Rada Unii Europejskiej i Rada Europejska

Rada UE jako centrum procesu decyzyjnego Unii Europejskiej

Rada Unii Europejskiej jest instytucjonalnym centrum procesu decyzyjnego UE. Jest to instytucja powołana do reprezentowania krajów członkowskich, która jak na twór suwerennych państw narodowych, otrzymała zaskakująco szerokie prerogatywy ustawodawcze i wykonawcze. Jej najważniejszą funkcją ustawodawczą jest zatwierdzanie wszystkich unijnych propozycji (wychodzących z Komisji), zanim staną się prawem UE. Mimo nowszych procedur decyzyjnych (współdecydowanie), które dają Parlamentowi Europejskiemu bardziej równoprawny status, Rada pozostaje nadal w centrum unijnego procesu ustawodawczego. Rada pełni również centralną funkcję wykonawczą, polegającą na kierowaniu procesem integracji europejskiej oraz decydowaniu o jego tempie i kierunku. Widać to zwłaszcza w obszarze dyplomacji i spraw zagranicznych.

Z prawnego punktu widzenia Rada jest jedna, co może wprowadzać w błąd, w rzeczywistości bowiem istnieje 9 formacji specjalizujących się w poszczególnych obszarach polityki . Każda z nich została utworzona, aby zarządzać osobnym sektorem polityki, ich członkami zaś, upoważnionymi do zatwierdzania aktów prawnych, są ministrowie ze wszystkich krajów członkowskich odpowiedzialni za dany sektor. I tak 25 ministrów rolnictwa krajów członkowskich kieruje Radą ds. Rolnictwa i Rybołówstwa, ministrowie ochrony środowiska kierują Radą ds. Środowiska i tak dalej.

Formacje Rady według stanu na 1 maja 2006 roku:

  • Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GAERC)
  • Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (Ecofin)
  • Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (WSiSW))
  • Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Polityki dotyczącej Konsumentów
  • Rada ds. Konkurencyjności
  • Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii
  • Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa
  • Rada ds. Środowiska
  • Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury

Źródło: http://europa.eu/institutions/instycouncil/index_pl.htm.

Historycznie, nadrzędną instancją w stosunku do Rady, wypełniającą ogólne obowiązki instytucjonalne oraz zadanie całościowej koordynacji polityki UE, była Rada ds. Ogólnych (GAC) złożona z ministrów spraw zagranicznych. Ostatnio umacnia się jednak pozycja ministrów finansów i gospodarki działających w ramach Rady ds. Gospodarczych i Finansowych, znanej również jako Ecofin. Stosunkowo nowym uzupełnieniem Rady są ministrowie spraw wewnętrznych, zasiadający w Radzie ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, oraz ministrowie obrony, którzy biorą udział w walnych spotkaniach z ministrami spraw zagranicznych przy omawianiu Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO).

Podział prac Rady nad polityką europejską na odrębne formacje jest rysem charakterystycznym sposobu działania UE. Każda formacja ma swoje własne tempo pracy i program legislacyjny. Niektóre spotykają się co miesiąc (Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, Ecofin, Rolnictwo i Rybołówstwo), a inne tylko dwa razy w roku (Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury). Każda Rada ma również własną tożsamość i kulturę współpracy, obejmującą często zbiór nieformalnych (niepisanych) zasad, a nawet odmienne zwyczaje w pracy (Westlake, 1995, s. 150). Ogólnie biorąc, "Rada" jest wielopłaszczyznową strukturą decyzyjną obejmującą szeroki zakres polityki, w której negocjacje dotyczące poszczególnych obszarów toczą się równolegle. W takiej czy innej postaci Rada obraduje niemal nieustannie.

Jednak ministrowie to tylko czubek góry lodowej. Gdyby to tylko ministrowie spotykali się w Brukseli najwyżej kilka dni w miesiącu, UE byłaby jako system decyzyjny niespójna i chaotyczna. Prace w Radzie wymagają znacznie większej reprezentacji urzędników narodowych. Przede wszystkim należy wymienić stałych przedstawicieli przy UE zasiadających w Komitecie Stałych Przedstawicieli (COREPER). COREPER jest odpowiedzialny za przygotowywanie posiedzeń Rady, a przygotowania te mogą wymagać intensywnych dyskusji torujących drogę porozumieniu wśród ministrów. Stali przedstawiciele przy UE (po dwóch na każde państwo członkowskie: każde z nich mianuje ambasadora przy UE i jego zastępcę) mieszkają w Brukseli, spotykają się co tydzień i dosłownie "żyją zagadnieniami UE przez siedem dni w tygodniu" (Barber, 1995). Każde państwo członkowskie utrzymuje również w Brukseli stałe przedstawicielstwo kierowane przez ambasadora przy UE i jego zastępcę, obsadzone specjalistami od zagadnień z różnych obszarów polityki z odpowiednich ministerstw narodowych. Ale to jeszcze nie wszystko. Większość codziennej pracy Rady odbywa się na poziomie eksperckich grup roboczych. W dowolnym momencie istnieje ich w obrębie Rady od 150 do 250. Grupy robocze analizują propozycje we wczesnej fazie negocjacji, uzgadniają kwestie techniczne i inne niebudzące kontrowersji sprawy oraz pełnią funkcję systemu wczesnego ostrzegania w przypadku skomplikowanych lub politycznych kwestii, które trzeba będzie rozstrzygnąć na poziomie COREPER-u lub ministerialnym. Ogólnie biorąc, Rada obejmuje tysiące urzędników narodowych spotykających się co tydzień w dziesiątkach grup roboczych, w COREPER-ze lub w gronie ministrów, by negocjować i podejmować decyzje w sprawie unijnych propozycji. Jeśli doliczyć do tego wszystkich narodowych urzędników służby cywilnej i specjalistów od rozmaitych zagadnień, całkowitą liczbę osób pracujących nad sprawami UE można by szacować na około 25 000 (Wessels, Rometsch, 1996, s. 331).

Siedziba Rady UEFunkcjonowanie Rady jest opisane chyba najsłabiej ze wszystkich instytucji UE. Wynika to częściowo z jej niedostępności, ale ważniejszy jest enigmatyczny charakter Rady. Wśród instytucji UE jest ona prawdziwym "kameleonem" (Wallace, Hayes-Renshaw, 1995, s. 563), ponieważ łączy w sobie cechy i zachowania organizacji międzyrządowych i ponadnarodowych. Według standardowego, słownikowego wizerunku Rada jest bastionem indywidualistycznie nastawionych podmiotów narodowych, które koncentrują się niemal wyłącznie na własnym interesie, a nie interesie grupy jako całości. Taka interpretacja Rady stanowi również główny fundament teoretyczny podejścia międzyrządowego. Jednak Rada jest tworem znacznie bardziej złożonym i zróżnicowanym. Rada jako instytucja jest czymś więcej niż tylko sumą swoich części (państw członkowskich). Narodowe podmioty w Radzie mogą również działać wspólnie i wtedy wytwarza się w nich wspólne poczucie odpowiedzialności za postęp w pracach Rady oraz za efekty legislacyjnej działalności Rady (choćby w jednym tylko wybranym obszarze polityki). Ponieważ negocjacje w Radzie toczą się nieustannie i dotyczą szerokiego zakresu zagadnień, przedstawiciele poszczególnych krajów często nawiązują długofalowe stosunki oparte na zaufaniu i wzajemnym zrozumieniu oraz zobowiązują się pomagać kolegom, którzy borykają się z politycznymi problemami we własnych krajach lub proszą o specjalne potraktowanie pewnych kwestii. Członkowie Rady\nogą również dostrzec wspólne interesy w samym procesie decyzyjnym. Może się ón stać rodzajem "globalnego, stałego interesu", niezależnego od konkretnego interesu narodowego związanego z określonym tematem czy propozycją. Krótko mówiąc, państwa członkowskie uczestniczące (poprzez swych przedstawicieli) w systemie stają się w wyniku socjalizacji częścią zbiorowego systemu decyzyjnego. Jeden z czołowych znawców Rady streścił jej zagadkową naturę w następujący sposób: "Rada UE jest zarówno instytucją pełniącą pewne zbiorowe funkcje unijne, jak i wytworem rządów państw członkowskich" (Wallace, 2000b, s. 16).

Rada UE i Rada Europejska to nie to samo

Żaden opis Rady UE nie byłby kompletny bez wyjaśnienia roli Rady Europejskiej. Rada Europejska reprezentuje w UE czołową władzę polityczną, ponieważ składa się z 25 przywódców państw i rządów (oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej). Rada Europejska wytycza główne kierunki strategiczne UE, w ostatnich zaś latach premierzy, kanclerze i prezydenci spotykający się w ramach nagłaśnianych przez media szczytów podjęli szeroką odpowiedzialność za tak ważne zagadnienia, jak reforma instytucjonalna, budżet, rozszerzenie oraz polityka zagraniczna, bezpieczeństwa i obronna. Takie kwestie, jak przyszłe składki państw członkowskich do budżetu UE, sposób ważenia głosów czy finansowania nowych misji w polityce zagranicznej, okazały się zbyt kontrowersyjne politycznie, by mogli je rozstrzygnąć ministrowie. Przekazane więc zostały Radzie Europejskiej, aby ta przełamała impas, położyła kres niezgodzie między poszczególnymi ministrami (zwłaszcza między ministrami finansów i spraw zagranicznych) oraz wynegocjowała obszerne, wzajemnie sprzężone umowy wiązane, z których znane są "konstytucyjne" punkty zwrotne w historii UE. Rada Europejska zbiera się co najmniej dwa razy w roku (w czerwcu i grudniu), a często jeszcze dwa razy dodatkowo na "nieformalnych" spotkaniach organizowanych w związku z określonym tematem czy wydarzeniem (np. szczyt w Lizbonie w 2000 roku poświęcony sprawom gospodarczym i społecznym). Szczyty Rady Europejskiej są bacznie obserwowane przez opinię publiczną i relacjonowane przez około 1200 dziennikarzy. Coraz częściej towarzyszą im również demonstracje i protesty rozmaitych grup, od rolników po antyglobalistów, co w wielu przypadkach prowadzi do gwałtownych starć z policją (jak te podczas szczytu w Góteborgu w Szwecji w 2001 roku).

Rada Europejska była innowacją wczesnych lat 70. XX wieku, a do 1974 roku dokonała się jej nieformalna instytucjonalizacja. Wielu badaczy UE przypisuje Radzie Europejskiej zasługę podtrzymywania jedności Unii w okresie niemal dwóch dekad "euroskłerozy". Przez pierwszych dwanaście lat Rada Europejska nie była prawnie uznaną częścią systemu instytucjonalnego Wspólnoty, a status ten uzyskała dopiero na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 roku. Tak więc Radę Europejską uważano za pozaprawną instytucję UE. Chociaż jest o niej mowa we "wspólnych postanowieniach" Traktatu o Unii Europejskiej, Rada Europejska jest nadal oddzielona od pierwotnych instytucji Wspólnoty Europejskiej, aby nie wydawało się, że przechodzi pod zbyt ścisłą kontrolę krajów członkowskich i aby uniknąć zachwiania delikatnej równowagi instytucjonalnej między elementami międzyrządowymi i ponadnarodowymi. Rada Europejska rzadko podejmuje decyzje w sprawie konkretnych propozycji (mimo iż nie ma w tej kwestii prawnych przeszkód). Szczyty wyznaczają jednak Unii Europejskiej strategiczne kierunki, a owocem każdego spotkania jest zazwyczaj communiąue, 20-30-stronicowy dokument znany jako "wnioski prezydencji", podsumowujący stanowiska w różnych sprawach oraz wyznaczający priorytety dla przyszłej działalności ustawodawczej UE.

Jak działa Rada?

Najczęściej przedstawia się Radę jako zbiór hierarchicznie uporządkowanych poziomów. Najwyższy poziom stanowi Rada Europejska, poniżej której znajduje się poziom ministerialny z GAERC (ministrowie spraw zagranicznych) i Ecofin (ministrowie finansów), które to Rady są uważane za "pierwsze wśród równych". Jeszcze niżej znajduje się COREPER, zarządzający współpracą między ministrami a grupami roboczymi, stanowiącymi podstawę tej struktury. Taki obraz jest jednak pewnym uproszczeniem. W rzeczywistości Rada jest dużo bardziej złożonym systemem decyzyjnym, w którym w zależności od obszaru tematycznego występuje znaczne zróżnicowanie. W niektórych obszarach polityki oraz w przypadku kwestii technicznych istotne porozumienia mogą zostać wypracowane przez specjalistów w grupach roboczych. W innych przypadkach szczegółowe negocjacje prowadzą stali przedstawiciele zasiadający w COREPER-ze, mający odpowiednie kwalifikacje prawne. Czasem, jakby odwracając role, to ministrowie przygotowują dyskusje dla COREPER-u i odsyłają propozycję na niższy szczebel, aby tam podjęto decyzję. Zdarza się również, zwłaszcza gdy prezydencja jest sprawowana niezbyt dobrze, że pod dyskusję na spotkaniu ministrów lub nawet na szczycie Rady Europejskiej poddaje się drobne szczegóły techniczne propozycji. Faktyczne relacje wewnątrz Rady przypominają raczej sieć niż korporacyjną hierarchię, do której najczęściej się ją porównuje.

Znaczenie rotacyjnej prezydencji

Prezydencja w Radzie przechodzi na kolejny kraj członkowski co sześć miesięcy. Kraj sprawujący prezydencję jest odpowiedzialny za planowanie, określanie dat oraz przewodniczenie spotkaniom Rady oraz Rady Europejskiej. To samo dotyczy wszystkich spotkań COREPER-u i grup roboczych. Kraj sprawujący prezydencję reprezentuje również UE na scenie międzynarodowej, występując jako rzecznik UE w stosunkach zagranicznych. Genialność rotacyjnej prezydencji polega na tym, że wyrównuje ona znaczenie wielkich i małych państw, dając malutkiemu Luksemburgowi taką samą szansę kierowania sprawami UE, jak na przykład Niemcom, Francji czy Wielkiej Brytanii. Porządek rotacji był pierwotnie alfabetyczny, ale obecnie planuje się aby w większym stopniu przeplatać prezydencje dużych i małych oraz starych i nowych krajów członkowskich. Porządek zmienia się również po to, by żaden kraj członkowski nie sprawował stale prezydencji w okresie styczeń-czerwiec lub lipiec-grudzień, ponieważ musiałby się wówczas zajmować zawsze tymi samymi, ustalonymi punktami programu ustawodawczego (jak np. określanie rocznych kwot odłowów na jesieni czy cen produktów rolnych na wiosnę). Przewodniczenie Radzie wiąże się z ogromnymi obowiązkami logistycznymi, ponieważ kalendarz prac Rady jest rozłożony na sześć miesięcy. Planowanie prezydencji zaczyna się zazwyczaj na 18 miesięcy przed datą jej rozpoczęcia. Mimo całego związanego z tym obciążenia, krąje członkowskie bardzo sobie cenią możliwość sprawowania prezydencji, traktując to jako okazję, by kierować sprawami Unii. Kraj sprawujący prezydencję nie tylko organizuje posiedzenia, lecz także ma duży wpływ na ich program (na dyskutowane tematy i na kolejność ich rozpatrywania) oraz na wybór rozwiązań (przez negocjowanie porozumień, zgłaszanie kompromisów, przygotowywanie konkluzji). Sprawowanie prezydencji w UE wymaga cichej dyplomacji w kuluarach i nierzadko w dwustronnych rozmowach na marginesie spotkań (tak zwane konfesjonały). Jest to niezbędne do osiągnięcia postępu w pracach nad nowymi propozycjami oraz aby stawiać czoła nieuniknionym, nieprzewidzianym wydarzeniom i kryzysom w miarę ich pojawiania się. Sprawowanie prezydencji jest prawdziwą sztuką wymagającą na przykład umiejętnej oceny, czy propozycja jest już gotowa, aby przekazać ją z grupy roboczej do COREPER-u lub z COREPER-u do ministrów. Konieczne są też umiejętności dyplomatyczne. Trzeba wiedzieć, w jakiej kolejności udzielać głosu w dyskusji państwom członkowskim, aby zwiększyć szansę akceptacji (lub odrzucenia) określonej propozycji, kiedy ogłaszać przerwy na kawę oraz jak wybrać odpowiedni moment, aby zasugerować "kompromis prezydencji". Państwa członkowskie uważają swoją kadencję u steru za szansę, by pozostawić własny ślad w procesie integracji. Wraz ze wzrostem obecności polityki UE w mediach wzrosła znacznie presja na kraje przewodniczące Unii, aby po sześciomiesięcznej kadencji mogły pochwalić się jakimiś osiągnięciami.

Prezydencja jest doskonałym przykładem enigmatycznej natury Rady. Kraj, który ją sprawuje, musi promować wspólne rozwiązania europejskie, dbając jednocześnie o określone interesy narodowe. Aby utrzymać równowagę między tymi dwoma wymogami, niezbędna jest duża delikatność podczas negocjacji, zwłaszcza w tych obszarach polityki, gdzie występują gotowe do działania i świadome swoich interesów grupy społeczne oraz gdzie stawka mierzona kosztami gospodarczymi jest wysoka. Kraje członkowskie, które umiejętnie sprawują prezydencję, zachowując niezbędną równowagę, mogą sobie zaskarbić szacunek i znaczny kapitał polityczny. Podczas swojej prezydencji w 1999 roku Finlandia zyskała uznanie za troskę o interesy całej wspólnoty oraz umiejętność budowania kompromisów, mimo iż od niedawna znała zasady rządzące UE. Negatywnie może być postrzegany kraj dążący do realizacji wąskich interesów narodowych lub przeforsowania nowej polityki bez szerokiego poparcia. Przekonała się o tym podczas swojej prezydencji w 2000 roku Francja, kiedy mniejsze kraje oskarżyły ją o próbę przeforsowania nowego sposobu ważenia głosów korzystnego dla dużych państw.

Relacje z innymi instytucjami UE

Od najwcześniejszych lat Unii interakcja między Radą a Komisją nadawała tempo integracji europejskiej. Jednak w związku z tym, że Rada reprezentuje poszczególne kraje członkowskie, Komisja zaś interesy "europejskie", stosunki między tymi dwiema instytucjami bywały niekiedy dosyć napięte. Najgłębszy kryzys w historii Unii (polityka pustego krzesła z 1965 roku) spowodował Charles de Gaulle, który uznał, że Komisja przekroczyła swoje kompetencje, próbując uzyskać niezależne źródła przychodów. W innych okresach stosunki między Radą a Komisją były spokojniejsze, chociażby pod koniec lat 80. XX wieku, kiedy Rada przyjęła większą część ustaw niezbędnych dla utworzenia jednolitego rynku, nie napotykając żadnych przeszkód ze strony Komisji. Niedawno w obszarach polityki zagranicznej ponownie pojawiły się znaki świadczące o napięciu między komisarzem ds. zagranicznych oraz sekretarzem generalnym Rady i Wysokim Przedstawicielem ds. WPZiB (polityki zagranicznej) na tle kwestii, kto powinien reprezentować UE na arenie międzynarodowej.



Newsletter



Wiadomość HTML?