Samorządność terytorialna Unii Europejskiej wobec globalizacji

Abstrakt:

The EU's municipalities against the globalization

Across Europe, this new reality can be witnessed in social, economic and environmental arenas. Opportunities and challenges are presented for municipalities of all sizes and it is essential that they respond effectively to ensure the well-being of their citizens and communities. Dr Szyjko addressing these crucial social, economic and environmental aspects, sees the world of today at a turning point of transfotmations. The changes that we are undergoing are global in scope, and in content revolutionary, fundamental and structural is also in a period of a great political and economic reforms. The author sees two conflicting trends, optimism by the liberal school and uncertainty by the realist school, continuing to coexist in the post-Cold War world. He takes the realist view and advises us to reduce uncertainty and to make every region and municipality to act positively for the future of the enlarged EU. Finally she advises a cautious approach to the questions, including the future shape and direction that the EU will take in its capacity as a regional power of great import and in its relations with its neighbours on the continent. The European model is the most successful because it is most homogeneous, and diversity may make success difficult in other regions. Various issues must be addressed at both the regional and global levels and there should be no a priori preference for one over the other.

Geneza decentralizacji władzy

Zmiany polityczne w Polsce po roku 1989 spowodowały m.in. odrodzenie samorządu lokalnego, jako konstytucyjnego wyrazu bezpośredniego udziału obywateli w zarządzaniu sprawami danej społeczności lokalnej. W Konstytucji RP z 1997 r. art. 1 zapisano, iż "Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli", a w art. 15, że "ustrój terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej", i że podział terytorialny kraju uwzględnia więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego zdolność wykonywania zadań publicznych. W art. 16 Konstytucji ustawodawca zapewnia, iż ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zaś istnienie społeczności lokalnych, wyposażonych w stosowne uprawnienia, stwarza warunki dla skutecznego rządzenia. Inaczej mówiąc, samorząd oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi na ich własną odpowiedzialność i w ich interesie.

Organy władzy lokalnej znajdują się najbliżej obywateli (wyborców) i przed nimi ponoszą odpowiedzialność za efektywność zarządzania. Zaś powierzając sprawy publiczne innemu organowi władzy publicznej (przedsiębiorstwu, stowarzyszeniu itp.) muszą uwzględniać zakres i charakter zadań im powierzonych, aby odpowiednio służyły danej społeczności, spełniały wymogi efektywności gospodarowania i realizowały założone cele, w tym w ochronie środowiska naturalnego.1 W opinii konstytucjonalistów i ekspertów z dziedziny samorządu lokalnego najbardziej predysponowanymi do wypełniania konstytucyjnych (i innych, ustawowych regulacji) jednostkami samorządu lokalnego są gminy i ich jednostki pomocnicze. W przypadku oświaty chodzi głównie o zadania komunalne, które one wypełniają. Bardziej szczegółowo o odrodzeniu samorządu terytorialnego w Polsce, jego roli i zadaniach piszą m.in.: S. Wykrętowicz, Z. Leoński, H. Izdebski i M. Kulesza.2

Unowocześnienie instytucji UE

Członkostwo w Unii Europejskiej (UE) wywarło ogromny wpływ na pozycję polskiej samorządności lokalnej. UE jest to bowiem porozumienie państw oparte na zasadzie wzajemności i solidarności, które postanowiły wspólnie sprostać problemowi marginalizacji człowieka oraz razem pracować dla rozwoju społecznego i gospodarczego społeczeństw lokalnych. Na obszarze UE istnieje ponad 260 regionów - landów, departamentów, województw, prowincji itp., tworzących Europę Regionów. Jej istota polega na włączeniu trzeciego szczebla władzy - samorządów i władz terytorialnych do europejskiego procesu integracji i struktur decyzyjnych3. Według Danuty Hübner "Regiony to de facto nowa wizja integracji europejskiej uwzględniająca samodzielność niższych szczebli politycznych, a także przybliżenie procesu decyzyjnego do obywateli"4. Natomiast w definicji prof. Z. Brodeckiego "Region jest podstawową jednostką polityczną, administracyjną, gospodarczą, społeczno-kulturową, a w niektórych wypadkach narodową jednoczącej się Europy"5.

W ciągu minionego pięćdziesięciolecia zmieniła się europejska polityka regionalna, ponieważ fundamentalnie zmieniła się Europa i świat. We współczesnym, objętym globalizacją i ulegającym ciągłym zmianom świecie Unia musi stawiać czoła nowym wyzwaniom. Europa XXI wieku musi zmierzyć się z problemami związanymi z takimi kwestiami, jak globalizacja gospodarki, rozwój demograficzny, zmiany klimatu, dostawy energii czy też niespotykane dotychczas zagrożenia dla bezpieczeństwa i integralności człowieka. Unia potrzebuje nowego stymułu w walce o godność człowieka, nowej polityki, w tym tej na poziomie lokalnym6.

Społeczności lokalne nie są w stanie samodzielnie sprostać wszystkim nowym wyzwaniom - wyzwaniom, które nie znają granic. Jedynym "lekarstwem" na tego rodzaju problemy i niepewność obywateli co do przyszłości może być podjęcie wspólnych wysiłków w skali europejskiej. Aby podołać temu zadaniu, Europa musi być nowoczesna. Musi mieć do dyspozycji skuteczne i spójne narzędzia, dostosowane zarówno do wymogów funkcjonowania wciąż rozszerzającej się Unii, której liczba państw członkowskich wzrosła w stosunkowo krótkim czasie z 15 do 27, jak i do ciągłych przemian charakteryzujących współczesny świat. W związku z dynamizmem tych zmian trzeba od czasu do czasu reformować zasady współżycia w ramach wspólnoty zapisane w traktatach załozycielskich7.

To właśnie ma na celu nowy traktat unijny, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., a został podpisany 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie8. Uwzględniając zmiany polityczne, gospodarcze i społeczne, a także mając na uwadze oczekiwania Europejczyków, szefowie państw i rządów osiągnęli porozumienie w sprawie nowych zasad decydujących o zakresie działalności Unii w przyszłości oraz formach, jakie działalność ta może przybierać. Traktat lizboński umożliwia unowocześnienie instytucji europejskich i ich sposobu funkcjonowania, wzmocnienie legitymacji demokratycznej UE oraz utwardzenie fundamentu, jakim są wartości podstawowe. Traktat lizboński zmienia aktualne traktaty UE i Wspólnot Europejskich (WE), ale ich nie zastępuje. Wyposaża on Unię w ramy prawne oraz instrumenty potrzebne do sprostania dynamicznym wyzwaniom o zasięgu globalnym i spełnienia oczekiwań Europy regionów w przeciwdziałaniu marginalizacji człowieka9.

Europa regionów a samorząd terytorialny

Europa regionów to określenie nieco upraszczające rozumienie i kompetencje występującego w poszczególnych państwach członkowskich podziału administracyjnego - landów, departamentów, prowincji, województw itp. Wszystkie one są w różnym zakresie jednostkami samorządu terytorialnego pod względem kompetencji prawnych i faktycznego funkcjonowania. W wykładni UE regiony to nowa wizja integracji europejskiej, uwzględniająca ich samodzielność i przybliżenie procesu podejmowania decyzji lokalnych do obywateli, mieszkańców tych regionów. Już w Jednolitym Akcie Europejskim (art. 130A) stwierdzono, że w celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna działać w kierunku ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów. W ramach polityki regionalnej UE to właśnie regiony są głównymi beneficjentami funduszy strukturalnych służących wyrównaniu istniejących dysproporcji rozwojowych i poziomu życia ich mieszkańców.

Dla pozyskania i efektywnego wykorzystania środków UE na różne programy regionalne wymaga się sprawnego programowania, finansowania i monitowania ze strony samorządu lokalnego. W tym celu w przypadku państw-kandydatów do UE, ale i w zakresie nowych programów dotyczących wszystkich państw członkowskich, Unia Europejska uruchamia odpowiednią pomoc przed- i poakcesyjną, służącą przygotowaniu administracji samorządowej do właściwej absorpcji funduszy strukturalnych. Polityka regionalna UE koordynowana jest w państwach członkowskich przez właściwych ministrów rządu. Zagrożeniem dla jej prawidłowej realizacji mogą być jednak: niedostatek lub błędy w tej koordynacji, brak odpowiednio przygotowanych kadr urzędników, ich odpowiedzialności itp. Może to generować występowaniem różnych nieregularności i nieprawidłowości w absorpcji i właściwym wykorzystaniu środków unijnych w poszczególnych obszarach. Występują też istotne różnice między zarządzaniem funduszami przedakcesyjnymi i strukturalnymi po osiągnięciu członkostwa w UE danego państwa. I to zarówno co do skali (wielkości) wyasygnowanych przez UE środków, jak i zasad, norm i kryteriów w rozliczaniu się z ich wykorzystania przez kraj-beneficjenta.10

Dokumentem zawierającym katalog zasad i praktyk tworzących wspólne normy europejskie służące rozwojowi samorządności lokalnej jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, przyjęta przez Radę Europy w październiku 1985 r. (weszła w życie 1.09.1988 r.), stanowi ważny Polska ratyfikowała Kartę w listopadzie 1993 r. Odegrała ona istotną rolę w rozwoju samorządności lokalnej w naszym kraju. Znajomość treści Karty może pomóc w pogłębionym zrozumieniu roli i zadań samorządu terytorialnego w przeciwdziałaniu marginalizacji człowieka. Warto zaakcentować, iż każde państwo ratyfikujące Kartę zobowiązuje się do respektowania generalnych zasad demokracji lokalnej, a więc wpływu obywateli na funkcjonowanie organów samorządowych.

Karta nie narzuca rygorystycznego przestrzegania wszystkich swych przepisów, albowiem jej art. 6 zezwala społecznościom lokalnym na samodzielne ustalanie swej struktury administracyjnej. Zaś art. 9 ust. 5 zezwala na wprowadzanie procedur i działań wyrównawczych w celu ochrony słabszych finansowo społeczności lokalnych. Karta nie przewiduje także mechanizmów reprymendy za nieprzestrzeganie wynikających z jej podpisania zobowiązań. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego odnosi się do odpowiedzialności obywateli i zasad samorządu lokalnego jako głównych elementów efektywnej demokracji i wymaga ich uznania w prawie krajowym i "w miarę możliwości w Konstytucji" (art. 2).Tym samym wnosi wkład w rozwój idei - społeczeństwa obywatelskiego.

Znaczenie Karty polega głównie na tym, że włącza ona ideę autonomii lokalnej do prawa międzynarodowego. Wnosi istotny wkład do dyskusji politycznej o konieczności wzmocnienia szczebla lokalnego w Europie i jego roli w procesie integracji. Elastyczność jej postanowień ma zwiększyć możliwość stosowania ich przez państwa o różnej specyfice systemów prawnych i administracyjnych. Z kolei niejasne sformułowania odnośnie do kompetencji przyznanych jednostkom lokalnym często są interpretowane przez te ostatnie na swoją korzyść. W związku z tym, że zobowiązuje ona państwa do przestrzegania pewnego minimum wymagań w dziedzinie podstawowych rozwiązań prawnych odnoszących się do samorządu terytorialnego, w państwach unitarnych odzwierciedla się jej pozytywny wpływ na przyspieszenie procesów decentralizacyjnych. Np. w Polsce Karta weszła w życie 01.03.1994, ale znacznie wcześniej, bo już w trakcie tworzenia ustawy o samorządzie terytorialnym (09.03.1990), wzięto pod uwagę jej postanowienia.11

Globalizacja wobec regionalizmu

Należy podkreślić, że procesy decentralizacyjne i dynamiczne przemiany globalne nie są zjawiskami, które się wykluczają, ale raczej uzupełniają się. I tak, globalizacja pozostaje w ogromnej mierze domeną aktywności gospodarczej takich wielkich podmiotów, jak korporacje transnarodowe. Kierują się one przede wszystkim logiką wolnej konkurencji oraz maksymalizacji zysków i w związku z tym niechętnie angażują się w sferę dóbr publicznych; to one w decydującym stopniu przyczyniły się do jej zaistnienia oraz rozwoju, będąc jedną z jej głównych sił napędowych zarówno w przeszłości, jak i obecnie.

Natomiast regionalizm, przejawiający się głównie nasilającymi się zjawiskami integracji międzynarodowej, aktywizowany jest przede wszystkim inicjatywami państw (dobrym przykładem może służyć integracja w ramach UE). Za pomocą różnych środków, m.in. interwencjonizmu, państwa pragną realizować w ramach wzajemnej współpracy najczęściej cele - nie tylko gospodarcze, ale także polityczne, społeczne, w zakresie bezpieczeństwa militarnego, ochrony środowiska, integralności i godności człowieka itp.


Newsletter



Wiadomość HTML?