Tendencje rozwoju administracji publicznej w Unii Europejskiej

Powołanie, zadania i obowiązki rządu w demokratycznych państwach są najczęściej określone (mniej lub bardziej szczegółowo) w konstytucjach1. W strukturach rządowych działają równolegle politycy i urzędnicy zawodowi. Stąd ważnym zagadnieniem są relacje między nimi. Lub inaczej rzecz ujmując relacje miedzy polityką a administracją w rządach poszczególnych państw. Administracja rządowa bez polityki (programów, kierunków działania itp.) byłaby swego rodzaju "utopią" 2.

Pojęcie "polityki" odnosi się co najmniej do dwóch obszarów jej występowania: pierwszy to obszar zarządzania sprawami publicznymi. Stąd i określenia polityka społeczna, zdrowotna, zatrudnienia itp. Drugi to zdobycie i utrzymanie władzy w państwie. Tak więc w pierwszym przypadku pojęcie polityki odnosi się bezpośrednio do działalności państwa i jego struktur organizacyjnych (urzędów), które mają za zadanie realizację przyjętych przez rząd celów i zadań. I właśnie tak rozumiana i realizowana polityka jest przedmiotem nas tu interesującym. Uwaga ta jest o tyle zasadna, że w życiu społecznym, w mediach, ale i w literaturze przedmiotowej w Polsce najczęściej nie rozróżnia się w ten sposób "polityki". Traktuje się jej dwojakie rozumienie zamiennie, co powoduje szereg nieporozumień3.

Struktury i zasady organizacji administracji publicznej

W literaturze poświęconej temu zagadnieniu najczęściej wymienia się takie cechy administracji, jak: zorganizowanie, trwałość, celowość utworzenia i funkcji oraz jej wykonawczy charakter.4 Administrację publiczną ujmuje się często także podmiotowo lub funkcjonalnie. W ujęciu podmiotowym traktuje się ją jako strukturę instytucjonalną i personalną, której działanie jest ukierunkowane na realizację zadań o charakterze wykonawczym w sferze publicznej. W takim ujęciu administracja to "całokształt struktur organizacyjnych w państwie oraz ludzi zatrudnionych w tych strukturach spełniających zadania publiczne, zbiorowe i indywidualne, reglamentacyjne i świadczące oraz organizatorskie..."5.

W drugim ujęciu zwraca się główną uwagę na określoną działalność struktur administracyjnych. A więc jest to rozpatrywanie administracji z punktu widzenia wykonywanych przez nią funkcji6. Obecnie jednak częściej rozpatruje się administrację łącząc te dwa ujęcia. Przykładem nich będzie tutaj definicja, która traktuje administrację jako "...zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach"7.

Przy definiowaniu administracji publicznej akcentowana jest jej zależność od państwa i prawa. A także jej wielofunkcyjność. Do podstawowych funkcji administracji publicznej zalicza się: funkcje reglamentacyjne i policyjne (związane z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa publicznego), świadczeń materialnych i niematerialnych oraz wykonywanie uprawnień właścicielskich i zarządzanie majątkiem w imieniu państwa lub organów samorządu terytorialnego8. Zachowując trwałe związki między rozwiązaniami ustrojowymi, w państwach europejskich administracja, z racji nowych zadań, podlega zarazem pewnym przekształceniom w zakresie przedmiotowego działania, mechanizmów kontroli i granic odpowiedzialności.

Zachowuje jednak sformalizowaną strukturę, kieruje się zbiorem określonych wartości, zasad, norm i procedur9. Tworzą się one najczęściej w relacjach: polityka (politycy) - administracja publiczna. Przy czym administracja ma znaczący wpływ na politykę z racji takich jej cech, jak m.in.: trwałość struktur organizacyjnych, fachowość kadr w poszczególnych dziedzinach działania, umiejętność pozyskiwania i zarządzania informacją, zdolność modyfikacji programów przyjętych w sferze polityki w procesie ich realizacji, znaczne możliwości mobilizowania opinii publicznej do różnych działań. Tak więc w relacjach tych, a więc i w zakresie zmian w administracji, aktywnymi podmiotami są i politycy i urzędnicy10.

Administracja rządowa w państwach członkowskich UE

Jak to już zaznaczyliśmy wcześniej o powołaniu i odwołaniu danego rządu, jego strukturze ministerialnej, kompetencjach i zadaniach rozstrzygają zapisy konstytucyjne poszczególnych państw UE, ich ustroje polityczne. Wyznaczają one model wzajemnych stosunków między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, budowę i sposób ustanawiania organów władzy wykonawczej oraz wzajemne stosunki między organami władzy państwowej. Dotyczy to także wyznaczania roli i zadań samorządu terytorialnego, jego administracji oraz podziału terytorialnego kraju.

Decydują one o tym, czy dane państwo jest unitarne, federacyjne czy też konfederacyjne. Czy jest scentralizowane, czy zdecentralizowane11. Większość państw członkowskich UE to państwa unitarne. Przy czym w Finlandii, Francji, Grecji i Holandii unitarność ta jest silnie scentralizowana. Natomiast w Hiszpanii, Portugalii i Wielkiej Brytanii zdecentralizowane. W Austrii, Belgii i w Niemczech struktura terytorialna ma charakter federacyjny12. Konstatacje powyższe rzutują również na treść samego pojęcia "rząd". Tworzą różnice w definiowaniu "Rady Ministrów", czy "gabinet ministrów". I nie chodzi tu o kwestie nazewnictwa, lecz m.in. o procedury ich powołania, skład liczebny, zakres odpowiedzialności itp.

Najczęściej w systemach ustrojowych państw UE wyodrębnia się pięć różnych sposobów rozumienia tego, czym jest rząd i jakie są jego relacje z innymi formami instytucjonalnymi należącymi do sfery rządowej:

  1. rząd jako gabinet ministrów, kierowany przez szefa gabinetu;
  2. rząd jako gabinet ministrów, na cele którego stoi prezydent (głowa państwa);
  3. to gabinet ministrów na cele z szefem gabinetu, ale nie mający części kompetencji naczelnego organu wykonawczego w państwie, które są zastrzeżone dla gabinetu ministrów na cele z głowa państwa;
  4. pojęcie "rząd" nie występuje w tekście konstytucji danego państwa, a podmiotem władzy wykonawczej jest inaczej nazwany organ;
  5. pojęcie rządu traktowane jest bardzo szeroko, np. w Wielkiej Brytanii13.

Najczęściej występującym modelem rządów jest gabinet ministrów (różnie nazywany w poszczególnych krajach) na czele z kanclerzem, premierem, przewodniczącym lub Prezesem Rady Ministrów, który nie pełni zarazem funkcji głowy państwa. Modele takie występują m.in. w Austrii (kanclerz), Belgii (premier), Czechach (przewodniczący rządu), Finlandii (Rada Państwa), Grecji (Rada Ministrów), w Hiszpanii (przewodniczący), Luksemburgu (Rada Ministrów), na Łotwie (Gabinet Ministrów) itd.14 W innych państwach, np. w Danii rząd to Rada Państwa złożona z króla i ministrów, a zarazem jest i Rada Ministrów, w skład której wchodzą wszyscy ministrowie, a przewodniczy jej premier. Rada Ministrów pełni w zasadzie tylko funkcje wykonawcze, natomiast Rada Państwa posiada inicjatywę legislacyjną.

Podobnie jest we Francji, gdzie Rada Gabinetowa przygotowuje sprawy na posiedzenie Rady Ministrów. Z racji prezydenckiego systemu rządów w tym kraju ma to duże znaczenie dla wypracowania określonych porozumień, celów i zadań rządu (tzw. kohabitacja) w sytuacji, kiedy zaistnieją wyraźne różnice polityczne między prezydentem i Radą Gabinetową. Różnice takie mogą wyniknąć m.in. stąd, że prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych, a rząd wg zwycięskiego rezultatu partii politycznych w wyborach parlamentarnych. Sam termin "Rada Ministrów" odnosi się tylko do posiedzeń rządu, któremu przewodniczy prezydent.

Natomiast w Holandii rząd to król i ministrowie, a równocześnie istnieje Rada Ministrów składająca się z ministrów na cele z premierem. Król wchodzi w skład Rady, ale nie jest jej przewodniczącym15. Różnie też w poszczególnych państwach UE przedstawiają się regulacje konstytucyjne (i inne) dotyczące administracji rządowej i (ogólnie) administracji publicznej. W większości konstytucji tych państw mniej lub bardziej szczegółowo zapisane są takie kwestie, jak: status, mechanizmy tworzenia, struktury i kompetencje organów administracji rządowej. Określone są zasadnicze wymagania wobec osób zatrudnionych w tej administracji (służba cywilna).

Za pomocą różnych określeń, ale z wyraźnym wskazaniem prawie we wszystkich konstytucjach zapisano kierowniczą rolę rządu (jako gabinetu ministrów) wobec administracji oraz włączono administrowanie do obowiązków i kompetencji rządu. Dla przykładu tak jest w konstytucjach Austrii, Finlandii, Hiszpanii i innych16. W Polsce do zadań Rady Ministrów należy kierowanie administracją rządową (art. 146 Konstytucji). W innych państwach, np. w Grecji, jeśli nie ma w Konstytucji wyodrębnionego zapisu o administracji rządowej, to są one zamieszczone w innych rozdziałach i artykułach i najczęściej łączą się z przepisami dotyczącymi całościowo administracji publicznej oraz podziału terytorialnego państwa17.

Ze względu na podział terytorialny krajów UE oraz roli i kompetencji nadanej konstytucyjnie samorządom terytorialnym, zróżnicowany jest też podział zadań związanych ze sprawowaniem władzy wykonawczej przez administrację rządową i samorządową. Różnice te są widoczne zwłaszcza w zależności od przyjęcia dwóch lub trzech szczebli podziału terytorialnego. W części krajów współwystępują te dwa rodzaje administracji w części jednostek podziału terytorialnego, np. we Francji na szczeblu departamentu, a w Polsce na szczeblu województwa18.

Podstawowe standardy unijne w zakresie działania administracji publicznej

Z przynależności do Unii Europejskiej wynika konieczność dostosowania administracji publicznej państw członkowskich do unijnych procedur decyzyjnych oraz treści standardów obowiązujących w tej dziedzinie19. Jest to, ogólnie biorąc, swoisty proces europeizacji administracji publicznej. Dotyczy to zwłaszcza administracji państw postsocjalistycznych Europy Środkowej i Wschodniej. Zwłaszcza zaś w takich kwestiach, jak: demokratyczna legitymizacja administracji, normatywne określenie podstaw i granic działania, kontrola celowości i legalności działania. Istotne znaczenie ma także przyjęta doktryna pomocniczości państwa, decentralizacja i dekoncentracja władzy oraz uczestnictwo samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej20.

Dla administracji tych krajów, ale również wcześniejszych członków UE (Hiszpania, Portugalia) szczególnym wyzwaniem jest dobre przygotowanie się do udziału w negocjacjach i współdecydowaniu w organach (komitetach, zespołach itp.) instytucji unijnych, zwłaszcza tych związanych z funkcjonowaniem Komisji Europejskiej. Dla przykładu w 2002 r. w Komisji działało 257 komitetów roboczych21. W ciągu roku odbywa się kilka tysięcy spotkań w ramach tych i innych komitetów (również w COREPER I i II przy Radzie UE). Ich zadaniem jest wypracowanie we właściwym czasie stanowiska krajowego w sprawach, które stanowią przedmiot procesów decyzyjnych na poziomie UE, oraz zapewnienie temu stanowisku najlepszej pozycji w fazie decydowania.

Niezwykle ważnym zagadnieniem, za które odpowiada administracja rządowa i jej przedstawiciele w instytucjach UE, jest implementacja prawa wspólnotowego oraz zdolność do maksymalnego wykorzystania przez państwo, które reprezentują, wszystkich instrumentów polityk wspólnotowych (polityki rolnej, regionalnej, energetycznej itd.), dla realizacji celów gospodarczych i społecznych danego państwa. Administracja rządowa poszczególnych państw UE powinna także być dobrze przygotowana do współpracy gospodarczej, społecznej, kulturalnej itd. miedzy tymi państwami. Jest to także ważne z tego względu, iż struktura komitetów i grup roboczych współpracujących z Komisją Europejską nie zawsze pokrywa się ze struktura ministerstw i urzędów w poszczególnych państwach członkowskich. Stąd też potrzeba odpowiedniej koordynacji ich działań w interesie państw i Wspólnoty (stąd m.in. komitety do spraw UE)22.

Pamiętać należy także, że prawo wspólnotowe pozostawia poza swoimi regulacjami zagadnienia konkretnych rozwiązań w danych dziedzinach (dyrektywy). I tutaj wiedza fachowa urzędników administracji jest nieodzowna. Krótko rzecz ujmując członkostwo państwa w UE oznacza, że musi ono: stosować wspólne standardy działania administracji; przyjąć dodatkowe zadania związane z tą przynależnością; wprowadzić niektóre zunifikowane rozwiązania instytucjonalne i proceduralne. Nie oznacza to jednak ograniczania suwerenności państw członkowskich i autonomii ich administracji publicznej, co jest zapisane w odpowiednich traktatach UE i traktach akcesyjnych państw23. W innych dokumentach UE sformułowane zostały trzy podstawowe wzorce standardów działania administracji publicznej:

  1. zawarte w art. 41 Karty Praw podstawowych, w tym prawo do dobrej administracji;
  2. w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji;
  3. w Komunikacie Komisji Wspólnot Europejskich.

W Karcie Praw Podstawowych zapisano m.in. prawo każdego obywatela do bezstronnego i rzetelnego załatwiania jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii oraz, że każda osoba ma prawo domagać się od Unii naprawienia szkody wyrządzonej przez jej instytucje lub jej pracowników. Zapisy Karty miały stać się częścią składową projektowanej Konstytucji UE (Traktatu Lizbońskiego) i obowiązywać wszystkie państwa członkowskie. Bez tych regulacji nie ma mocy obowiązującej we wszystkich krajach członkowskich. Zarazem jednak, jak wynika to z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, nawet w obecnym stanie przyjęcia Karty, można w praktyce dochodzić zapisanych w niej praw i roszczeń24.

Kodeks Dobrej Administracji formułuje głównie pewne zasady wyznaczające model stosunków obowiązujących w kontaktach instytucji i urzędników unijnych z podmiotami prawnymi i fizycznymi w każdym z krajów członkowskich. Wśród zasad tego Kodeksu na szczególna uwagę zasługują zapisy o: praworządności, niedyskryminowaniu, zakaz nadużywania uprawnień, bezstronność, obiektywizm, uczciwość, uprzejmość itp. urzędników. W trzecim przypadku chodzi głównie o wdrażanie w administracji państw Wspólnej Metody Oceny (WMO) zarządzania w administracji25.

Status prawny i zawodowy pracowników administracji rządowej

W administracji rządowe wszystkich krajów UE pracują zarówno politycy, jak i urzędnicy zawodowi. Jest to związane, o czym wspomnieliśmy już na wstępie, z zakresem przedmiotowym polityki i administracji, w tym koniecznego współdziałania dla realizacji celów i zadań26. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w konkretnych rozwiązaniach dotyczących formalno-prawnego i zawodowego statusu polityków i urzędników zawodowych.

W państwach UE status polityków i urzędników zawodowych zatrudnionych w administracji rządowej jest zróżnicowany. Mają oni inne zadania i kompetencje, różni ich także rodzaj odpowiedzialności oraz kryteria ocen ich pracy i ścieżki awansu. Wspólne są natomiast ogólnie biorąc, regulacje dotyczące miejsca i zasad zatrudniania27. Dla obu tych kategorii pracowników administracji rządowej przyjęto określenie służba cywilna. W ramach tego określenia dokonuje się oddzielenia politycznych oraz wykonawczych elementów struktury kadrowej.

Większość "starych" państw członkowskich UE ma długoletnie doświadczenia z tworzeniem i rozwojem służby cywilnej. Natomiast w państwach, które zostały przyjęte do Wspólnoty w 2004 r. i później (Bułgaria i Rumunia) jest to wciąż proces stanowienia i kształtowania tej służby. We wszystkich jednak krajach UE, z racji nowych zadań i wyzwań stojących przed rządami i ich administracją, służba cywilna przechodzi określone zmiany. 28 Najczęściej zakres działania służby cywilnej jest ograniczony do urzędów państwowych. W części krajów UE (np. w Danii i Francji) służba ta obejmuje też pracowników szkolnictwa publicznego, służby zdrowia i opieki społecznej. O przyjęciu do służby cywilnej decydują najczęściej (określone w specjalnych przepisach) zdany egzamin lub konkurs29.

W niektórych państwach UE (m.in. we Francji i Niemczech) w służbie cywilnej wyróżnia się kategorie stanowisk (głównie polityków różnej orientacji, doradców itp.), co do których wprowadzono specjalne przepisy o ich dymisji w przypadku zmiany rządu lub ministra. Z reguły chodzi tu o wyższe stanowiska: dyrektorów i doradców w ministerstwach30. Podobnie jest z urzędnikami zawodowymi, tylko część z nich należy do korpusu służby cywilnej, przy czym są oni z reguły przypisani do określonej grupy lub kategorii tej służby.

W Polsce występują dwa zasadnicze podziały: pierwszy, iż korpus służby cywilnej składa się z pracowników tej służby oraz urzędników, którzy stanowią grupę bardziej ustabilizowaną; drugi to grupa osób zajmujących wyższe stanowiska z nominacji i o odpowiednim stażu zawodowym31. W większości państw UE wobec pracowników służby cywilnej stawiane są wysokie wymagania etyczne. Opracowano w tym celu specjalne kodeksy etyczne urzędników. Wymagania etyczne mają służyć zapobieganiu korupcji i nadużyć w pełnieniu funkcji publicznych; kreowanie takich pozytywnych wartości w zachowaniach (pracy) urzędników, jak: uczciwość, odpowiedzialność, obiektywizm itp.) 32.

Z tej krótkiej prezentacji zagadnień związanych z administracją rządową wynika kilka istotnych konkluzji, a mianowicie: normatywne i faktyczne rozwiązania dotyczące statusu formalnoprawnego polityków i urzędników zawodowych w strukturach administracji rządowej, jako ważne kryterium ich podziału i kompetencji. Drugi - wpływ obu tych grup pracowników na określenie kształtu i zasad działania instytucji rządowych. Trzeci, odpowiednio do dwóch pierwszych, to zróżnicowana sytuacja zatrudnienia w strukturach rządowych pracowników tych dwóch kategorii. Zróżnicowania te dotyczą m.in. sposobów rekrutacji, praw i obowiązków, odpowiedzialności i odmiennych ścieżek awansu.

Czwarty - współcześnie, wobec nowych wyzwań i zadań, występuje większa mobilność (zmienność) kadr służby cywilnej, co wpływa i na zmianę kryteriów ich podziału i powoływania. Piąte - faktyczna pozycja polityków i urzędników zawodowych w poszczególnych krajach członkowskich, i w UE jako całości, jest pochodną realnego ich wpływu na rządowe procesy decyzyjne i realizacyjne. Aby ustalić, kto wywiera większy wpływ na te procesy, politycy czy urzędnicy zawodowi, należy w każdym przypadku zbadać ich rolę w poszczególnych fazach procesu decydowania, w tym: określania strategii działania, generowania inicjatyw, uzgodnienia projektów, kontroli ich wykonania itp. 33

Źródło: Barbara T. Rezowicz (red.), Polska i Unia Europejska: sześć lat po rozszerzeniu. Bilans kosztów i korzyści, Wydawnictwo pod patronatem honorowym Jerzego Buzka, Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, Rocznik naukowy Europejskiej Fundacji Wolności, Bruksela 2010.

Newsletter



Wiadomość HTML?