Samorządność terytorialna w kontekście strategii "Unia Europejska 2020"

1. Wprowadzenie

Samorząd terytorialny jest samorządem podstawowym, obowiązkowym i powszechnym w UE. Określenie "terytorialny" znaczy, że istnieje on na szczeblu lokalnym podziału terytorialnego państwa. Jego kompetencje obejmują także tworzenie norm prawnych obowiązujących na określonym terytorium obok norm tworzonych przez organy państwa. Zagadnienie definiujące samorządność lokalną należy rozpatrywać zarówno w ujęciu historycznym, jak również w aspekcie przyjętych w Unii Europejskiej kryteriów i zasad działalności samorządu terytorialnego. W przepisach unijnych o działalności administracji samorządowej oczekuje się, że władze jednostek samorządu terytorialnego wychodząc naprzeciw potrzebom społecznym, wykażą się kreatywnością i innowacyjnością, a w obszarze organizacji obsługi administracyjnej obywateli także konkurencyjnością swoich usług. Stąd i pewne analogie do ogólnej teorii zarządzania, dot. m.in. jakości świadczonych usług i zarządzania przez cele. Od urzędnika administracji samorządowej dzisiaj wymaga się nie tylko znajomości przepisów prawa i umiejętności ich stosowania w konkretnych przypadkach, ale i odpowiedniej wiedzy, fachowości, etyki i uprzejmości. Obywatele-petenci urzędów administracji samorządowej w coraz większym zakresie oczekują od pracowników administracji samorządowej obsługi kompetentnej, kompleksowej i szybkiej.

Problem w tym, ze administracja samorządowa funkcjonuje od wielu dziesiątków lat w zmieniających się sytuacjach prawnych, polityczno-gospodarczych, stąd tez niekończący się proces jej dostosowań do tych zmieniających się warunków. Dotyczy to zwłaszcza dostosowań jej działalności do wymogów harmonizacji działania zgodnego z zasadami i kryteriami UE, w których określa się sposoby działania i zachowania urzędników administracji samorządowej, zasady regulujące ich działania, m.in. w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Samorząd terytorialny obecnie jest powszechnie występująca w krajach UE postacią zdecentralizowanej, demokratycznej władzy lokalnej.1

2. Antykryzysowa polityka UE

W niedawnym wywiadzie dla serwisu EUobserver legendarny komisarz UE Etienne Davignon tłumaczył: - To jasne, że świat nie będzie taki sam po wrześniu 20082. We wrześniu 2008 r. upadł za oceanem wielki bank inwestycyjny Lehman Brothers, co zostało uznane za symboliczny początek kryzysu. Ale strach w oczy europejskich przywódców zajrzał tak naprawdę niedawno, kiedy okazało się, że kryzys może potrwać rok albo dłużej. Obecny kryzys gospodarczy to największy test dla europejskiej integracji w jej ponadpółwiecznej historii. Ledwie zatrzymana fala bankructw banków, zwiększające się w niezwykłym tempie bezrobocie, główne europejskie gospodarki w recesji - to wszystko zmienia europejską politykę w sposób dotąd nieznany i trudny do ocenienia.

Fala protekcjonizmu, zapoczątkowana kilka tygodni temu we Francji przez prezydenta Nicolasa Sarkozy'ego, na razie zatrzymała się na skutek interwencji Komisji Europejskiej i grupy krajów z przewodzącymi UE Czechami na czele. Na każdym szczycie słyszymy, że protekcjonizmu nie ma, że UE jest solidarna, że integracja ma silne fundamenty. Oczywiście, taka zbiorowa terapia jest bardzo potrzebna, ale jeszcze bardziej potrzebna jest dalekowzroczność. Bo kryzys przecież kiedyś minie, choć zmiany, jakie poczyni w europejskiej tkance, będą zapewne nieodwracalne.

By pokazać determinację UE w walce z kryzysem, przywódcy "27" zatwierdzili na marcowym szczycie w Brukseli wart 5 mld euro plan pobudzania unijnej gospodarki, obiecali MFW 75 mld dolarów oraz zwiększyli do 50 mld euro pułap pomocy dla pozostających poza strefą euro nowych krajów UE3. Przywódcy państw UE osiągnęli porozumienie w sprawie listy i finansowania projektów energetycznych objętych planem pobudzenia unijnej gospodarki4. Chodzi o zaproponowany przez Komisję Europejską 29 stycznia plan stymulowania gospodarki przez dofinansowanie kwotą 5 mld euro z budżetu UE projektów inwestycyjnych5. Zdecydowana większość z nich to projekty energetyczne, na które KE chce wydać około 4 mld euro, w tym m. in. 180 mln euro na elektrownie w Bełchatowie oraz 80 mln euro na terminal gazowy LNG w Świnoujściu. Ponadto na liście projektów, które dostaną dofinansowanie z unijnego budżetu, znalazły się: gazociąg Skanled łączący Polskę ze Skandynawią (150 mln), niemiecko-polska farma wiatrowa na Bałtyku (150 mln) oraz interkonektor gazowy ze Słowacją (30 mln). W sumie projekty dotyczące Polski zostaną zasilone ok. 500 mln euro. Wykorzystanie tych pieniędzy może się okazać kłopotliwe. UE stawia bowiem warunek: pieniądze, które pochodzą z tegorocznego budżetu, muszą być wydane do końca 2010 r.6

Data 2010 r. to kłopot dla Polski. Budowa gazoportu nawet się nie zaczęła. Również gazociąg Skanled w tej chwili jest tylko wstępnym projektem7. Nie wiadomo także, czy wydane zostaną pieniądze na interkonektor ze Słowacją. Projekt pojawił się na liście w ostatniej chwili. Mało prawdopodobne jest także wybudowanie farm wiatrowych na Bałtyku - podłączanie elektrowni wiatrowych o dużej mocy do przestarzałych polskich sieci energetycznych jest dziś praktycznie niemożliwe - najpierw należy zainwestować miliardy złotych w sieci. Co gorsza, w przypadku wszystkich dużych projektów wiążących się m.in. z postawieniem nowych budynków, wielkich instalacji itp. trzeba będzie przygotować dokumentację oceny oddziaływania inwestycji na środowisko - bez czego UE nie wypłaci nawet eurocenta. W polskich realiach przygotowanie tej dokumentacji zajmuje minimum pół roku.8

3. Cechy samorządu terytorialnego

Najogólniej samorząd terytorialny to organizacyjnie i prawnie wyodrębniony w strukturze państwa związek społeczeństwa lokalnego, który w drodze demokratycznych wyborów powołuje odpowiednie władze lokalne (regionalne) posiadające ustalone prawem kompetencje dla wykonywania zadań administracji publicznej i wyposażone w środki materialne umożliwiające ich realizację. Tak więc podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność lokalna. O zakresie tej samorządności decydują określone przepisy ustrojowo-prawne: od zapisów konstytucyjnych poczynając w każdym konkretnym państwie.

Zaś przedmiotem władzy samorządowej jest administracja publiczna, najczęściej dzielona z administracją rządową (nadzór). Istoty samorządności i władzy samorządowej nie należy upatrywać w przeciwstawianiu interesów państwa interesom społeczeństwa lokalnego i odwrotnie.9 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego w art. 3 ust. 1 definiuje samorząd terytorialny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadnicza częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Z definicji tej wynikają trzy zasadnicze cechy samorządu lokalnego:

  1. prawny charakter wyodrębnienia społeczności lokalnych;
  2. powierzenie im przez prawo zasadniczej części spraw publicznych;
  3. samodzielność zarządzania tymi sprawami w interesie mieszkańców.

Karta wskazuje także na konieczność realizacji posiadanych uprawnień samorządowych przez organy kolegialne (rady, zgromadzenia) wybierane w wolnych wyborach, bezpośrednich i powszechnych oraz na możliwość stosowania form demokracji bezpośredniej (zgromadzenie obywateli, referendum). W Karcie zwraca się też uwagę na wyposażenie samorządu terytorialnego w odpowiednie zasoby finansowe.10

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wyznacza samorządowi terytorialnemu rolę fundamentu ustrojowego. Zawarte w Karcie i Konstytucjach poszczególnych państw podstawowe przepisy o roli i funkcjach samorządu terytorialnego nie wykluczają nadania niezbędnych uprawnień do realizacji specyficznych zadań, zgodnych jednak z prawem państwowym. Dopuszcza się więc możliwość poszerzenia zakresu działania danej jednostki samorządowej w przypadku, gdy wykonuje ono specyficzne działania. Przez specyficzne działania rozumie się zadania, które zostały szczegółowo określone i zaakceptowane w systemie działań administracji publicznej. Bierze się przy tym pod uwagę charakter zadania oraz wymogi gospodarności i efektywności. Główne kryterium powierzenia i wykonywania tych zadań przez odpowiednie szczeble samorządu terytorialnego wynika z uzasadnionych potrzeb państwa.

4. Analiza porównawcza wybranych modeli narodowych

4.1. Samorząd terytorialny na Słowacji

Podobnie jak w Polsce po demokratycznych przemianach zapoczątkowanych w 1989 r. na Słowacji przystąpiono do reformowania administracji publicznej. Pierwsze zasadnicze zmiany w tym zakresie zrobiono już w 1990 r., kiedy to zlikwidowano trójszczeblowy podział rad narodowych ustanowiony w poprzednim (socjalistycznym) ustroju państwa. Ustawa Słowackiej Rady Narodowej nr 369 o samorządach lokalnych z 1990 r. określiła zakres działania samorządu terytorialnego, sposoby jego finansowania oraz kompetencje organów zarządzających.

Zgodnie z zapisem Konstytucji tego kraju podstawowym ogniwem samorządu terytorialnego jest gmina, która posiada osobowość prawną, samodzielnie gospodaruje własnym majątkiem i środkami finansowymi. Organami gminy są gminne przedstawicielstwo oraz starosta gminy. Pochodzą one z wyborów bezpośrednich lub decyzji zgromadzenia obywateli, które jest ustrojowo wpisane w porządek konstytucyjno-prawny.

W 1992 r. rząd Słowacji przyjął wytyczne w sprawie kontynuowania reform lokalnej administracji państwowej i utworzenie w to miejsce samorządu terytorialnego. Po kilkuletnich pracach przygotowawczych i projektach części z planowanych reform w dziedzinie nowego administracyjnego podziału państwa została wprowadzona w życie w 1996 r. Utworzono administrację samorządową na szczeblu krajów (obwód, województwo) i powiatów (okresowo). W przypadku krajowego (obwodowego) szczebla samorządu terytorialnego (8 krajów, obwodów) organami przedstawicielskimi są sejmiki pochodzące z wyborów powszechnych. Zaś organem wykonawczym jest przewodniczący sejmiku, także wybierany w wyborach powszechnych. Podobnie jest w przypadku powiatowego samorządu - wyboru rady powiatowej i zarządu - ciała wykonawczego.11

4.2. Samorząd terytorialny w Austrii

Podstawową jednostką samorządową w Austrii są gminy wiejskie i miejskie. Organami gminy są: rada gminy, zarząd (w miastach wydzielonych - senat miasta) i burmistrz. Rady gminne pochodzą z wyborów bezpośrednich. Ich kadencja trwa 4-6 lat, w zależności od rozwiązań prawnych poszczególnych krajów (landów) związkowych. Natomiast zarząd gminy składa się z burmistrza, jego trzech zastępców oraz określonej liczby członków proporcjonalnej do liczby radnych w danej gminie.

Do 1990 r. burmistrzowie byli wybierani przez radę gminy. W latach 90. bezpośrednie wybory burmistrza wprowadzono w kilku landach: Koryntii, Tyrolu i Burgenlandzie. Burmistrz gminy posiada następujące kompetencje:

  • reprezentuje gminę na zewnątrz,
  • stanowi pierwszą instancję w sprawach będących w kompetencji gminy,
  • zarządza majątkiem gminy,
  • realizuje budżet gminy,
  • zwołuje posiedzenia rady gminy oraz zarządu jako jego przewodniczący,
  • jest kierownikiem urzędu gminnego oraz przełożonym pracowników samorządowych.

Gminy mogą tworzyć związki gmin jako instytucje cywilnoprawne mające prawo wydawania aktów administracyjnych. Realizują one wspólne przedsięwzięcia komunalne i infrastrukturalne. Mają prawo ustalania podatków gminnych: gruntowego, od nieruchomości, od rzemiosła itp. Nie mogą jednak ustalać nowych zobowiązań podatkowych, ani zwiększać istniejących. Nadzór nad działalnością organów samorządu lokalnego pełnią organy władzy państwowej krajów związkowych oraz federacji.

Kraje związkowe pełnią w Austrii podwójną rolę: jednostek władzy lokalnej oraz obowiązki organów państwowych. Nadzór nad ich działalnością w zakresie przestrzegania zapisów konstytucyjnych i ustaw sprawują ministrowie federalni. Władzą ustawodawczą w landzie jest jego parlament (landtag). Natomiast władzę wykonawczą sprawuje rząd krajowy (landesregierung).12


Newsletter



Wiadomość HTML?