprawach oraz wyznaczający priorytety dla przyszłej działalności ustawodawczej UE.

Jak działa Rada?

Najczęściej przedstawia się Radę jako zbiór hierarchicznie uporządkowanych poziomów. Najwyższy poziom stanowi Rada Europejska, poniżej której znajduje się poziom ministerialny z GAERC (ministrowie spraw zagranicznych) i Ecofin (ministrowie finansów), które to Rady są uważane za "pierwsze wśród równych". Jeszcze niżej znajduje się COREPER, zarządzający współpracą między ministrami a grupami roboczymi, stanowiącymi podstawę tej struktury. Taki obraz jest jednak pewnym uproszczeniem. W rzeczywistości Rada jest dużo bardziej złożonym systemem decyzyjnym, w którym w zależności od obszaru tematycznego występuje znaczne zróżnicowanie. W niektórych obszarach polityki oraz w przypadku kwestii technicznych istotne porozumienia mogą zostać wypracowane przez specjalistów w grupach roboczych. W innych przypadkach szczegółowe negocjacje prowadzą stali przedstawiciele zasiadający w COREPER-ze, mający odpowiednie kwalifikacje prawne. Czasem, jakby odwracając role, to ministrowie przygotowują dyskusje dla COREPER-u i odsyłają propozycję na niższy szczebel, aby tam podjęto decyzję. Zdarza się również, zwłaszcza gdy prezydencja jest sprawowana niezbyt dobrze, że pod dyskusję na spotkaniu ministrów lub nawet na szczycie Rady Europejskiej poddaje się drobne szczegóły techniczne propozycji. Faktyczne relacje wewnątrz Rady przypominają raczej sieć niż korporacyjną hierarchię, do której najczęściej się ją porównuje.

Znaczenie rotacyjnej prezydencji

Prezydencja w Radzie przechodzi na kolejny kraj członkowski co sześć miesięcy. Kraj sprawujący prezydencję jest odpowiedzialny za planowanie, określanie dat oraz przewodniczenie spotkaniom Rady oraz Rady Europejskiej. To samo dotyczy wszystkich spotkań COREPER-u i grup roboczych. Kraj sprawujący prezydencję reprezentuje również UE na scenie międzynarodowej, występując jako rzecznik UE w stosunkach zagranicznych. Genialność rotacyjnej prezydencji polega na tym, że wyrównuje ona znaczenie wielkich i małych państw, dając malutkiemu Luksemburgowi taką samą szansę kierowania sprawami UE, jak na przykład Niemcom, Francji czy Wielkiej Brytanii. Porządek rotacji był pierwotnie alfabetyczny, ale obecnie planuje się aby w większym stopniu przeplatać prezydencje dużych i małych oraz starych i nowych krajów członkowskich. Porządek zmienia się również po to, by żaden kraj członkowski nie sprawował stale prezydencji w okresie styczeń-czerwiec lub lipiec-grudzień, ponieważ musiałby się wówczas zajmować zawsze tymi samymi, ustalonymi punktami programu ustawodawczego (jak np. określanie rocznych kwot odłowów na jesieni czy cen produktów rolnych na wiosnę). Przewodniczenie Radzie wiąże się z ogromnymi obowiązkami logistycznymi, ponieważ kalendarz prac Rady jest rozłożony na sześć miesięcy. Planowanie prezydencji zaczyna się zazwyczaj na 18 miesięcy przed datą jej rozpoczęcia. Mimo całego związanego z tym obciążenia, krąje członkowskie bardzo sobie cenią możliwość sprawowania prezydencji, traktując to jako okazję, by kierować sprawami Unii. Kraj sprawujący prezydencję nie tylko organizuje posiedzenia, lecz także ma duży wpływ na ich program (na dyskutowane tematy i na kolejność ich rozpatrywania) oraz na wybór rozwiązań (przez negocjowanie porozumień, zgłaszanie kompromisów, przygotowywanie konkluzji). Sprawowanie prezydencji w UE wymaga cichej dyplomacji w kuluarach i nierzadko w dwustronnych rozmowach na marginesie spotkań (tak zwane konfesjonały). Jest to niezbędne do osiągnięcia postępu w pracach nad nowymi propozycjami oraz aby stawiać czoła nieuniknionym, nieprzewidzianym wydarzeniom i kryzysom w miarę ich pojawiania się. Sprawowanie prezydencji jest prawdziwą sztuką wymagającą na przykład umiejętnej oceny, czy propozycja jest już gotowa, aby przekazać ją z grupy roboczej do COREPER-u lub z COREPER-u do ministrów. Konieczne są też umiejętności dyplomatyczne. Trzeba wiedzieć, w jakiej kolejności udzielać głosu w dyskusji państwom członkowskim, aby zwiększyć szansę akceptacji (lub odrzucenia) określonej propozycji, kiedy ogłaszać przerwy na kawę oraz jak wybrać odpowiedni moment, aby zasugerować "kompromis prezydencji". Państwa członkowskie uważają swoją kadencję u steru za szansę, by pozostawić własny ślad w procesie integracji. Wraz ze wzrostem obecności polityki UE w mediach wzrosła znacznie presja na kraje przewodniczące Unii, aby po sześciomiesięcznej kadencji mogły pochwalić się jakimiś osiągnięciami.

Prezydencja jest doskonałym przykładem enigmatycznej natury Rady. Kraj, który ją sprawuje, musi promować wspólne rozwiązania europejskie, dbając jednocześnie o określone interesy narodowe. Aby utrzymać równowagę między tymi dwoma wymogami, niezbędna jest duża delikatność podczas negocjacji, zwłaszcza w tych obszarach polityki, gdzie występują gotowe do działania i świadome swoich interesów grupy społeczne oraz gdzie stawka mierzona kosztami gospodarczymi jest wysoka. Kraje członkowskie, które umiejętnie sprawują prezydencję, zachowując niezbędną równowagę, mogą sobie zaskarbić szacunek i znaczny kapitał polityczny. Podczas swojej prezydencji w 1999 roku Finlandia zyskała uznanie za troskę o interesy całej wspólnoty oraz umiejętność budowania kompromisów, mimo iż od niedawna znała zasady rządzące UE. Negatywnie może być postrzegany kraj dążący do realizacji wąskich interesów narodowych lub przeforsowania nowej polityki bez szerokiego poparcia. Przekonała się o tym podczas swojej prezydencji w 2000 roku Francja, kiedy mniejsze kraje oskarżyły ją o próbę przeforsowania nowego sposobu ważenia głosów korzystnego dla dużych państw.

Relacje z innymi instytucjami UE

Od najwcześniejszych lat Unii interakcja między Radą a Komisją nadawała tempo integracji europejskiej. Jednak w związku z tym, że Rada reprezentuje poszczególne kraje członkowskie, Komisja zaś interesy "europejskie", stosunki między tymi dwiema instytucjami bywały niekiedy dosyć napięte. Najgłębszy kryzys w historii Unii (polityka pustego krzesła z 1965 roku) spowodował Charles de Gaulle, który uznał, że Komisja przekroczyła swoje kompetencje, próbując uzyskać niezależne źródła przychodów. W innych okresach stosunki między Radą a Komisją były spokojniejsze, chociażby pod koniec lat 80. XX wieku, kiedy Rada przyjęła większą część ustaw niezbędnych dla utworzenia jednolitego rynku, nie napotykając żadnych przeszkód ze strony Komisji. Niedawno w obszarach polityki zagranicznej ponownie pojawiły się znaki świadczące o napięciu między komisarzem ds. zagranicznych oraz sekretarzem generalnym Rady i Wysokim Przedstawicielem ds. WPZiB (polityki zagranicznej) na tle kwestii, kto powinien reprezentować UE na arenie międzynarodowej.


W odróżnieniu od relacji z Komisją, stosunki Rady z Parlamentem Europejskim (PE) były przez większą część historii Unii raczej luźne i głównie jednostronne. Przed przyjęciem traktatu z Maastricht Rada musiała jedynie konsultować się z PE przed zatwierdzeniem propozycji ustawodawczej, natomiast poprawki proponowane przez PE nie były wiążące. Uległo to zmianie po wprowadzeniu w wybranych obszarach polityki procedury współdecydowania. Najważniejszą cechą tej procedury jest fakt, że Rada dzieli z PE uprawnienia ustawodawcze, zignorowanie lub odrzucenie poprawek PE stało się bowiem obecnie o wiele trudniejsze. Począwszy od lat 90. XX wieku, wraz z każdym kolejnym traktatem (Maastrich, Amsterdam, Nicea) zastosowanie procedury współdecydowania rozszerzano na coraz to nowe obszary. Zgodnie z tą procedurą w przypadkach, w których Rada nie zgadza się z poprawkami PE, stosuje się tak zwaną procedurę pojednawczą, w której ramach obie strony spotykają się w celu osiągnięcia kompromisu co do ostatecznej wersji tekstu. W ciągu ostatniej dekady spotkania pojednawcze mocno zintensyfikowały stosunki między Radą a Parlamentem. Rozwój współdecydowania (i procedur pojednawczych) jest nowym istotnym czynnikiem w relacjach między instytucjami UE.

Poziomy decyzyjne Rady UE

Teraz przyjrzymy się kolejnym szczeblom hierarchicznej struktury Rady, poczynając od jej szczytu, to jest Rady Europejskiej, przez Radę UE i COREPER aż po grupy robocze Rady. Zastanowimy się również nad zmieniającą się rolą Sekretariatu Generalnego Rady.

Posiedzenia Rady Europejskiej (szczyty)

W ciągu ostatnich trzydziestu lat Rada Europejska znajdowała się w centrum przełomowych, historycznych momentów integracji europejskiej. Można do nich zaliczyć, między innymi, utworzenie Europejskiego Systemu Walutowego pod koniec lat 70. XX wieku, rozstrzygnięcie poważnych sporów budżetowych na początku lat 80. XX wieku czy zwołanie konferencji międzyrządowych, które doprowadziły do uchwalenia nowych traktatów (JAE, TUE, traktat amsterdamski, traktat nicejski). Żadna inna instytucja UE nie może dorównać pod względem reprezentowanej przez siebie władzy politycznej Radzie, w której zasiadają wspólnie wszyscy przywódcy rządów i (w przypadku Francji i Finlandii) państw UE. W efekcie konkluzje wynikające ze szczytów Rady Europejskiej dają ogromną legitymizację decyzjom podejmowanym w trakcie codziennych prac na poziomie Rad Ministrów, COREPER-u i grup roboczych. Na przykład efektem specjalnego posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere (Finlandia) w październiku 1999 roku, poświęconego dyskusjom nad utworzeniem "wspólnego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości", był ogromy wzrost aktywności ustawodawczej w obszarze polityki wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (WSiSW) przejawiający się napływem nowych propozycji z Komisji oraz przyjęciem przez Radę ds. WSiSW kilku nowych dyrektyw dotyczących imigracji, polityki azylowej oraz przestępczości międzynarodowej.

Rada/Rady Ministrów

W kategoriach formalnych kompetencji decyzyjnych ministrowie są reprezentantami swoich krajów mającymi prawo głosowania i podejmowania za swoje kraje zobowiązań do przestrzegania prawa UE. Jak zobaczymy, wiele nieformalnych decyzji podejmuje się w COREPER-ze i w grupach roboczych, jednak ważne jest, abyśmy umieli dostrzec różnicę między formalną (prawną) i nieformalną (de facto) władzą decyzyjną. Ministrowie, jako urzędnicy wybrani przez obywateli swoich krajów, są odpowiedzialni przed krajowym elektoratem za politykę tworzoną w Brukseli.

Trzy formacje Rady spotykają się częściej i pracują więcej niż inne: Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GAERC), zajmująca się głównie sprawami zagranicznymi, Rada Ecofin oraz Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa. Obciążenie pracą jest szczególnie duże w pewnych okresach, na przykład pod koniec prezydencji, kiedy wszyscy starają się zrealizować pozostałe punkty programu legislacyjnego. Przez większą część historii UE zwierzchnią formacją Rady była GAC, odpowiedzialna za ogólną koordynację polityki UE oraz "poziome" (międzysektorowe) elementy programu. Nadrzędna pozycja GAC odzwierciedlała również fakt, że wielu zasiadających w niej ministrów spraw zagranicznych było odpowiedzialnych za koordynację polityki UE między poszczególnymi ministerstwami w swoich krajach. Dzisiaj GAERC nadal zajmuje się zagadnieniami poziomymi i instytucjonalnymi, ale ze względu na rozwój kontaktów zagranicznych UE (handlu, pomocy międzynarodowej, polityki zagranicznej), które wymagają tak wiele czasu i uwagi, GAERC nie jest już w stanie koncentrować się w takim stopniu, jak dotychczas, na ogólnej koordynacji działalności Rady (Gomez, Peterson, 2001). Wyzwanie dla nadrzędnej pozycji GAERC stanowi również rosnące znaczenie Ecofmu. Taka zmiana układu sił w Radzie odzwierciedla wzrost znaczenia unijnych decyzji w zakresie polityki makroekonomicznej i walutowej, wynikający z wprowadzenia wspólnej waluty, oraz podobne przesunięcie wpływów w wielu krajach członkowskich, w których ministerstwo spraw zagranicznych utraciło część swoich funkcji koordynacyjnych w relacjach z innymi resortami. Pojawiają się nawet oznaki rywalizacji i niezgody między ministrami spraw zagranicznych i finansów, czego przykładem może być sytuacja z 2000 roku, kiedy to ministrowie spraw zagranicznych zatwierdzili wieloletni pakiet środków pomocowych dla Czarnogóry jako część unijnego planu stabilizacyjnego dla Bałkanów, natomiast ministrowie spraw zagranicznych zgromadzeni w Ecofmie odrzucili jakąkolwiek możliwość zaakceptowania takiego pakietu ze względu na jego koszt i ryzyko. Propozycja wędrowała między GAC i Ecofinem ("jak piłeczka pingpongowa" - wspomina jeden z urzędników UE), aż wreszcie kwestię rozstrzygnęli przywódcy państw i rządów na szczeblu Rady Europejskiej (uchylając sprzeciw Ecofinu).

Rodzaje aktów prawnych uchwalanych przez ministrów zależą od obszaru polityki, którego dotyczą. W tradycyjnych kwestiach "filara Wspólnoty" (pierwszego filaru), akty prawne mają najczęściej postać dyrektyw, rozporządzeń lub decyzji. W przypadku wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (filar trzeci) oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (filar drugi) większość aktów prawnych przybiera formę wspólnych działań lub wspólnego stanowiska. W zależności od obszaru tematycznego istnieje wiele różnych procedur decyzyjnych, które przesądzają o tym, jaki rodzaj aktu prawnego zostanie przyjęty. Liczba procedur decyzyjnych jest bardzo duża (na przykład poziom zaangażowania PE określają procedury: konsultacji, współpracy, współdecydowania i zgody). W zależności od sposobu liczenia można ich wyróżnić nawet 30!

Rodzaje aktów prawnych Rady UE

  • Rozporządzenie: jest w całości wiążące i jest stosowane bezpośrednio do wszystkich krajów członkowskich.
  • Dyrektywa: jest wiążąca co do rezultatu, jaki należy osiągnąć, lecz pozostawia władzom narodowym wybór form i metod jego osiągnięcia.
  • Decyzja: jest w całości wiążąca w odniesieniu do tych (i tylko do tych) podmiotów, do których jest adresowana.
  • Rekomendacje i opinie: nie mają mocy wiążącej.
  • Wspólne działanie: jest odpowiedzią na konkretne sytuacje wymagające podjęcia działań przez UE; akt ten określa cele i zakres działań oraz środki, jakie należy postawić do dyspozycji UE, okres trwania działań oraz warunki ich realizacji.
  • Wspólne stanowisko: definiuje stosunek UE do określonej kwestii tematycznej lub geopolitycznej; państwa członkowskie powinny zadbać o zgodność swojej polityki narodowej ze wspólnym stanowiskiem.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Traktat o Unii Europejskiej, artykuły 14, 15 i 249.

Istniejąróżne zasady głosowania. Zasady głosowania dzielą się najogólniej na dwie główne kategorie: jednomyślność oraz glosowanie większością kwalifikowaną, chociaż niektóre kwestie proceduralne uchwala się zwykłą większością głosów (13 głosów na 25). Kluczem do zrozumienia, w jaki sposób Rada podejmuje decyzje, jest zrozumienie różnic między mechanizmem jednogłośności a głosowaniem większością kwalifikowaną. W przypadku gdy obowiązuje wymóg jednogłośności, propozycję może zablokować sprzeciw dowolnego państwa. Jeśli jakaś delegacja chce zasygnalizować, że nie zgadza się z jakimś aspektem propozycji, nie blokując jej przyjęcia przez inne kraje, może powstrzymać się od głosu. Wstrzymanie się od głosu nie jest uznawane za sprzeciw. Od przyjęcia Jednolitego Aktu Europejskiego wymóg jednomyślności przestał dotyczyć wielu obszarów polityki, jednak wśród ważnych obszarów, gdzie nadal obowiązuje, można wymienić WPZiB, WSiSW, podatki oraz reformę instytucjonalną.

Głosowanie większością kwalifikowaną obowiązuje obecnie w większości obszarów należących do pierwszego filaru (WE), a objęcie nim JAE zostało uznane za warunek wstępny utworzenia jednolitego rynku oraz przyjęcia około 280 szczegółowych aktów prawnych przed upływem ostatecznej daty końca 1992 roku. Zgodnie z zasadami głosowania większością kwalifikowaną głos każdego kraju członkowskiego ma pewną "wagę" opartą w przybliżeniu na liczbie jego ludności. Z łącznej liczby obowiązujących obecnie (dla 25 państw członkowskich) 321 głosów do większości kwalifikowanej konieczne są 232 głosy, zablokowanie propozycji zaś wymaga 90 głosów. Ponadto w procedurze głosowania większością kwalifikowaną, która obowiązuje od 1 listopada 2004 roku dla 27 państw UE, do przyjęcia aktu prawnego wymagane jest - oprócz wymienionej wcześniej liczby głosów - spełnienie dwóch dodatkowych kryteriów. Pierwszym kryterium jest poparcie aktu prawnego przez ponad połowę ogólnej liczby państw członkowskich (w przypadku aktu przyjmowanego z inicjatywy Komisji Europejskiej; obecnie jest to 14 państw) lub przez dwie trzecie liczby państw w odniesieniu do pozostałych aktów prawnych. Drugi warunek to tak zwane kryterium ludnościowe. Zgodnie z nim państwo członkowskie może zażądać sprawdzenia, czy państwa opowiadające się za podjęciem decyzji większością kwalifikowaną reprezentują co najmniej 62% ogółu ludności Unii. System tak zwanej potrójnej większości, obowiązujący w procedurze głosowania większością kwalifikowaną, został przyjęty na mocy traktatu nicejskiego.

Wagi głosów w Radzie od czasu przyjęcia Bułgarii i Rumunii

Kraje członkowskie Waga głosów Kraje członkowskie Waga głosów
Niemcy 29 Bułgaria 10
Wielka Brytania 29 Austria 10
Francja 29 Słowacja 7
Włochy 29 Dania 7
Hiszpania 27 Finlandia 7
Polska 27 Irlandia 7
Rumunia 14 Litwa 7
Holandia 13 Łotwa 4
Grecja 12 Słowenia 4
Czechy 12 Estonia 4
Belgia 12 Cypr 4
Węgry 12 Luksemburg 4
Portugalia 12 Malta 3
Szwecja 10 Łącznie 345

Jednak nawet tam, gdzie obowiązuje głosowanie większością kwalifikowaną głosowanie jest wydarzeniem nieczęstym. Bardzo rzadko dochodzi do "podniesienia dłoni".; Najczęściej przewodniczący streszcza dyskusję i ogłasza, że osiągnięto niezbędną większość, lub pyta, czy są głosy sprzeciwu, a jeśli ich nie ma, dana kwestia jest zamknięta. Głosowanie jest w UE niepopularne, ponieważ istnieje tam głęboko zakorzeniona kultura konsensusu i uważa się, że dążenie do głosowania w przypadku, gdy co najmniej jedna delegacja ma jeszcze jakieś zastrzeżenia czy opory, jest niestosowne. Jednak prawo do głosowania (tak zwany cień głosowania) przypomina delegacjom, że powtarzając stale "nie" i zamykając się na kompromis, narażają się na izolację. Z tego też powodu członkowie Rady twierdzą, że głosowanie większością kwalifikowaną zapewnia najszybsze osiągnięcie konsensusu.

Wspólną cechą wszystkich formacji Rady jest struktura porządku obrad. Porządek dzienny składa się z dwu części: część A obejmuje kwestie, które nie wymagają dalszej dyskusji i są zatwierdzane przez ministrów wszystkie razem na początku każdego posiedzenia. Kwestie te, nazywane punktami A, mogą stanowić dość długą listę 20-30 pozycji i niekoniecznie należą do specjalności ministrów. Część B jest tą częścią porządku dziennego, w której dyskusja ministrów jest konieczna. Właśnie wokół tych kwestii, nazywanych punktami B, koncentruje się dyskusja ministrów. Ze względu na ograniczenia czasowe i wielkość UE liczba istotnych punktów B, które mogą zostać poddane bardziej szczegółowej dyskusji, jest ograniczona - nawet jeden tour de table, gdzie każda z 25 delegacji (oraz Komisja i przewodniczący Rady) przedstawia swoje stanowisko lub zwraca uwagę na problemy, może potrwać grubo ponad godzinę.

Posiedzenia odbywają się w Brukseli (z wyjątkiem kwietnia, czerwca i października, kiedy są organizowane w Luksemburgu, zgodnie z zawartym w latach 60. XX wieku porozumieniem dotyczącym lokalizacji instytucji UE). Oficjalną siedzibą Rady jest budynek im. Justusa Lipsiusa, szesnastowiecznego filozofa, oddany do użytku w 1995 roku. Posiedzenia odbywają się w dużych salach z prostokątnymi stołami, wokół których znajdują się kabiny dla tłumaczy zapewniających symultaniczne tłumaczenie obrad na oficjalne języki UE. Atmosfera posiedzeń jest daleka od kameralnej. Najczęściej każda z delegacji (oraz Komisja) ma wyznaczone po trzy miejsca przy stole (dla ministra, stałego reprezentanta i asystenta), jednak w kuluarach może się znajdować nawet do sześciu innych jej członków czekających na dyskusję nad jakimś określonym punktem porządku dziennego. Zwykle w sali obrad znajduje się ponad 100 osób. Jedni zabierają głos, inni prowadzą rozmowy, przekazują sobie liściki, opracowują strategie. Przewodniczący zasiada na jednym końcu stołu wraz z urzędnikami Sekretariatu Generalnego Rady, delegacja Komisji na przeciwnym końcu, członkowie delegacji państwowych zaś po obu bokach stołu. Kraj sprawujący prezydencję ma jeszcze osobną delegację przy stole, która reprezentuje jego interesy narodowe, tak by kraj ten mógł się skoncentrować wyłącznie na przewodniczeniu obradom.

COREPER

Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER) jest organem przygotowującym propozycje dla Rady, co czyni go areną wyjątkowo intensywnych negocjacji. Podczas gdy ministrowie spotykają się najwyżej raz w miesiącu, COREPER obraduje co tydzień. Oficjalnie zadaniem COREPER-u jest "przygotowywanie prac Rady", ale opis ten nie wystarcza, by zrozumieć, jak ważny stał się on dla płynnego funkcjonowania Rady. Podczas gdy każda z Rad ministerialnych koncentruje się na wybranym zagadnieniu lub polityce dotyczącej określonego sektora, negocjacje prowadzone przez członków COREPER-u obejmują wiele obszarów polityki UE, w związku z czym jako jedyni są odpowiedzialni za funkcjonowanie Rady jako całości. Krótko ujmując, COREPER pełni w systemie Rady funkcję formacji zarządzającej komunikacją między ministrami a ekspertami zasiadającymi w grupach roboczych. Usytuowanie COREPER-u jako instytucji jest wyjątkowe: znajduje się on między poziomami ekspertów i ministrów, w ujęciu pionowym, a jednocześnie z perspektywy poziomej jest odpowiedzialny za politykę międzysektorową i międzyfilarową. Fakt ten nadaje również stałym przedstawicielom unikalną rolę w procesie decyzyjnym. W porównaniu z ekspertami zasiadającymi w grupach roboczych mają oni dużo większe znaczenie polityczne. Z kolei w porównaniu z ministrami członkowie COREPER-u charakteryzują się zarówno większą znajomością różnych obszarów polityki, jak i bardziej szczegółową specjalistyczną wiedzą na temat wybranych zagadnień.

Podział pracy między COREPER I i COREPER II

COREPER I

  • Rada ds. Konkurencyjności
  • Funkcje pojednawcze w obszarach podlegających procedurze współdecydowania Rada ds. Środowiska
  • Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Polityki dotyczącej Konsumentów Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury

COREPER II

  • Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych
  • Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
  • Wieloletnie negocjacje budżetowe
  • Fundusze strukturalne i Fundusz Spójności
  • Kwestie instytucjonalne i poziome
  • Porozumienia o stowarzyszeniu
  • Akcesje
  • Przedstawiciele na konferencje międzyrządowe (ich liczba waha się w zależności od kraju członkowskiego i konferencji)

Z powodu dużego obciążenia przygotowywaniem kolejnych Rad COREPER podzielił się w 1962 roku na dwie grupy: I i II COREPER I składa się z zastępców stałych przedstawicieli i jest odpowiedzialny za przygotowywanie tzw. technicznych Rad (konkurencyjność, środowisko naturalne, transport i tak dalej). Ambasadorzy (noszący tytuł stałych przedstawicieli przy UE) przewodniczą COREPER-owi II, przygotowują comiesięczną Radę ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych oraz zajmują się kwestiami dotyczącymi implikacji poziomych, instytucjonalnych lub finansowych.

COREPER I i COREPER II są funkcjonalnie niezależnymi organami (odpowiedzialnymi za różne formacje Rady), chociaż ambasadorzy przy UE i członkowie COREPER-u II mają wyższy status w Brukseli i we własnych krajach. Stali przedstawiciele (ambasadorzy i ich zastępcy) mieszkają w Brukseli i sprawują swój urząd przez kilka lat. Niektórzy trwają na stanowisku nawet ponad dziesięć lat, dłużej niż ich polityczni zwierzchnicy (ministrowie, premierzy), zapewniając niezwykle ważną ciągłość w reprezentowaniu interesów narodowych. Wybór ambasadora przy UE i jego zastępcy uważa się w krajach członkowskich za bardzo ważny, a wielu twierdzi, że jest to najważniejsza nominacja, jakiej może dokonać kraj członkowski.

W traktatach nie ma wzmianki o najważniejszej cesze COREPER-u, a mianowicie o natężeniu negocjacji, jakie toczą się na jego forum w celu przygotowania posiedzeń ministrów. Poza cotygodniowymi spotkaniami COREPER organizuje zamknięte sesje w porze lunchu (nie zezwala się nawet na obecność tłumaczy) mające na celu rozwiązanie najbardziej drażliwych i delikatnych problemów. Stali przedstawiciele zasiadają również obok ministra na posiedzeniach Rady oraz uczestniczą w szczytach Rady Europejskiej. Trudno jest jednak wskazać jakieś namacalne efekty działań COREPER-u, ponieważ nie ma on formalnych kompetencji decyzyjnych. Jest jednak oczywiste, że de facto COREPER pełni funkcje decyzyjne, co przejawia się w ciągłym strumieniu "punktów A" przesyłanych ministrom do formalnego zatwierdzenia. Działania COREPER-u od lat są okryte szczelnym płaszczem dyskrecji, który izoluje go od krajowej polityki i nacisków krajowego elektoratu. Owa izolacja umożliwia pewien poziom otwartości w dyskusjach na forum COREPER-u, niezbędny dla osiągnięcia kompromisów w wielu obszarach tematycznych.

Natężenie negocjacji oraz długie okresy urzędowania sprawiają, że urzędnicy COREPER-u nawiązują często bliskie kontakty osobiste oparte na zaufaniu i gotowości do wzajemnej pomocy. W takim środowisku normatywnym oraz w warunkach ciągłej presji, by osiągać postępy w pracach Rady, stali przedstawiciele nieustannie szukają możliwości kompromisu. Niekiedy poszukiwania rozwiązań zadowalających wszystkie strony graniczą ze zmową i zdarza się, że stali przedstawiciele stawiają wszystko na jedną kartę, próbując przekonać do wyników porozumień władze swoich krajów. Stali przedstawiciele są również dobrym przykładem enigmatycznej natury Rady - aby osiągnąć sukces, muszą reprezentować interesy narodowe, a jednocześnie poczuwać się do odpowiedzialności za znalezienie wspólnego rozwiązania. COREPER może służyć jako ilustracja faktu, że Rada nie jest jedynie instytucją reprezentującą interesy narodowe. Jest ona również organem osadzonym w realiach określonych stosunków międzyludzkich, podejmującym wspólne decyzje w duchu nieformalnych norm wzajemnej wrażliwości, empatii i powściągliwości.

Grupy robocze

Grapa ekspercka jest "wołem roboczym" Rady. Poziom grup roboczych, liczący obecnie około 250 jednostek, jest szeroką siecią urzędników narodowych specjalizujących się w określonych dziedzinach (takich jak bezpieczeństwo żywności, Środkowy Wschód, olej z oliwek czy usługi finansowe), którzy przygotowują opinie stanowiące punkt wyjściowy negocjacji nad każdą nową propozycją. Grapa robocza bierze także udział w późniejszych etapach negocjacji, analizując określone kwestie sporne, i może być wygodną "przechowalnią" dla propozycji, które nie mogą zostać zatwierdzone dopóty, dopóki nie poprawi się klimat polityczny. Niektóre z grap roboczych są stałe, podczas gdy inne są tworzone doraźnie i rozwiązywane zaraz po zakończeniu prac nad określoną kwestią. Obsada grap roboczych składa się z urzędników delegowanych przez kraje członkowskie lub stałe reprezentacje w Brukseli w zależności od tematu, o który chodzi. Celem grupy roboczej jest rozstrzygnięcie jak największej liczby drobnych i często technicznych szczegółów, pozostawiając jedynie obszary sporne lub istotne z politycznego punktu widzenia stałym przedstawicielom bądź ministrom, którzy nie mają ani czasu, ani - w wielu wypadkach - wystarczającej wiedzy, aby dyskutować nad wszystkimi detalami.

Uważa się, że poziom grap roboczych jest spójny i uporządkowany, jednak rzeczywistość jest zupełnie inna. Poziom grup roboczych cierpi na rozrost biurokracji w systemie Rady, a ponieważ obejmuje tak szeroki zakres polityki i zagadnień, bardzo trudno jest go monitorować. Na przykład na początku 2001 roku istniało ponad 50 grup powiązanych z samą tylko Radą ds. Ogólnych: 16 z tych grup zajmowało się zagadnieniami poziomymi (na przykład rozszerzeniem i kodyfikacją aktów prawnych), 41 zaś pracowało nad zagadnieniami z zakresu stosunków zagranicznych (na przykład Afryka, międzynarodowe aspekty terroryzmu, proces pokojowy na Bliskim Wschodzie) . Ze względu na zmienne tempo i natężenie prac Rady obciążenie różnych grup roboczych w tych samych okresach kalendarza legislacyjnego jest różne. Urzędnicy COREPER-u twierdzą, że kraj sprawujący prezydencję śledzi uważnie prace kilkunastu grap roboczych, wybranych ze względu na fakt, że zagadnienia, nad którymi pracują, dojrzały do rozstrzygnięć lub ponieważ dany kraj uważa pewne obszary legislacyjne za priorytetowe.

Eksperci grap roboczych, choć niezbędni dla funkcjonowania Rady, nie zawsze są doceniani na innych jej poziomach. Na przykład stali przedstawiciele zasiadający w COREPER-ze mogą odczuwać pewną niechęć do ekspertów własnego kraju za to, że skupieni całkowicie na względach technicznych nie dostrzegają realiów politycznych lub szerszego obrazu sytuacji. Podobnie eksperci mogą się poczuć zlekceważeni, kiedy stały przedstawiciel lub minister rezygnuje z punktu, którego ofli na poziomie grapy roboczej bronili przez pięć miesięcy jako absolutnie niezbędnego.

Chociaż między poszczególnymi obszarami występuje duże zróżnicowanie, dysponujemy przybliżonymi szacunkami dotyczącymi podziału pracy w Radzie. Około 70% wszystkich kwestii rozstrzyga się na poziomie grup roboczych, kolejne 10-15% rozwiązuje COREPER, natomiast pozostałe 10-15% jest dyskutowane i rozstrzygane na poziomie ministrów (Hayes-Renshaw, 2001, s. 13). Chociaż liczby te są zapewne nieco mylące, gdyż 30% spraw, którymi zajmują się COREPER i Rada, są z politycznego punktu widzenia często istnymi polami minowymi, to jednak widać wyraźnie, jak ważny jest poziom grup roboczych w przygotowywaniu i formułowaniu ogromnej części unijnych negocjacji.

Sekretariat Generalny Rady

Sekretariat Generalny Rady lub po prostu Sekretariat Rady składa się z mniej więcej 2500 urzędników. Stanowiska, z których większość przypada na tłumaczy i personel biurowy, dzieli się starannie między 25 państw członkowskich. Najwyższe stanowiska to posady "stopnia A" (są związane z procesem ustawodawczym), których jest łącznie około 300. Na samym szczycie tej hierarchii znajdują się stanowiska sekretarza generalnego i zastępcy sekretarza generalnego, których zapełnienie wymaga porozumienia między przywódcami państw i rządów. Sekretariat Generalny Rady jest administracyjnym kręgosłupem i instytucjonalną pamięcią Rady. Organizacyjnie dzieli się on na Prywatne Biuro Sekretarza Generalnego, Prywatne Biuro Zastępcy Sekretarza Generalnego, Biuro Prawne, Biuro Prasowe oraz dziesięć Dyrekcji Generalnych dla różnych obszarów polityki.

Organizacja Sekretariatu Generalnego Rady

  • Prywatne Biuro Sekretarza Generalnego i Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB
  • Prywatne Biuro Zastępcy Sekretarza Generalnego
  • Biuro Prawne
  • Dyrekcja Generalna A: Personel i administracja
  • Dyrekcja Generalna B: Rolnictwo, Rybołówstwo
  • Dyrekcja Generalna C: Rynek wewnętrzny, Konkurencyjność, Przemysł, Badania naukowe, Energia, Transport, Społeczeństwo informacyjne
  • Dyrekcja Generalna E: Zagraniczne stosunki gospodarcze, Sprawy wojskowe i polityczne
  • Dyrekcja Generalna F: Prasa, Komunikowanie, Protokół
  • Dyrekcja Generalna G: Sprawy gospodarcze i społeczne
  • Dyrekcja Generalna H: Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne
  • Dyrekcja Generalna I: Ochrona środowiska i konsumentów, Ochrona zdrowia, Przepisy żywnościowe, Edukacja, Młodzież, Kultura, Środki audiowizualne

Źródło: http://europa.eu/whoiswho/bin/dispent.pl?lang=en&entity_id=4553.

Sekretariatowi Rady powierzono oficjalnie zadanie rejestrowania wszystkich spotkań, w tym sporządzania notatek (oraz protokołu ze spotkania), a także tłumaczenia wszystkich dokumentów na oficjalne języki UE. Sekretariat jest również ważnym sprzymierzeńcem i pomocnikiem prezydencji, świadczącym pomoc logistyczną, służącym radą, a nawet pomagającym znaleźć konstruktywne rozwiązania (słynne "kompromisy prezydencji"). W ciągu lat Sekretariat Rady zdobył opinię oddanego, wysoce profesjonalnego zespołu. Zaangażowanie urzędników Sekretariatu Rady w prace Rady spowodowało, że zdobyli oni również opinię "uczciwych negocjatorów" starających się pomóc krajowi sprawującemu prezydencję znaleźć rozwiązania akceptowalne dla wszystkich.

Być może głównym czynnikiem, który zadecydował o wzroście znaczenia Sekretariatu Generalnego Rady w polityce UE jest stanowisko sekretarza generalnego. W historii UE stanowisko to sprawowało jedynie sześć osób. Nie ma oficjalnej reguły, która określałaby kadencję sekretarza generalnego, jednak fakt, że sprawuje on urząd przez długi czas, zapewnia Radzie ważny czynnik ciągłości i przywództwa. Za urzędowania Duńczyka Nielsa Ersbójia, który zasiadał na stanowisku sekretarza generalnego w latach 1980-1994, stosunkowo nieznany wcześniej Sekretariat Generalny Rady zaczął odgrywać centralną rolę w negocjacjach Rady, choć jest to raczej rola zakulisowa, nieznana często opinii publicznej (Hayes-Renshaw, Wallace, 1997, s. 108-109). Kompetencje sekretarza generalnego znacznie się zwiększyły w wyniku decyzji przywódców państw i rządów podjętej na szczycie w Kolonii w 1999 roku, aby urzędnik sprawujący to stanowisko nosił również tytuł Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (nieoficjalnie nazywa się go Mr CFSP, czyli Pan WPZiB). Podczas szczytu na to stanowisko powołano ówczesnego sekretarza generalnego NATO, Javiera Solanę. Zastępcy sekretarza generalnego powierza się obecnie zadanie nadzoru nad codziennym funkcjonowaniem Rady i uczestniczy on w cotygodniowych posiedzeniach COREPER-u II.

Instytucjonalna ewolucja Rady UE

Pośród wszystkich pochwał, jakie zbiera Rada za umiejętność wypracowania kompromisów między suwerennymi państwami o różnych interesach, trudno doszukać się stwierdzenia, że jest ona sprawnym systemem decyzyjnym. Przejście nowej propozycji przez wszystkie etapy negocjacji w Radzie trwa przeciętnie około 18 miesięcy, a zdarzają się przypadki, że o wiele dłużej. Wśród najbardziej jaskrawych przykładów można wymienić dyrektywę dotyczącą hałasu powodowanego przez kosiarki do trawy (84/538/EEC), gdzie harmonizacja maksymalnego poziomu decybeli zajęła około 12 lat, czy dyrektywę na temat czekolady (2000/36/EC), określającą unijną definicję produktów czekoladowych, której uzgodnienie trwało 26 lat.

Krótko mówiąc, proces decyzyjny UE jest bardzo "energochłonną" formą zarządzania (Hayes-Renshaw, Wallace, 1997, s. 284).

Zwłaszcza spotkania na szczeblu ministerialnym wykazują oznaki kryzysu. Posiedzenia ministrów, którzy nigdy nie słynęli z punktualności i bywają przedmiotem żartów z powodu swego nieprzygotowania, są często mało produktywne. Jeden z byłych brytyjskich ministrów, Alan Clark (1993, s. 139), wspomina w pamiętnikach, jak bardzo lubił posiedzenia Rady: "Ministrowie pojawiają się na scenie w ostatnim momencie, spoceni, zmęczeni, chorzy lub pijani (czasem wszystko to razem), odczytują swoje wystąpienie i wychodzą". Problem powiększał się w miarę jak kompetencje UE ewoluowały, a porządki obrad stawały się coraz obszerniejsze, a nawet przeładowane. Na przykład porządki obrad Rady ds. Ogólnych wydłużyły się z przeciętnie 8,4 punktów na posiedzenie w 1990 roku do 36,2 w 2000 roku (Gomez, Peterson, 2001, s. 7-8). Jedną z tego konsekwencji jest fakt, że w miarę wydłużania się porządków obrad dyskusje nad istotnymi sprawami toczą się tak naprawdę na poziomie COREPER-u, co widać po większej liczbie "punktów A", ministrowie zaś tylko "stemplują" to, co zostanie im przedłożone. W roku 1995 przyjęte bez debaty punkty porządku dziennego Rady ds. Ogólnych stanowiły 34% całości; w 2000 roku liczba ta wzrosła do 54% (Gomez, Peterson, 2001, s. 9). Inną konsekwencją przeciążenia jest coraz częstsze pozostawianie zadania ogólnej koordynacji Radzie Europejskiej. Istnieją jednak pewne granice. Peterson i Bomberg (1999, s. 259) pytają: "W jaki sposób bardzo zapracowani przywódcy polityczni, którzy łącznie, w czasie roku spotykają się krócej niż przez tydzień, mogą sprawować rzeczywistą kontrolę i być źródłem nowych inicjatyw?". Dostrzegając te dysfunkcje i chcąc przygotować UE do rozszerzenia o nowych członków z Europy Środkowo-Wschodniej, powołano Konwent Europejski, któremu zlecono opracowanie nowych rozwiązań instytucjonalnych.

Począwszy od lat 90. XX wieku, kwestia "deficytu demokracji" zajmuje czołowe miejsce w programie UE. Jednak wewnętrzne funkcjonowanie Rady wymyka się dotychczas próbom dokładniejszej kontroli. Działania mające na celu zmniejszenie deficytu demokracji koncentrowały się dotąd na reformie procedur decyzyjnych UE, zwiększaniu zaangażowania Parlamentu Europejskiego i wprowadzaniu zasady pomocniczości, której celem jest utrzymanie władzy decyzyjnej jak najbliżej obywateli. Jednak zmniejszenie deficytu demokracji w Radzie pozostaje kwestią kontrowersyjną. Wszystkie kraje członkowskie deklarują poparcie dla idei bardziej przejrzystej, dostępnej i powiązanej z obywatelami Unii, ale są już dużo mniej zgodne co do sposobu osiągnięcia tego celu w pracach Rady. Jedną z innowacji były "publiczne debaty", polegające na transmitowaniu wybranych posiedzeń Rady w telewizji. Miało to jednak ten niepożądany skutek, że dialog między ministrami zanikał; ograniczali się oni do odczytywania wcześniej przygotowanych przemówień. Zamiast zwiększyć przejrzystość prac Rady, publiczne debaty uczyniły z nich serię "16 monologów" (wygłaszanych wówczas przez 15 ministrów i reprezentanta Komisji) (Gałloway, 1999). Zgodnie z obowiązującym w Radzie regulaminem proceduralnym co sześć miesięcy GAERC i Ecofin powinny odbyć co najmniej jedną publiczną debatę na temat programu prac obecnej prezydencji oraz co najmniej jedną publiczną debatę nad ważnymi nowymi propozycjami ustawodawczymi (artykuł 8).

Chociaż UE pozostaje jak zawsze nieprzewidywalna, istnieją dwa obszary, które mogą być źródłem problemów w przyszłości. Pierwszym z nich jest ostatnie rozszerzenie. Czy Rada może nadal funkcjonować w taki sam sposób w UE złożonej z 25 lub więcej państw członkowskich? Niektórzy sądzą, że Rada stanie się instytucją tak niewydolną i niejednorodną, że będzie już tylko "klubem dyskusyjnym" ministrów. Unia Europejska złożona z 27 krajów zwiększy obciążenie struktur decyzyjnych Rady - zaprojektowanych pierwotnie dla sześciu członków - i najprawdopodobniej jeszcze bardziej spowolni tempo uchwalania nowych aktów prawnych. Rozszerzenie zwiększy też zapewne obciążenie COREPER-u i grup eksperckich, które staną się w większym stopniu odpowiedzialne za analizowanie i uzgadnianie istotnych kwestii na swoich poziomach. Wreszcie tempo adaptacji nowych członków do systemu decyzyjnego Rady będzie zależeć od tempa i stopnia, w jakim przyswoją sobie ustalone normy instytucji europejskich. Jeśli na przykład nowi członkowie nie opanują wystarczająco szybko sztuki ustępstw i kompromisów, w Radzie może się ukształtować nieelastyczna "kultura weta" lub nawet może dojść do podziału na różne koalicje według kryteriów geograficznych lub PKB.

Druga kwestia to zróżnicowanie lub zmienna geometria. Jak zmieniła się Rada, gdy UE stała się bardziej policentryczna i zróżnicowana? "Wzmocnione" formy współpracy, które po raz pierwszy wprowadzono do traktatu nicejskiego, stanowią pewne ryzyko, zmieniając starannie wyregulowane mechanizmy wymiany i konsensusu, których stosowanie było dotychczas wśród uczestników Rady niemal odruchem bezwarunkowym. Podczas gdy wielu uważa różnicowanie za metodę sprzyjającą różnorodności i utrudniającą blokowanie integracji przez niechętnych lub opornych członków, inni uważają je za niebezpieczny precedens tworzący różne "klasy" członkostwa, co kłóci się z zasadą równości.

Zakończenie - narodowa, ponadnarodowa, czy jedno i drugie?

Rada jest głównym organem decyzyjnym UE. Jest najważniejszą instytucją UE reprezentującą interesy narodowe. Jest jednak również zbiorowym systemem zarządzania, który angażuje państwa członkowskie w nieustający proces negocjacji. Urzędnicy krajowi uczestniczący w tym systemie wypracowali własne "reguły gry", do których należy sztuka osiągania konsensusu poprzez wzajemne ustępstwa i kompromisy. Tak więc Rada jest zarówno instytucją reprezentującą interesy narodowe, jak i organem na szczeblu ponadnarodowym podejmującym kolektywne decyzje. Badacze szczegółowo analizujący Radę znajdują często dowody, że zacierają się w niej różnice między poziomem narodowym a europejskim, między podejściem międzyrządowym a ponadnarodowym. Jedna z najważniejszych prac na temat Rady zawiera konkluzję, że urzędnicy krajowi uczestniczący w tym systemie odczuwają "ciągłe napięcie między przywiązaniem do kraju a presją zbiorowego forum" (Hayes-Renshaw, Wallace, 1997, s. 279). Ta właśnie cecha bardziej niż jakakolwiek inna wyróżnia Radę Unii Europejskiej spośród innych międzynarodowych instytucji i forów międzypaństwowej współpracy.

Pozostaje jednak pytaniem otwartym, czy Rada może nadal działać w taki sam sposób, jak przez ostatnie 50 lat. W miarę jak wydłuża się porządek obrad, a koordynacja i spójność poszczególnych Rad zanika, u decydentów pojawiają się oznaki zmęczenia. Rozszerzenie UE o nowe kraje członkowskie grozi paraliżem systemu, który wielu uważało za przeciążony nawet przy 15 państwach. Istnieją również poważne pytania o odpowiedzialność Rady przed społeczeństwem. Jej prace są dla obywateli UE nadal sferą nieznaną i tajemniczą. Najprościej ujmując, wydaje się, że stoimy przed trudnym wyborem między większą, lecz nieefektywną przejrzystością (publiczne debaty złożone z przygotowanych wcześniej przemówień) a bardziej efektywnym procesem decyzyjnym, przebiegającym jednak za zamkniętymi drzwiami, z dala od reflektorów opinii publicznej (sesje w porze lunchu, zamknięte posiedzenia). Wreszcie, również popularna ostatnio idea integracji zróżnicowanej może mieć negatywny wpływ na proces decyzyjny Rady, powodując, że niektóre kraje członkowskie mogą zostać całkowicie wyłączone z pewnych dyskusji, co już widać w przypadku formułowania polityki dla strefy euro. Bezprecedensowym rezultatem takiego rozwoju wypadków byłoby powstanie różnych poziomów czy klas członkostwa. Jednak w ciągu lat UE wielokrotnie udowadniała zdolność radzenia sobie z kryzysami i wypracowywania nowatorskich metod zarządzania. Kwestia "reformy instytucjonalnej" pozostanie zapewne nierozwiązana przez jakiś czas, a może się nawet stać stałym punktem w programie UE.

Źródło: Michelle Cini (red.), Unia Europejska: organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007.